高教領域綜合改革的“內(nèi)外”之辨

戴粦利++蔣達勇

作者簡介：戴粦利，華南師范大學現(xiàn)代大學戰(zhàn)略發(fā)展與績效評估研究中心講師，法學博士。蔣達勇，華南師范大學現(xiàn)代大學戰(zhàn)略發(fā)展與績效評估研究中心主任，研究員，法學博士。（廣州/510631）

* 本文系廣東省“十二五”教育科學規(guī)劃項目“嵌入學術領地的民主——基于中國大學治理的研究”（2013JK044）、廣東省2016年度高水平大學建設研究項目“廣東高水平大學治理結構完善與治理能力提升的實踐與經(jīng)驗研究”（2016WZ005）的成果之一。

摘要：深化高等教育領域改革，“自上而下”和“自下而上”相結合是一個重要的理論和實踐命題。但某種意義上，高教改革更應該努力建構均衡的“內(nèi)”“外”關系，強化高校在改革中的內(nèi)核地位，形成以大學為中心的平等利益相關者結構，改變高校的屬“下”定位。高教改革是一個宏大的制度變遷過程，這個過程有外生動力和內(nèi)生動力共同推動，深刻理解兩種動力機制的異同，形成“內(nèi)”“外”聯(lián)動，對深化高教領域改革十分重要。借助制度變遷理論，能夠對此形成更加全面的認識。

關鍵詞：高教領域；綜合改革；內(nèi)生動力；外生動力；制度主義

一、問題的提出

高教領域應進一步深化改革已經(jīng)成為廣泛共識，但對于改革的路徑、方式等一系列關鍵問題卻是眾說紛紜。在此情況下，我們應持守開放的態(tài)度，通過有效的溝通、辯駁、反思形成“最大公約數(shù)”。從研究實操性角度而言，這需要研究者豐富理論視角和方法，更好搭建起理論對話平臺，形成研究與實踐的良性互動，推動“真改革”落地生根?；谶@樣的認識，本文受學界關于高教領域改革應“自上而下”（以下簡稱“上”）還是“自下而上”（以下簡稱“下”）問題的討論啟發(fā)，提出深化高教領域改革，不但有一個“上”和“下”的關系問題，還有一個“內(nèi)”和“外”的關系問題。兩個問題相互關聯(lián)但各有側重，厘清內(nèi)外問題，能夠為我們審視高教領域綜合改革的理論主張?zhí)峁┮粋€更加全面的視野和判準。

盧曉中教授根據(jù)改革發(fā)動者是源自改革主體的系統(tǒng)上端抑或是系統(tǒng)下端將高教領域改革分為“自上而下”和“自下而上”兩種，認為當前高教領域綜合改革在主題及其確立方式上具有明顯的“自上而下”特征。他對繼續(xù)強化和落實政府作為改革推進者的主體地位，即強化“自上而下”改革的觀點提出了質疑，認為應該在認真分析“上”“下”兩種改革之間復雜關系的基礎上，使改革做到“上”“下”兼具，建立起兩者良性互動、有序運行的改革機制來開啟“真改革”和避免改革的“高開低走”。[1]

改革的“上”“下”之辨提出了一個審視改革推進路徑的重要認識論和方法論問題，筆者認為，與改革的“上”“下”區(qū)分相對，改革還存在一個“內(nèi)”“外”有別的問題。筆者將著重借助新制度主義學派的分析方法，來界定高教領域改革的“內(nèi)”“外”含義并進而討論這一問題的主要面向和研究意義，具體闡述如下。

（一）新制度主義視角的引入

新制度主義發(fā)端于上世紀70年代，是一場涉及經(jīng)濟學、社會學、政治學等多個社會學科的跨學科運動，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其內(nèi)部形成了紛繁多樣的流派，有著不盡相同的理論脈絡，但它們之間共享著一個基本的信念，即制度是解釋經(jīng)濟、社會、政治變遷的最重要維度。應該指出的是，新制度主義對于制度的界定是比較寬泛的，它既包括正式的制度規(guī)則，也包括傳統(tǒng)、習俗、慣例等不成文的規(guī)定，甚至包括各類組織。[2]制度和組織的變遷是新制度主義的核心關切，形成了豐富的競爭性解釋理論。高教領域綜合改革從本質上講就是對舊制度、舊事物進行揚棄的過程，質言之，就是一場宏大的制度變遷過程，這恰恰與新制度主義的核心關切高度契合，因此，將新制度主義作為審視高教領域綜合改革的理論資源是恰當?shù)摹?/p>

·教育管理·高教領域綜合改革的“內(nèi)外”之辨

（二）“內(nèi)”“外”問題的界定

既然改革是一場制度變遷過程，那么參與（關涉）改革的各方之間的互動、博弈就最終型塑了改革的格局和形態(tài)。這提示我們不但應該從縱向的視角溯源改革的上下問題，同樣應該從橫向的視角認真縷析改革的內(nèi)外問題。這里，所謂“內(nèi)”和“外”涵括兩個層面的意思。

一是指形式上的中心與外圍之分。在改革的“上”“下”區(qū)分中，盧曉中將改革視為一個系統(tǒng)，并將這個系統(tǒng)分為五個層次：第一個層次為改革的愿景與綱領；第二個層次為改革的目標與定位；第三個層次為改革的思路與路徑；第四個層次為改革的實施與推進；第五個層次為改革的監(jiān)督與評價。當改革發(fā)動者至少主導改革系統(tǒng)的前三個層次，方可確定改革的“上”或“下”。[3]這種區(qū)分建立在縱向分層基礎之上，它抓住了“改革由誰主導”這一關鍵問題，具有非常重要的意義。但從改革是由多元主體參與這個事實出發(fā)，橫向地區(qū)分改革的各個主體同樣是必要的，因為參與（關涉）改革的不同主體之間，其距離改革這一核心的“半徑”是不一樣的，或者說改革對其造成的影響和其對改革施加的影響是有差異的。因此，在改革過程中，必然形成水紋漣漪型“由內(nèi)而外”的主體間結構。從高等學校作為綜合改革的最終“受體”而言，無論改革由誰主導，在理論上都可以將高校視為改革的“內(nèi)核”，而參與、影響改革的其他主體，如政府、市場、出資者、校友等“利益相關者”則可以處理為改革的“外圍”。

二是指改革的動力來源之別。新制度主義在關于制度變遷的研究中，逐漸形成了外生動力與內(nèi)生動力兩種解釋范式。首先，所謂的內(nèi)生和外生，是針對研究對象所建立的解釋模型（通常用數(shù)學函數(shù)的形式加以表達）中的變量而言的。模型有兩種變量：內(nèi)生變量與外生變量。內(nèi)生變量是一個模型要解釋的變量，外生變量是一個模型接受為給定的變量。外生變量來自于模型以外，并作為模型的投入，而內(nèi)生變量在模型之內(nèi)決定，是模型的產(chǎn)出。在明確內(nèi)生和外生的含義后，我們可以類推出內(nèi)生性組織變遷理論與外生性組織變遷理論的一般性差別：前者通常將制度變遷歸結為內(nèi)生變量的變化，后者則將更多地歸因為內(nèi)生變量以外的其他外部變量。endprint

綜上，所謂高教領域綜合改革的內(nèi)外問題就是指：有效的改革應該建立什么樣的主體間關系，即作為改革內(nèi)核的高校與外部主體之間應該建立什么樣的關系架構？改革需要怎么樣的動力配置，內(nèi)生動力與外生動力之間如何相得益彰？本文嘗試對上述問題作一回答，并期對關于改革“上”“下”問題的討論形成呼應。

二、雙重背離中的“內(nèi)”“外”關系

目前高教領域綜合改革具有明顯的“自上而下”特征。對此，我們應該進一步追問，導致“自上而下”改革成為主導模式的根源是什么？從制度主義的角度看，“如果不充分了解脈絡，就不可能解釋社會現(xiàn)象或政策，而形成脈絡的正是歷史”[4]。這個歷史不是單純的高等教育史，它是深嵌在更為廣闊的制度環(huán)境中的一種發(fā)展脈絡。中國作為一個后發(fā)國家，在追求現(xiàn)代化的過程中逐步形成了由強大政黨引領國家和社會建設的獨特模式，這種模式使得包括大學在內(nèi)的一切領域都被深深地卷入到政治當中，“國家建構與大學治理之間始終如影隨形、交織纏繞和深度互嵌”[5]，國家成了理解和解釋中國高等教育改革走向的最重要脈絡。這正是高教領域綜合改革由“上”主導的根本原因。在明晰這點之后，從“內(nèi)”“外”關系的問題意識出發(fā)，我們能夠清晰地看到當前高教領域綜合改革存在的雙重背離現(xiàn)象。

一是高等學校成為改革內(nèi)核的需要與改革主導權集中在“上”端之間的背離。落實和擴大高校辦學自主權是高教改革的重頭戲，這是建立合理的大學治理架構的重大前提，而這勢必要求“自上而下”的放權，要求改革“上端”本身，特別是要改變大學與政府的關系，但這恰恰是以“上”為主的改革模式難以做到的。更為嚴重的是，從“內(nèi)”“外”關系的角度看，“上”“下”關系的失衡導致難以形成合理的橫向利益主體間關系，突出表現(xiàn)在高校對除政府以外的其他外部主體發(fā)出的信號反應遲鈍，更缺乏借重其他外部主體力量來平衡“上”端壓力的自覺性，甚至在很大程度上服從于工具理性需要，自覺地成為“上”端的“合謀者”，從而模糊了上端與大學之間應有的“內(nèi)”“外”之別，使高教改革缺乏一個良性的制度架構。

二是真改革迫切需要內(nèi)生動力與當前改革過度依賴外生動力之間的背離。在關系失衡的狀態(tài)下，作為改革終端的高校表現(xiàn)出了明顯的矛盾心態(tài)：一方面，基于對辦學自主權的渴望，高?？是髞碜浴吧稀倍说母母?，希望通過上端的強勢輸入為改革打開局面，這正是很多人呼吁進一步加強“自上而下”改革的原因所在。但另一方面，由于“自上而下”的改革往往難以切合學校實際，轉而對改革采取消極應付、拖延抵制的態(tài)度。換言之，現(xiàn)有高教改革在很大程度上不得不依靠外生動力，但這種動力并不能形成真正的沖擊，難以有效地轉化為推進改革的內(nèi)生動力。在此情況下，少數(shù)高校轉而試圖通過深化大學內(nèi)部治理結構來倒逼上端的改革。①但實事求是地講，這種內(nèi)生的改革在缺乏外部支援的情況下很容易陷入衰竭，同樣難以避免高開低走的局面，一些著名的改革試驗已經(jīng)證明了這點。

改革中的“內(nèi)”“外”背離提示我們，在思考中國高教領域綜合改革的時候，應該在關注“上”“下”協(xié)同的同時，進一步地思考“內(nèi)”“外”平衡問題，更多地從橫向調整而非縱向收放中挖掘改革的空間。進而言之，在雙重背離的情況下，無論是“自上而下”還是“自下而上”都面臨著明顯的邊際約束，需要對相關思路進行反思。

三、走向新均衡的變革路徑

“要真正形成‘上‘下協(xié)同的綜合改革機制，當前亟需解決‘權力下放問題。”[6]這無疑深刻地把握住了高教改革的關鍵。從“內(nèi)”“外”關系的角度看，只有真正地實現(xiàn)權力下放，才能改變“上”“下”失衡的狀態(tài)，推動“內(nèi)”“外”均衡關系的建立。但是，從新制度主義的角度看，權力下放是一個外生性變量，它屬于制度變遷過程中的偶然事件。[7]這意味著期待外生變量來推動的變革具有很大的不確定性，對外生力量的過分依賴實際上已經(jīng)部分消解了變革的可能性。當然，這并不是否定外生變量的重要性，恰恰相反，按照“組織—環(huán)境”互動這一主流解釋范式，任何內(nèi)生變革都離不開外部環(huán)境的刺激。因此，推進高教領域綜合改革必須找到一條“內(nèi)”“外”雙輪驅動的新路徑。

1.“外生”動力的挖掘。外生性制度變遷理論認為，一個穩(wěn)定的制度是一種穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，當來自外部的沖擊超過某種度時，原有的均衡發(fā)生斷裂，這時制度將迎來了一個“動蕩期”，并在動蕩中最終形成新的均衡。外生性改革具有幾個鮮明的特點：首先，它表現(xiàn)為對原有秩序的“沖斷”，對內(nèi)部各要素之間的既有結構、歷史和文化傳統(tǒng)等難以做到足夠的同情性理解，因此在變遷方式上往往較為激進。其次，它具有較強的建構主義色彩。與基于系統(tǒng)內(nèi)部要素互動而自然演化出來的變遷不同，外生變革具有被動輸入的特點，外部主體的偏好、利益、認知等都深刻地影響著變革過程。再次，權力在變革過程中具有重要作用。外部力量之所以能夠對內(nèi)部系統(tǒng)產(chǎn)生實質性的沖擊，根源在于兩者在權力關系上的不對等，因此，外生性制度變遷往往以權力關系中占優(yōu)勢一方的“自覺”為前提，權力實質地左右著改革走向。

回到中國高教改革，我們一方面要對外生性變革路徑的局限性保持清醒認識，另一方面更要針對外生性變革的特點，深入挖掘其拓展空間。原哈佛大學文理學院院長羅索夫斯基曾提出，大學是被四個類型和層次的“擁有者”所共同所有的：第一個層次是教師、行政主管和學生，他們是大學最重要的群體；第二個層次是董事、校友和捐贈者；第三個層次是“部分擁有者”，如向大學貸款的銀行家；第四個層次是大學利益相關者中最邊緣的部分，如市民、社區(qū)、媒體等。[8]中國大學的利益相關者架構盡管與此有著較為明顯的區(qū)別，但其“內(nèi)”“外”有別的分類思想是同樣適用的，中國大學同樣由“由內(nèi)向外”的利益主體構成，挖掘高教改革的外生動力就是要借助第二至第四層次上的各種力量來改變高教改革中的“上”“下”失衡狀態(tài)，形成“內(nèi)”“外”均衡狀態(tài)。

在具體路徑上，筆者認為可以著重從以下幾個方面入手。

（1）審慎借重“無形之手”。“產(chǎn)業(yè)界已經(jīng)成為高等院校重要的利益相關者之一，傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)、學、研合作已經(jīng)向產(chǎn)、學、研一體化方向發(fā)展。”[8]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也提出，高等教育要“增加社會服務能力”，“推進產(chǎn)學研用結合，加快科技成果轉化，規(guī)范校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。這里的關鍵是激活市場對于高教改革的正面激勵作用，高等院校一方面要主動對接市場需求，特別是根據(jù)政府的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃大學人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等方面的體制機制改革，真正確立大學作為國家產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)動機的地位，進而構建大學、市場與政府的新型關系。同時，借助市場力量豐富學校辦學資金來源，為大學自治空間的拓展創(chuàng)造良好物質條件。另一方面，要保持高校對于市場的獨立地位，防止市場力量破壞大學作為與政府、企業(yè)地位平等的“第三部門”的組織地位。如前所述，外生變量帶來的變革容易沖斷系統(tǒng)內(nèi)部在長期歷史過程中形成的演化秩序，借助市場力量來構建合理的“內(nèi)”“外”關系不能走向另一個極端，即用企業(yè)的邏輯來主導改革，這種擔憂絕非杞人憂天，事實上，“在新管理主義思潮的影響下，大學改革幾乎完全被企業(yè)的邏輯所俘獲”[9]。endprint

（2）合理利用社會力量。作為非營利性組織，高等院校其實是社會的一部分，但它又是非常特殊的一部分——“對教會、對國家、對城邦來說，它都可能會是特洛伊木馬，它是無法歸類的”[10]。如何在特殊與一般中間找尋大學的定位，構建合理的大學與社會的關系是高教改革的關鍵問題之一。改革以來，全能國家體制被打破，中國的“國家—社會”關系發(fā)生了重大變化，高教領域的改革正是這種變化的一部分。相較于其他領域，高教領域的變動比較緩慢，國家權力依然深深主導著大學，這也是全世界公立大學面臨的共同課題，人們認為“公立學校是政治制度的一部分，因而它們屬于政治機構”[11]。從外生制度變遷理論看，既然大學是社會的特殊部分，那么隨著國家與社會關系的調整，社會就有可能成為推動高教領域變革的外生力量。這集中表現(xiàn)在，當政府、社會、大學一致意識到“讓學校脫離地方政治舞臺是它們成功的必要條件”[12]，社會將承擔起過去由政府履行的一些職責，成為推動大學變革的重要力量。例如，由中立的非營利性機構，包括國際機構來發(fā)布大學排行榜、進行大學校長遴選；建立由社會人士參與組成的高校理事會或董事會等。社會力量的引入既可以避免政治權力退出后出現(xiàn)的“真空”，又可以充分地保護大學的自主性，使大學有足夠的激勵建立起更加良性的“內(nèi)”“外”關系，從而推動改革更好落地。

（3） 巧借“有形之手”。重塑內(nèi)外關系的關鍵依然在于政府與大學關系的調整。如前所述，必須通過對市場、社會力量的借重來平衡大學對于政府的弱勢地位，但這并不是否定政府對于高教改革的積極作用，至少在可見的將來，政府仍然是高教改革最重要的外部動力。因此，需要在關系“再平衡”的基礎上，更好地借助政府這只“有形之手”推進高教改革的深入。這方面的闡述可以說是汗牛充棟，這里僅從制度變遷的角度提出一點補充：政府是一個富有權力和資源的外生性變量，它具有“干預”高教改革的內(nèi)在沖動和足夠手段，它對于改革的最大功用在于其可以通過強勢介入從而較快打破制度的“路徑依賴”。但與此同時，這種強勢介入往往容易滑向權力的“任性”，從而導致改革意圖的落空。因此，大學在主動對接政府改革計劃的同時要保持適度的“距離感”，避免成為被動的參與者。

2.內(nèi)生動力的挖掘?！叭绻贫茸冞w過程是緩慢和漸進的，制度變遷的內(nèi)部要素就變得更加重要了?！盵13]相對而言，內(nèi)生性制度變遷理論強調制度演進的非建構性，對理性的限度保持警惕；強調路徑依賴現(xiàn)象的普遍性和重要性，重視系統(tǒng)內(nèi)部長期形成的習俗和傳統(tǒng)的力量；強調制度是一個復合體而不是單一體，隱性的制度傳統(tǒng)變化明顯滯后于顯性的制度變遷，變遷速率的不一致導致各要素之間充滿了沖突和斗爭，并最終使制度變遷落入到一個非意想的結果。這些洞見啟發(fā)我們，在挖掘高教改革的內(nèi)部動力時，應著重考慮兩個方面。

首先，在尊重歷史傳統(tǒng)的同時努力克服制度惰性。當前，在關于高教改革的討論中，落實自主權的討論被置于極端重要的地位，但與此同時，卻對放權后高等院校改革的自發(fā)性甚少提及，似乎只要有足夠的自治空間，改革就水到渠成。盡管當前高校之間的競爭激烈，但“一個優(yōu)秀的大學要倒閉起來，那是需要非常非常長時間的”，這就“容易導致我們驕傲自大，停滯不前”；加之大學的一些特殊屬性，“激勵大學這樣一個組織是非常非常困難的”。[14]可見，優(yōu)化高教系統(tǒng)的內(nèi)部動力機制絕非易事，破除現(xiàn)有制度的慣性和既有的利益格局都需要足夠的改革智慧和周密的改革安排。

其次，在物質激勵的同時高度重視理念的力量?！爸贫扔啥鄠€要素構成，而且這些要素之間存在矛盾和沖突的觀念”，“新的構成要素一旦被引入，就會以新的方式與原有的制度要素進行組合”，“為采用何種組合方式和如何改變制度的問題提供指南的就是理念”。“一種新的理念并非引進后就立即導致制度的變化，而是通過影響制度構成要素的重新組合最終導致制度變遷?！盵15]可見，理念在制度變遷中扮演著極其重要的角色。盡管在關于高教改革的討論中，不少研究者都對大學精神的重要性予以了闡發(fā)，但在實踐中，重物質激勵輕理念建設的情況可以說普遍存在，這實際上抽空了大學變革的長遠根基，急功近利、忽視高等教育規(guī)律的做法屢見不鮮，最終挫傷了各方的改革積極性，阻礙了改革的深化。

就探尋改革內(nèi)生動力的具體路徑而言，主要有三。

一是探索建立適合大學治理的民主實踐模式。任何一個現(xiàn)代組織的治理都不能無視民主的訴求，大學也概莫能外，但人才培養(yǎng)、知識生產(chǎn)和科學研究的特性決定了大學治理不能簡單地套用民主的一般做法。因此，既要運用民主的“參與”、“競爭”這些核心理念，調動高校內(nèi)部各類主體參與改革的主動性，為他們?nèi)轿粎⑴c改革提供制度保障，但另一方面，更要防止以民主的名義將高教改革的復雜性加以簡單化。

二是堅持開放活校。高教領域改革的推進離不開一個真正公平的競爭環(huán)境，而沒有開放就沒有競爭。這種開放包括高等院校設立的開放、人才引進的開放、辦學經(jīng)費獲取的開放、教學科研業(yè)績評價機制的開放等等，要下決心改變?nèi)瞬抨犖榻H繁殖、資源分配官本位盛行等突出問題，用國際化的眼光和標準，借助國際化的高等教育市場來充分提升高等院校的辦學活力。

三是努力實現(xiàn)內(nèi)外動力的有機融合。就制度主義理論本身的邏輯而言，內(nèi)生、外生兩種范式不是非此即彼、互相對立的，它更多地只是對因果關系問題的一種不同處置方式。理論上的辯駁啟發(fā)我們，在推進高教改革的具體方式上，一方面必須深刻意識到抓住外部機遇“倒逼”改革的重要性，但同時更要清醒看到，任何外部動力在植入系統(tǒng)時都會被再解讀、再改造，只有與內(nèi)生邏輯相一致的外部動力才能真正發(fā)揮作用，也就是必須實現(xiàn)內(nèi)外動力的有機結合。例如，在目前的高水平大學建設過程中，一些地方政府引入境內(nèi)外名校落戶，這給當?shù)噩F(xiàn)有的高等院校帶來了強大的外部競爭壓力，這無疑將促使這些高校加快推進改革以更好地應對外部壓力，但更重要的是，當外來高校最終落地后，它與原有高校共同“演化”出該地區(qū)新的高教格局，并通過示范、模仿、組織同型等方式催生出新的內(nèi)部治理秩序，成為深化高教改革的內(nèi)生動力。endprint

四、結語

高教領域綜合改革是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)性工程，“上”“下”問題的討論使我們對改革的關注由更多地集中在具體舉措層面上升到改革的方法論層面，具有重大的理論和實踐意義，但同時還有很大的深化空間。無論是“自上而下”還是“自下而上”，都有賴于高教系統(tǒng)與外部環(huán)境之間建立起更為平等和均衡的關系，現(xiàn)有研究提出的“試點改革”、“契約改革”等旨在推動“上”“下”協(xié)同的具體改革路徑[16]，都只有在“內(nèi)”“外”均衡的狀態(tài)下才能取得更好的效果，這點從“契約”一詞的原意上就可以窺見一二。當然，“內(nèi)”“外”關系的均衡并非易事，它本身就是高教改革的重要目標和內(nèi)容，市場、社會、政府等外部利益相關者與高等院校共同構成了一種復雜的博弈結構，當前關鍵是借助市場、社會等外部因素“倒逼”政府放權，改變政府在改革話語權上一邊獨大的狀況，進而激發(fā)改革的內(nèi)生動力，形成“內(nèi)”“外”呼應的高教改革新局面。

注釋：

①如張維迎在談及此前引起廣泛爭論的北大改革方案時就坦言：“政府對大學管制的改革，非常重要，非常迫切”，但“學校在這方面難有作為，只能呼吁，但不具有可操作性”，但又同時表示相信：“北大的改革，對改革政府管理大學的方法本身提出了要求，教育主管部門不會‘任憑風浪起，穩(wěn)坐釣魚船”，清晰地顯示了試圖以倒逼機制推動內(nèi)外關系調整的思路。

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（責任編輯劉第紅）endprint