民辦教育分類管理的分類標(biāo)準(zhǔn)探析

黎紅艷+黃聲巍

摘 要 民辦教育分類管理是推進(jìn)民辦教育管理體制改革和民辦教育的發(fā)展的重要策略。民辦教育的分類管理，首先要明確分類依據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上遵循自愿和政府審核兩大原則，推進(jìn)民辦教育分類標(biāo)準(zhǔn)的有效實施。

關(guān)鍵詞 民辦教育 非營利性 營利性 分類管理

中圖分類號：G642 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.10.003

國家教育規(guī)劃（2010-2020年）明確提出了，對民辦教育實行分類管理，也就是營利性和非營利性民辦學(xué)校在管理上要有所區(qū)別，這是新時期民辦教育改革的方向，并將由理論探索階段進(jìn)入實踐操作環(huán)節(jié)。同時，在2015年教育部發(fā)布的《民辦教育促進(jìn)法修正案（草案）征求意見稿》中，對民辦教育分類管理的實施也指明了方向，即調(diào)整或健全相關(guān)法律制度，為其分類管理提供法律保障。因此，為有效實施民辦教育分類管理，首先要明確分類的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上探索民辦教育分類管理的實施方法，以此來推進(jìn)民辦教育管理體制改革，促進(jìn)民族教育事業(yè)的健康發(fā)展。

1民辦教育分類的依據(jù)

民辦教育的分類依據(jù)很多，不同學(xué)者從不同的視角對其進(jìn)行了分析和探討，其中具有代表性的依據(jù)有兩種，也是本研究認(rèn)可的分類依據(jù)，并按照此依據(jù)提出相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)。第一種分類依據(jù)是公共產(chǎn)品理論，也就是根據(jù)民辦教育機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)作為劃分營利與非營利的依據(jù)；第二種分類依據(jù)是民辦教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分。第一種依據(jù)是對產(chǎn)品或服務(wù)的提供者身份屬性及其地位的確定，對于公共產(chǎn)品或服務(wù)是由政府提供，是為了滿足市場需要而建立的民辦教育機(jī)構(gòu)，這類民辦學(xué)校的性質(zhì)是非營利的；而私人產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由市場和私人提供，因此在提供產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，勢必會存在營利性質(zhì)，所以屬于營利性質(zhì)的民辦教育機(jī)構(gòu)；同時還有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，是需要政府和市場來共同提供的，成本是由政府和消費者來共同承擔(dān)的，在民辦教育分類管理中不可忽視，必須明確分類，加強(qiáng)這類民辦教育機(jī)構(gòu)的管理。但是，在實際的分類管理實踐中，又不能機(jī)械、僵化的運用此分類依據(jù)，因為隨著市場體制的不斷完善，也可以提供公共產(chǎn)品，而對于私人產(chǎn)品和服務(wù)而言，當(dāng)市場無力提供時，為了滿足社會發(fā)展和人們的需要，也可以由政府來提供，因此不能單純地依據(jù)提供者身份來確定是營利性質(zhì)還是非營利性質(zhì)的民辦教育機(jī)構(gòu)。所以，應(yīng)該依據(jù)其民辦教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)來進(jìn)行劃分，就像工農(nóng)業(yè)及其服務(wù)業(yè)的劃分一樣，民辦教育機(jī)構(gòu)的劃分也依據(jù)其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)來進(jìn)行合理劃分。

2 民辦教育分類的標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)民辦教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，將其分為營利性質(zhì)和非營利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。在實踐操作中，進(jìn)一步細(xì)化為三個標(biāo)準(zhǔn)：第一個標(biāo)準(zhǔn)扣除辦學(xué)成本、發(fā)展基金及其其他費用之后的剩余資金和辦學(xué)所獲得的利潤是歸屬于學(xué)校還是投資者或者是舉辦者，也就是其營利的歸屬問題。第二個標(biāo)準(zhǔn)固定資產(chǎn)的歸屬問題，投資者的投入或者追加投入、學(xué)生繳納的學(xué)費、政府投入或者社會捐贈屬于學(xué)校還是投資者個人。第三個標(biāo)準(zhǔn)是民辦機(jī)構(gòu)辦學(xué)終止時，財務(wù)結(jié)算后的剩余資金是歸于社會公益還是投資者，其實這其中還存在一個問題，就是如果產(chǎn)生一定的債務(wù)，卻難以償還時，這個責(zé)任應(yīng)該由誰來承擔(dān)?？傮w上來說，民辦教育機(jī)構(gòu)的分類管理標(biāo)準(zhǔn)的劃分（見表1），就是圍繞其產(chǎn)權(quán)來進(jìn)行的，進(jìn)而權(quán)責(zé)明確，規(guī)范民辦教育機(jī)構(gòu)的管理。

根據(jù)不同的情況，又對民辦教育分類的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步解釋和說明。不難看出民辦教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬要么屬于學(xué)校、要么屬于舉辦者，對于學(xué)校自身而言一般都是政府投資辦學(xué)，劃分依據(jù)比較明確；而舉辦者的投資或捐資，從制度規(guī)范上來說，必須明確其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，舉辦者對民辦學(xué)校的投資，是要獲取經(jīng)濟(jì)利益的；而捐資則是出于公益目的，是無償?shù)模恍枰@得經(jīng)濟(jì)回報。所以，從制度規(guī)范的層面來講，其標(biāo)準(zhǔn)就演變成為舉辦者是否具有利潤和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)，如果有，那就屬于營利性民辦教育機(jī)構(gòu)；如果沒有，則屬于非營利性民辦教育機(jī)構(gòu)（見表1）。

在這里需要對劃分標(biāo)準(zhǔn)的確定需要明確三點：第一，民辦教育機(jī)構(gòu)性質(zhì)的劃分，要以其舉辦者的實際行為來進(jìn)行劃分的，也就是利潤與剩余資產(chǎn)的最終歸屬，且不能以舉辦者或投資者的動機(jī)來進(jìn)行劃分，一定要明確其產(chǎn)權(quán)歸屬問題。第二，不能將其是否營利作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，有些民辦教育機(jī)構(gòu)是依靠政府投資建立起來的，為了機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，帶有一定程度的營利性質(zhì)，而又有些公立的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)如培訓(xùn)班等，也有營利，但是不能確定將其劃分為營利性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)；第三，不能以收取學(xué)費的高低作為其性質(zhì)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)費作為其辦學(xué)的重要來源，維持著學(xué)校正常運營和進(jìn)一步發(fā)展，學(xué)費的高低受辦學(xué)成本等多種因素的綜合影響，所以學(xué)費的高低不能作為劃分營利性機(jī)構(gòu)和非營利性機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。

3 民辦教育分類標(biāo)準(zhǔn)的實施策略

民辦教育分類管理標(biāo)準(zhǔn)的實施，首先應(yīng)該遵循資源和政府審核的原則，在此基礎(chǔ)上，明確民辦學(xué)校的法人地位；最后規(guī)范民辦教育分類保障制度，確保民辦教育分類管理的落實。

3.1 遵循分類原則

民辦教育的分類標(biāo)準(zhǔn)的劃分及實施都應(yīng)遵循自愿和政府審核兩大原則。首先，對于已經(jīng)舉辦、或者正在申請舉辦民辦教育的機(jī)構(gòu)，其營利或者非營利的性質(zhì)劃分要按照舉辦者和出資者的意愿，遵循自愿原則，做出選擇并登記注冊。其次，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)把辦學(xué)入門關(guān)，對其辦學(xué)條件、辦學(xué)資質(zhì)等要進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保其達(dá)到民辦教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。最后，要加強(qiáng)對民辦教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)過程的監(jiān)管，無論是營利性質(zhì)，還是非營利性質(zhì)的民辦教育機(jī)構(gòu)，政府審計部門和稅務(wù)部門都要定期對其財務(wù)進(jìn)行審核，并作為其分類管理的重要依據(jù)，并適時進(jìn)行變更和調(diào)整，謹(jǐn)防一些營利民辦機(jī)構(gòu)打著非營利的幌子，套取國家相關(guān)政策及其資金支持。同時，還對民辦教育機(jī)構(gòu)中的其他辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)管，使之依法規(guī)范辦學(xué)。

3.2 明確法人屬性地位

產(chǎn)權(quán)界定、法人地位歸屬是民辦教育分類標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)，其他一切標(biāo)準(zhǔn)的確定都是以此為基礎(chǔ)和前提的。雖然，中國當(dāng)前的教育法規(guī)明確了民辦教育機(jī)構(gòu)的法人屬性和產(chǎn)權(quán)，但是其關(guān)鍵點在于對其尚未明確分類，如“民辦非企業(yè)”等類似的性質(zhì)登記，造成法人地位不明確，是其分類管理實施中的最大難題。所以，在研究中，對民辦教育機(jī)構(gòu)的法人屬性進(jìn)行明確定位，非營利性民辦學(xué)校的法人屬性為民辦事業(yè)性質(zhì)，而營利性民辦學(xué)校的法人屬性為私營企業(yè)性質(zhì)。

3.3 規(guī)范民辦教育分類保障制度

對民辦學(xué)校實施分類管理是一項系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，涉及到多方利益的調(diào)整及其制度的建構(gòu)。因此，在實施中，要規(guī)范其保障制度。首先，要規(guī)范政府對民辦教育分類管理的制度。政府不僅要把好民辦教育的入門關(guān)，還要對其分類進(jìn)行審核和監(jiān)管，所以政府部門要明確其對民辦教育機(jī)構(gòu)的管理的權(quán)限及職責(zé)，規(guī)范管理制度。其次，做好分類管理的試點工作。先進(jìn)行小范圍的試點，在進(jìn)行推廣管理經(jīng)驗，政府在這個過程中加強(qiáng)引導(dǎo)、轉(zhuǎn)型和規(guī)范，使其平穩(wěn)過渡。最后，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，對其教育教學(xué)質(zhì)量和各項辦學(xué)事宜進(jìn)行分類評估，科學(xué)評價。此外，還要重點支持民辦教育品牌的發(fā)展，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。

分類管理是民辦教育機(jī)構(gòu)改革的方向。在實施中，要明確分類依據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上遵循自愿和政府審核兩大原則，確保民辦教育分類標(biāo)準(zhǔn)的有效落實，以此來推進(jìn)民辦教育管理體制改革，促進(jìn)民族教育事業(yè)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 楊延.天津市民辦教育分類管理可行性研究[J].天津職業(yè)院校聯(lián)合學(xué)報，2016（4）：3-7.

[2] 王善邁.民辦教育分類管理探討[J].教育研究，2011（12）：32-34.

[3] 沈劍光，鐘海.民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)與民辦教育分類管理[J].教育研究，2011（12）：17-18.endprint