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    城鄉(xiāng)一體化視角下宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護問題研究

    2017-11-28 21:39:43張玲萍施端銀
    商情 2017年38期
    關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化

    張玲萍 施端銀

    [摘要]隨著城鄉(xiāng)一體化進程加速,城鄉(xiāng)用地矛盾日益凸顯,農(nóng)民退出宅基地是緩解城鄉(xiāng)用地矛盾的關(guān)鍵。但是在具體實踐操作中,農(nóng)民退出宅基地時的權(quán)益沒有得到良好的保障,本文以全國農(nóng)村改革試驗區(qū)——溫州市為例,重點分析溫州在宅基地退出方面實踐經(jīng)驗。為保護失地農(nóng)民的權(quán)益保護提供經(jīng)驗借鑒。本文指出問題歸根到底在于宅基地用益物權(quán)不完整以及退出機制缺失,建議完善宅基地用益物權(quán)、建立激勵與約束機制并存為核心的宅基地退出機制。

    [關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化;宅基地退出;農(nóng)民權(quán)益保護

    一、引言

    有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程加速,大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移,造成了農(nóng)村空心化,但是農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有減少,反而逐年增加。農(nóng)民進城,城市就要擴張,城市建設(shè)要占地,農(nóng)村占用建設(shè)用地也沒有減少,導致土地未能集約節(jié)約利用,城鄉(xiāng)用地矛盾日益凸顯。國土部為了解決農(nóng)村土地利用效率低下與城市建設(shè)用地不足等凸出矛盾,出臺了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”為中心的土地整治政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地主要組成部分是宅基地,因此,農(nóng)民退出宅基地是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策運行成功的關(guān)鍵,也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。

    一些地區(qū)率先開展了宅基地退出試點工作,并形成了一定的地方經(jīng)驗,如浙江嘉興的“兩分量換”、四川溫江的“雙放棄”、天滓的“宅基地換房”、上海松江的“宅基地置換”模式。這些模式對于解決農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下問題起到了一定的作用,為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展騰出了更多的城市建設(shè)用地。但是在具體實踐操作中,農(nóng)民退出宅基地時的權(quán)益沒有得到良好的保障,出現(xiàn)了趕農(nóng)民上樓、補償標準低下、利益分配不合理等農(nóng)民權(quán)益受損問題。我國的宅基地具有社會福利性質(zhì),具有中國特色的“社會保障”功能。絕大部分農(nóng)民視宅基地為其防范生存風險的最后一道屏障。如果宅基地退出過程中,農(nóng)民權(quán)益沒有得到有效保護,必將會引起激烈的社會矛盾,影響城鄉(xiāng)一體化的進程。究其農(nóng)民權(quán)益受損根源,在于宅基地用益物權(quán)沒有得到有效實現(xiàn)和退出機制缺失。

    在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化造成的農(nóng)村空心化背景下,如何讓農(nóng)民退出宅基地就成為了一個舉國上下關(guān)注的焦點話題。2011年底,溫州被確認為全國農(nóng)村改革試驗區(qū),承擔著“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗項目,在農(nóng)村宅基地和農(nóng)房抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等方面做了積極的探索,積累了一定的經(jīng)驗。本文將重點關(guān)注溫州在宅基地退出方面實踐經(jīng)驗,為保護失地農(nóng)民的權(quán)益提供經(jīng)驗借鑒。

    二、溫州宅基地利用現(xiàn)狀概述

    隨著城市化和工業(yè)化的進程,“空心村”現(xiàn)象日趨嚴重,越來越多的農(nóng)房被閑置。中國科學院地理科學與資源研究所2012年3月發(fā)布的一份報告稱,農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達到1億多畝,占全國總耕地十八分之一,目前中國農(nóng)村宅基地15%是閑置的,浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率甚至高達60%,溫州的情況也不容樂觀,溫州農(nóng)村宅基地建設(shè),整個村莊缺少統(tǒng)一規(guī)劃,管理相對較自由,未經(jīng)審批造成村民之間的土地界限模糊,夾雜著諸多歷史遺留問題。提高土地利用率的巨大空間應(yīng)以農(nóng)村閑置宅基地的整理為突破口。溫州農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀有:

    一是宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率不高。土地確權(quán)登記也是作為判定違法占用(超占)土地,土地權(quán)屬證明、土地資源管理的基本行政措施之一。全市11個縣(市、區(qū))在2016年9月底全部實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,完成省級目標任務(wù)。從數(shù)據(jù)表面分析,雖然溫州市的確權(quán)登記發(fā)證率已較高,但仍有十多萬的宅基地未進行確權(quán)登記發(fā)證,這些未進行登記發(fā)證的,主要集中在一些偏遠、零散的小山村,這些山村由于道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件太差,依靠行政部門組織的專項地籍調(diào)查難以實現(xiàn)全覆蓋,并且仍有部分農(nóng)戶自身物權(quán)意識不強,缺乏主動申請宅基地使用權(quán)登記的意識,給宅基地的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃布局帶來教導的障礙,而隱藏于這些表面登記數(shù)據(jù)之下的更大的問題是這些辦理了農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始登記的農(nóng)戶在宅基地調(diào)劑、滅失之后,并不會及時或者根本不到國土資源管理部門辦理后續(xù)的變更、注銷登記,這也加大了農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)的難度,同時也對宅基地使用權(quán)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性造成了一定影響,加大了農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的難度。

    二是“無宅”和“一戶多宅”現(xiàn)象并存。據(jù)溫州市2014年5月份的宅基地使用權(quán)調(diào)查結(jié)果顯示,“無宅”戶占有5.81%,“一戶多宅”戶占有9.62%,一方面,雖然關(guān)于宅基地保障、宅基地面積使用標準、宅基地用地審批程序等方面都有明確規(guī)定,但由于土地資源稀缺,在新增建設(shè)用地指標分配過程中集體經(jīng)濟組織往往以發(fā)展村集體經(jīng)濟、建設(shè)公共服務(wù)項目為主,將大部分甚至全部的新增建設(shè)用地指標分配給這些建設(shè)項目使用,而分配給村民建造住宅的則少之又少,并且在新增建設(shè)用地指標分配的過程中往往也存在不少權(quán)力尋租的現(xiàn)象,弱勢群體的合法權(quán)益難以保障,一些符合申請宅基地使用權(quán)條件農(nóng)戶的宅基地使用需求往往得不到滿足,甚至存在一些困難戶即使通過合法審批得到宅基地使用權(quán)但因為經(jīng)濟條件太差無法建造房屋的現(xiàn)象:另一方面,成年子女因成家需要通過“分戶”審批以及合法繼承而產(chǎn)生的合法“一戶多宅”,因農(nóng)民房屋拆遷、舊村改造等政策而通過合法途徑擁有多處宅基地和房屋,甚至非農(nóng)居民也有可能通過合法途徑擁有一處以上的宅基地和房屋的現(xiàn)象屢見不鮮,而對應(yīng)的宅基地使用權(quán)退出機制并不完善,剛性的約束機制薄弱,利益調(diào)節(jié)政策缺失,導致這些宅基地使用權(quán)中應(yīng)收回的部分無法強有力地收回,可收回的部分因補償無法落實等問題而難以收回,造成土地資源浪費。

    三是宅基地上房屋閑置現(xiàn)行較為普遍。在溫州,雖然部分農(nóng)戶存在無經(jīng)濟條件建房、無指標建房的情況,但仍有大量的宅基地上房屋是閑置的,主要由于生活方式改變、合法繼承、建新不拆舊等原因?qū)е麻e置。這些閑置的宅基地上房屋不僅包括完全無人居住的,還包括將房屋出租給外來人員租住的,甚至有些老房屋由于閑置時間過久,其權(quán)利歸屬都無人知曉。

    三、溫州地區(qū)宅基地退出的實踐

    溫州市貫徹落實浙江省“三改一拆”三年行動部署及對農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀進行了深入的調(diào)查研究,出臺了《溫州市“三改一拆”三年行動規(guī)劃》,在該行動規(guī)劃中明確了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、促進節(jié)約集約用地、推進新型城市化。溫州市在《關(guān)于進一步規(guī)范破解農(nóng)民建房難推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的實施意見》中明確提出基本思路:鼓勵村集體經(jīng)濟組織結(jié)合本地實際,完善宅基地分配管理機制,積極探索合理、合法的宅基地有償使用分配方式,探索宅基地有償退出機制,通過有償調(diào)劑、有償收回等方式,引導宅基地有序規(guī)范退出。endprint

    (一)“三改一拆”提高土地利用效率

    隨著城市化進程加快,城市建成區(qū)范圍不斷擴大,原先的城邊村、城外村進入了城市范圍,成為城區(qū)的重要組成部分。這些城市舊住宅區(qū)(危舊房、城中村)在行政上已是城市的范疇,在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟組織和管理體制方面仍然保留著農(nóng)村的模式。城市舊住宅區(qū)(危舊房、城中村)內(nèi)大多房屋建筑雜亂,違法用地、違章建筑普遍存在,土地利用效率低。截至到2017年6月30日,溫州市違法建筑累計完成拆除2487.87萬平方米。僅在2017年上半年,溫州市舊住宅區(qū)和舊廠區(qū)改造累計完成609.12萬平方米,拆除違法建筑總量為671萬平方米:城中村拆遷改造1297戶,建筑面積22.73萬平方米,城中村綜合整治14432戶,建筑面積339.91萬平方米;拆后土地利用面積768萬平方米,拆后土地利用率71.46%。

    (二)溫州市農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)利改革

    自20世紀80年代開始的溫州農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)改革是由民間自發(fā)創(chuàng)制的自下而上的制度創(chuàng)新,具有明顯的需求誘致型制度變遷的特征。農(nóng)戶、金融機構(gòu)和地方政府部門作為利益主體,成為實現(xiàn)制度創(chuàng)新的創(chuàng)新主體,推動農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)制度的改革。2011年溫州成為全國農(nóng)村改革試驗區(qū),承擔“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗項目,開展包括宅基地使用權(quán)退出在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,相繼出臺《關(guān)于推進農(nóng)房抵押貸款的實施辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》和《農(nóng)村房屋交易細則》,允許符合條件的農(nóng)房可以設(shè)定抵押權(quán),對實現(xiàn)抵押權(quán)的房屋允許縣(市、區(qū))范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口人員購買,可以辦理土地變更登記手續(xù),將農(nóng)村宅基地和農(nóng)房被賦予資產(chǎn)屬性和商品屬性。溫州的農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)制度改革,破除了農(nóng)房交易范圍的限制,對于釋放改革紅利,拓展農(nóng)民財產(chǎn)權(quán),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的作用:破解了在農(nóng)房、宅基地問題上一些十分受關(guān)注的難題。

    (三)完善征收制度保障農(nóng)民權(quán)益

    為規(guī)范征收土地工作,合理確定征地補償標準和安置方式,依法征收農(nóng)民集體所有土地,保護被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益,在2014年市政府又出臺了《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》,對農(nóng)民集體所有土地實行統(tǒng)一征收,通過貨幣、住宅用房安置指標、基本生活保障、農(nóng)轉(zhuǎn)非等途徑,對被征收集體所有土地的農(nóng)民實行補償和安置。著重建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度,設(shè)立被征地農(nóng)民基本生活保障專項資金,在專項資金不足用于繳納被征地農(nóng)民基本生活保障費的,不足部分由政府承擔30%,并且將被征地農(nóng)民基本生活保障(生活補助)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險進行銜接。

    四、完善宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護的建議

    溫州在宅基地退出實踐中面臨一些阻礙因素,如宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率不高、宅基地使用權(quán)分配不平衡、退出涉及的補償標準過低等,這些因素導致農(nóng)民無法以自己的土地權(quán)利主動參與和分享工業(yè)化、城市化的利益,阻礙農(nóng)民財富的培育和積累,拉大城鄉(xiāng)差距,影響城鎮(zhèn)化的進程。這些問題歸根到底在于宅基地用益物權(quán)不完整以及退出機制缺失,賦予宅基地完備的用益物權(quán)、建立激勵與約束機制并存為核心的宅基地退出機制,是解決中國當前農(nóng)村宅基地退出中存在問題的有效途徑,從而能有效得保護農(nóng)民的權(quán)益。

    (一)修訂相關(guān)的法律法規(guī),明確農(nóng)民宅基地永久l生的用益物權(quán)

    針對當前我國改革試點地區(qū)主要依靠地方性法規(guī)與規(guī)章對宅基地用益物權(quán)進行保護,立法層次較低,試點工作始終游走在法律禁區(qū)邊緣,應(yīng)盡快修訂相關(guān)的法律法規(guī),明確農(nóng)民宅基地為永久性用益物權(quán),以法定形式賦予農(nóng)民對于宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán),明確宅基地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益分配和宅基地登記發(fā)證等問題,提高宅基地的市場價值。

    (二)確權(quán)賦能,開展宅基地、農(nóng)房的確權(quán)、登記、頒證

    農(nóng)村宅基地及住房是農(nóng)民的重要資產(chǎn),農(nóng)村宅基地及住房的統(tǒng)一確權(quán)登記,有利于明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系,有利于深化農(nóng)村各項改革,有利于切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。貫徹和落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》,各地要按照先確定農(nóng)村宅基地使用權(quán)、再確定農(nóng)民住房所有權(quán)的思路,分步做好農(nóng)村宅基地及住房歷史遺留問題的處理工作。按照房地不可分離的原則,農(nóng)村宅基地與住房權(quán)利主體應(yīng)當相符,不動產(chǎn)登記時以權(quán)利人或戶主進行登記,權(quán)利主體的確定應(yīng)當符合男女平等的基本國策。農(nóng)村宅基地與住房權(quán)利主體不相符時,應(yīng)當重新確定權(quán)利主體,權(quán)利主體相符后予以登記。農(nóng)村宅基地及住房依法轉(zhuǎn)移時,應(yīng)當一并轉(zhuǎn)移,確保宅基地與住房權(quán)利主體相符。

    (三)賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán),建立宅基地增值收益分享機制

    建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的補償機制,一方面,對因征地退出的宅基地,不僅要按市場價格補償農(nóng)民房屋損失,還應(yīng)按照市場方式補償農(nóng)民宅基地權(quán)益損失。另一方面,對因宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益建立合理的收益分享機制。宅基地所有權(quán)歸集體,使用權(quán)歸農(nóng)戶,收益分配應(yīng)當保護集體和農(nóng)戶利益,政府則主要通過稅收的形式來獲取收益。在城市化進程中,農(nóng)村宅基地和村莊整理后的土地屬于集體所有,農(nóng)村集體和農(nóng)戶應(yīng)參與工業(yè)化、城市化帶來的紅利分配,形成政府、開發(fā)商和集體、農(nóng)戶相對均衡的利益格局。endprint

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