新《環(huán)境保護法》下環(huán)境民事公益訴訟主體研究

摘 要 隨著環(huán)境污染的日益嚴重，在設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度后，終于，2015年1月1日起生效的新《環(huán)境保護法》對訴訟主體之一社會組織進行了更加詳細的規(guī)定。但是，該法雖已實施近兩年，公益訴訟卻遇冷，案件數(shù)量甚少，可見目前的環(huán)境公益訴訟主體仍然存在著許多問題，如法定主體不明確等。本文就主體其本身面臨的困難及其帶來的問題進行分析，嘗試提出方法予以解決。

關(guān)鍵詞 環(huán)境污染 環(huán)境公益訴訟 主體

作者簡介：顧媛元，四川農(nóng)業(yè)大學法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.018

隨著城市化進程的推進，環(huán)境污染事件日益增多，環(huán)境問題因此得到了社會上的廣泛關(guān)注。但同時，公民在面對社會環(huán)境利益遭到損害的情況下，由于種種原因卻幾乎無人得以起訴，使得環(huán)境污染問題難以得到解決，也無法對相應的責任人進行追責，環(huán)境公益訴訟制度亟須建立。于是，在2012年新修訂的《民事訴訟法》第五十五條中首次從國家立法的層面上對環(huán)境公益訴訟做出了具體的規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝?，2015年1月1日起生效的新《環(huán)境保護法》進一步完善了對訴訟主體的規(guī)定。但從首屆環(huán)境公益訴訟論壇反映的問題來看，環(huán)境公益訴訟主體還面臨著起訴的困難甚至困境。

一、訴訟主體探索法定訴訟主體面臨的問題

（一）“法律規(guī)定的機關(guān)”范圍不明確

在2012年的《民事訴訟法》中，我國法律對環(huán)境公益訴訟的主體進行了限定，但是卻并沒有將主體的范圍、類型進行一個具體說明，對“規(guī)定的機關(guān)”以及“有關(guān)組織”這些詞語的具體意義，學界存在著極大的爭議，而在新《環(huán)境保護法》中卻又僅僅明確了“社會組織”作為環(huán)境公益訴訟的主體條件，在此襯托下，“法律規(guī)定的機關(guān)”的意義顯得更加的撲朔迷離。

（二）對社會組織的資格范圍限定得過小

《環(huán)境保護法》新修訂的其中一個亮點便是賦予了社會組織進行公益訴訟的權(quán)利且對社會組織規(guī)定了具體的自身需要滿足的條件。一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。但是根據(jù)新華網(wǎng)的報道，2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示在當時我國滿足此條件的社會組織也僅僅有300余個，其中由官方設(shè)立的社會組織占據(jù)了相當一部分，其余的則主要由民間環(huán)保組織組成。雖然至今經(jīng)過了三年的發(fā)展，但是現(xiàn)實條件下，經(jīng)過了三年的時間并不意味著能將滿足條件的社會組織的數(shù)量大幅度提高，因此現(xiàn)如今能符合我國規(guī)定條件的社會組織相對較少。

同時，結(jié)合，中華環(huán)保聯(lián)合會的調(diào)查報告顯示的：只有30%的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟是他們組織的首先選擇的維權(quán)手段，以及，2016年7月27日最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》（白皮書）中的內(nèi)容“自 2015年1月新環(huán)境保護法施行至2016年6月，全國法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件93件”兩個事實可知，雖然我國需要進行環(huán)境公益訴訟的事件很多，但是有意愿進行公益訴訟的社會組織卻很少，而在這樣的情況下，我們還對這些社會組織的原告資格進行限定，更是縮小了可以進行起訴的社會組織的數(shù)量。

（三）社會組織在起訴時或面臨經(jīng)濟問題

社會組織進行公益訴訟這一行為，本身就比較困難，官辦的社會組織雖然或許有的在法律人才以及資金上有優(yōu)勢，但是此時毋庸置疑，他們需要考慮到在人情社會中“惹麻煩”的情況；而民間環(huán)保組織，實際上光只在資金上，就已經(jīng)夠大部分頭疼了。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查，我國有76.1%的民間環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費來源，在這樣的情況下，又有什么資金來支撐社會組織進行起訴呢？在進行嚴格要求的同時，卻沒有考慮到社會組織自身進行訴訟時存在的困難，沒有相應的能夠減輕其負擔的訴訟制度，讓很多社會組織對環(huán)境公益訴訟行為望而卻步。

二、公益訴訟主體困難的破解

此前已探究過在新《環(huán)境保護法》中規(guī)定的主體或?qū)⒚媾R的困難與問題，事實上有困難才是正常的，沒有任何的制度在剛開始建立時就是可以完美適用的。當然，這些困難和問題也并不是就無法破解，只要我們一步一步去解決這些問題，最終環(huán)境公益訴訟這一公眾有序參與環(huán)境保護的形式自然也就會逐步的發(fā)展起來。那么要解決這些問題，筆者認為至少需要從以下幾個方面著手：

（一） 明確“法律規(guī)定的機關(guān)”范圍

如今學界主要存在的觀點是，所涉及的“法律機關(guān)”，應當將其限制為類似于《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”這一類主體，即，將范圍限定在“行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，如海洋行政主管部門、林業(yè)主管部門等，除此之外的其他部門都無權(quán)進行起訴。

在此種觀點中，將該些機關(guān)進行了限制，雖然這些部門所具備的專業(yè)人員以及專業(yè)知識更能保障起訴過程的簡潔性、取證過程的準確性，但是筆者認為若是將其限定至如此小的范圍之內(nèi)，毫無疑問將會大大增加這些部門的工作量，同時也會極大的去限制公權(quán)機關(guān)通過公益訴訟的手段維護公共利益、國家利益的積極性，將其如此限定實際上并不符合我們公益訴訟的根本需要；而同時，筆者認為維護公共利益是檢察制度的目的所在，雖然在法律規(guī)定中并沒有直接賦予檢察機關(guān)進行環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但是我國的檢查機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，在進行公益訴訟的過程中是無論如何都會參與進去的，而“環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，意味著檢察職能的擴展，這是現(xiàn)代法制社會的必由之路”①。 所以，從整體上來說，筆者認為在“行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)”的部門的基礎(chǔ)上可加上檢察機關(guān)，以更好的維護公共利益。

（二）擴大作為原告的社會組織的主體范圍

在上文中已經(jīng)提到了《環(huán)境保護法》中對能進行訴訟的社會組織的詳細規(guī)定，我們可以理解這樣嚴格的規(guī)定的制定是為了避免出現(xiàn)濫訴以及不正當市場競爭的情況，但是同時，我們也可以看到，在原本有意愿去進行起訴的社會組織就偏少的情況下（僅30%的社會組織直接表明愿意進行環(huán)境公益訴訟），若還在這樣的基礎(chǔ)上來限定多個條件，毫無疑問會更加降低社會組織參與訴訟的積極性，減少能進行環(huán)境公益訴訟的社會組織數(shù)量，也由此直接導致了目前的需要進行解決的環(huán)境法律問題和真正得到解決的環(huán)境法律問題有了極大的不平衡性。endprint

因此，筆者認為，應當要擴大作為原告的社會組織的主體范圍。將原本進行的兩點限定，“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”以及“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”，減少為一點限定即“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”，在這樣的限定下，不僅僅讓濫訴的情況得到了控制，也適當?shù)臄U大了能作為原告的社會組織數(shù)量。

（三） 引入“敗訴方負擔”原則，建立專項資金

眾所周知，環(huán)境公益訴訟是一個帶有集體性質(zhì)的訴訟，而公眾常常會存在“理性冷漠”的情況，即“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”②。就好似“各掃門前雪”一般，大家可能沒有激情去為公共利益付出，所以直接導致，關(guān)注的人多，行為的人少，因此，此時需要采取措施對公眾進行激勵，而體現(xiàn)在制度上，便是目前許多地區(qū)在進行探索的“錢從哪兒來”的問題。

針對“錢從哪兒來”的問題，目前各地探索的模式不同，但筆者認為較為優(yōu)勢的兩種模式，分別為建立專項基金和“敗訴方負擔”原則。

首先，建立專項資金，是由國家建立支持環(huán)保組織提起公益訴訟的資金使用制度，將必需的調(diào)查、鑒定等費用納入支持范圍，同時，對該資金的使用應當設(shè)立嚴格的申請與審核程序。

其次，“敗訴方負擔”原則，即訴訟費用仍然是由當事人負擔，但是在訴訟中敗訴的當事人不止是要承擔自己的訴訟費用，還要承擔對方的訴訟費用?！皵≡V方負擔”原則起源于美國，但是我國的此原則與美國的有所不同，我國的此原則所涉及的訴訟費用，并不包括律師費用，因此，從某個程度上來所，這個制度還有利于減少濫訴的情況，因為它要求原告仔細考慮案件的勝率，謹慎做出起訴的決定。

三、應嚴肅對待公民個人在此類案件中能否擔任原告身份的問題

在環(huán)境公益訴訟中，我國法律明確規(guī)定的訴訟主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”兩類，于是引發(fā)了學界針對于公民個人是否可以成為此類訴訟主體的問題的激烈討論，“首先，違法行為最容易由直接受其影響的人發(fā)現(xiàn)；其次，比起背著預算包袱的政府行政機關(guān) ，更多情況下是私人較易提起訴訟”③。此外，也有學者認為，既然環(huán)境公益訴訟維護的是公共利益，那么就應該是人人都可以起訴侵害環(huán)境的違法行為，也因此，許多學者認為應當在司法實踐中，擴大訴訟主體范圍，將公民作為原告，這樣就可以最大限度的發(fā)揮公眾參與的力量保護。

但是筆者認為，至少在目前，公民個人并不適合成為此類訴訟的主體。

首先，在這之前我國并沒有相關(guān)的公益訴訟立法，公益訴訟作為西方的一種典型訴訟制度，在我國施行時還存在著許多的隱患，也就是說，在現(xiàn)在的情況下，我國公益訴訟制度還需要進一步的完善。

其次，結(jié)合目前我國公民素質(zhì)層次不齊的現(xiàn)狀，以及為了避免出現(xiàn)浪費訴訟資源和濫訴的情況，在目前，最好還是將訴訟主體進行限制以避免出現(xiàn)更復雜的情況，并且，訴訟主體資格的放寬，并不等于是對環(huán)境公益訴訟的促進，筆者比較贊同在公益訴訟制度在我國已相對完善后，再將公民作為此類訴訟的主體。

新《環(huán)境保護法》的實施、環(huán)境公益訴訟制度的建立堪稱我國法制歷史上的一個重要里程碑，但是不可否認，由于立法技術(shù)的不足與實踐經(jīng)驗的缺乏，我國現(xiàn)今的環(huán)境公益訴訟制度還存在缺陷，環(huán)境公益訴訟的主體也必定需要在其后進行更細致的規(guī)定，而我們也期待著立法者能為此做出更大的努力。

注釋：

①[日]田中英夫、竹內(nèi)昭夫.私人在法實現(xiàn)中的作用//梁慧星主編.為權(quán)利而斗爭.中國法制出版社.2000.383.

②陳桂明.檢察機關(guān)應當介入公益訴訟案件.人民檢察.2005，7（上）.

③[美]奧爾森著.陳郁子譯.集體行動的邏擇.上海人民出版杜.1995.1.endprint