食品安全：從“大監(jiān)管”到“深治理”

倪學志

〔摘要〕 影響食品質(zhì)量安全因素的復雜性與即時性、食品加工及交易的頻繁性以及食品質(zhì)量安全的強隱藏性等，導致食品安全監(jiān)管存在不完全監(jiān)管的“先天缺陷”。但由于其職能對應的是顯性、急性甚至直接危及生命的食品安全問題，也就會夸大其作用，結(jié)果會使食品安全治理陷入只要政府控制住了食品安全事件就等于解決了食品安全問題的認識誤區(qū)，進而誘發(fā)理論界和政府食品安全治理實踐上的“監(jiān)管主義”與“大監(jiān)管”格局。然而，“大監(jiān)管”格局并非保證食品安全的必要條件，反而還會導致監(jiān)管的低效率和食品安全治理的偏失。為此，應采取“小而精”的終端食品加工監(jiān)管，更加重視始端治理的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務，使縣域城鎮(zhèn)成為提供綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務的有效載體，以實現(xiàn)我國食品安全水平的根本性和實質(zhì)性提高。

〔關(guān)鍵詞〕 食品安全，“大監(jiān)管”，“深治理”，精致監(jiān)管，綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)

〔中圖分類號〕F325 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）06-0085-05

從現(xiàn)象上看，每一次食品安全危機都在政府強有力的監(jiān)管下得到平息，同時，每一次食品安全事件的發(fā)生都是由于政府監(jiān)管不力導致的，如典型的“三聚氰胺事件”、雙匯“瘦肉精事件”和上海“染色饅頭事件”等，也由此誘發(fā)理論界和政府食品安全治理實踐上的“監(jiān)管主義”傾向。監(jiān)管主義夸大監(jiān)管的食品安全治理作用，伴隨的是“大監(jiān)管”格局：過量的監(jiān)管資源投入以及繁重的監(jiān)管任務和較大的監(jiān)管規(guī)模。尤其是在每一次特大食品安全事件爆發(fā)之后，政府都有增加監(jiān)管投入的沖動。然而由于影響食品質(zhì)量安全因素的復雜性、食品質(zhì)量的強隱藏性和信任品性、食品加工及餐飲企業(yè)和小作坊的龐大數(shù)目，以及食品生產(chǎn)及交易的頻繁性等原因，致使政府監(jiān)管遠遠不是食品安全的全部，過分強調(diào)監(jiān)管反而會抑制食品安全責任主體生產(chǎn)者的主導作用。正是如此也難怪監(jiān)管部門在每次食品安全事件后都會拋出這樣似乎在推卸責任的論調(diào)：安全食品是生產(chǎn)出來的，而不是監(jiān)管出來的。為此，我們需要給予監(jiān)管以適當?shù)牡匚缓头绞?，警惕從以往的不當監(jiān)管轉(zhuǎn)向監(jiān)管的膨脹與無效。

一、食品安全的“大監(jiān)管”狀況

據(jù)統(tǒng)計，目前食品安全監(jiān)管專業(yè)人員已超過百萬，并且隨著食品安全監(jiān)管機構(gòu)改革的徹底落實還有擴張的趨勢。為了解決基層監(jiān)管人員的短缺問題，欠發(fā)達地區(qū)廣西近幾年內(nèi)居然也增加了近7000個編制。〔1 〕目前，我國大中城市都設(shè)置了區(qū)級和市級兩級食品安全監(jiān)管體系，就內(nèi)蒙古呼和浩特市而言，四個行政管轄區(qū)新城區(qū)、賽罕區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)均設(shè)置了食品安全監(jiān)管分局。同時，呼和浩特市現(xiàn)有內(nèi)蒙古食藥檢測所、呼和浩特市食藥檢測所、內(nèi)蒙古農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心、中國呼和浩特國家乳肉制品檢驗檢測中心、呼和浩特市糧油質(zhì)量檢測中心、內(nèi)蒙古出入境檢驗檢疫技術(shù)中心、內(nèi)蒙古自治區(qū)水產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心等10多個規(guī)模較大的食品質(zhì)量檢測中心，而整個內(nèi)蒙古地區(qū)則有116個規(guī)模不等的食品質(zhì)量檢測機構(gòu)或檢測實驗室。各地方政府目前也正在加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。即使是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)甘肅省也制定了較為可觀的建設(shè)目標，力爭到2020年全面建成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，從而實現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理全覆蓋?！? 〕 呼和浩特市也正在計劃建設(shè)豬肉質(zhì)量安全追溯體系。即使是具備這樣的監(jiān)管規(guī)模，當我們咨詢監(jiān)管機構(gòu)的負責人問他們有什么困難時，他們卻還是給出了這樣的答復：執(zhí)法設(shè)備特別是技術(shù)支撐還十分薄弱，監(jiān)管人員尤其是技術(shù)人員匱乏。

配置上述如此大的監(jiān)管規(guī)模是因為食品安全監(jiān)管機構(gòu)要完成如下大量的不堪重負的監(jiān)管任務。一是發(fā)證監(jiān)管。發(fā)證監(jiān)管即市場準入制度，我國目前的食品質(zhì)量安全準入制度審查從企業(yè)質(zhì)量管理職責、生產(chǎn)資源提供、技術(shù)文件管理、采購質(zhì)量控制、過程質(zhì)量管理、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗六個方面，對企業(yè)準入提出了系統(tǒng)性要求 〔3 〕112。因此，為了實施生產(chǎn)準入制度，監(jiān)管部門必須花費大量的資源對企業(yè)進行現(xiàn)場檢查和產(chǎn)品檢驗（產(chǎn)品檢驗包括初始產(chǎn)品檢驗和年度產(chǎn)品檢驗）。由于進入標準過高從而把大量的小企業(yè)排除在合法市場之外，為了體現(xiàn)發(fā)證的成效，監(jiān)管部門也需要耗費大量的精力來圍堵“無證”的、“非法”的小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店。結(jié)果較多的準入監(jiān)管項目和較高的準入條件耗費了大量的政府監(jiān)管資源。二是食品質(zhì)量抽檢監(jiān)督。食品質(zhì)量抽檢是指管制機構(gòu)在各自職責范圍內(nèi)依法對企業(yè)生產(chǎn)的食品進行抽樣和檢測，具體分為不定期和定期兩種。不定期抽檢只有在面臨一些特定食品安全風險信息時才會進行。定期抽檢是按照固定頻率和時間進行的產(chǎn)品質(zhì)量檢測，由于抽檢的頻率和時間固定，因此企業(yè)能夠準確地預判到監(jiān)管機構(gòu)每次的抽檢時間和頻率。同時，政府還要求每個層次的監(jiān)管機構(gòu)每年要完成一定比例的定期抽檢任務，例如內(nèi)蒙古各級食品質(zhì)檢部門每個季度都要按預先設(shè)計的抽檢任務進行定期抽檢。三是日常巡查監(jiān)管。為達到加強日常管理，促進企業(yè)及時改正存在的問題，各級監(jiān)管部門建立了巡查隊伍，對食品加工企業(yè)實行定期現(xiàn)場巡查。如節(jié)日期間的重點巡查。筆者在調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)每月的月初內(nèi)蒙古各級監(jiān)管部門都派監(jiān)管人員到食品加工和餐飲企業(yè)進行現(xiàn)場巡查。由于每月和每逢節(jié)日期間都要進行實地巡查，因此累計起來也會花費大量的人力和物力。四是餐飲業(yè)的“質(zhì)量”量化分級管理。目前在全國餐飲業(yè)中普遍采取的這種量化分級管理的基本理念是：監(jiān)管部門按食品質(zhì)量、生產(chǎn)衛(wèi)生條件和就餐環(huán)境把餐飲企業(yè)分為A、B、C、D四個質(zhì)量等級進行信息標識及顯示，旨在讓就餐者按照標識等級來選擇就餐企業(yè)。并且監(jiān)管機構(gòu)通過定期“現(xiàn)場”檢查對餐飲企業(yè)的質(zhì)量等級進行動態(tài)的判定和管理，餐飲從業(yè)者每年也要支付一定數(shù)目的年檢費用。

二、“大監(jiān)管”的格局并非保證食品安全的必要條件

上述四個主要監(jiān)管任務并非保證食品安全的必要條件。因為影響食品安全的因素如生產(chǎn)衛(wèi)生條件等都是過程因素，生產(chǎn)者即使達到了準入條件也未必在加工生產(chǎn)過程中按照要求來完成這些過程性工序，尤其是在餐飲業(yè)，這些過程因素對食品質(zhì)量的影響更大。因此，準入監(jiān)管中的主要項目對食品生產(chǎn)者進行的產(chǎn)品檢驗尤其是年度產(chǎn)品檢驗是不必要的，這一項目在餐飲業(yè)中就更不必要。同時，對小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店的準入條件要盡量簡化，這樣便可以減少監(jiān)管資源的投入。因為事實上沒有達到準入條件的小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店依靠傳統(tǒng)的聲譽和倫理自律機制也在生產(chǎn)安全甚至質(zhì)量較高的食品，還會出現(xiàn)“百年”小作坊品牌老店。因此，凡是符合幾個基本必要條件（從業(yè)人員的身體健康即無傳染病、有固定的場所、符合基本的周邊衛(wèi)生條件）的經(jīng)營者都可以進行小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店的經(jīng)營。endprint

同樣，餐飲業(yè)的量化分級管理中質(zhì)量等級評判基本也是按餐飲企業(yè)的靜態(tài)條件如就餐環(huán)境、設(shè)備等來評價的，但餐飲業(yè)的食品質(zhì)量取決于食品加工者的過程行為因素，靜態(tài)條件并不能準確顯示食品的質(zhì)量信息，因此，此項監(jiān)管的作用也非常小。餐飲經(jīng)營者參與評價的積極性不高，而消費者對等級及笑臉標識的關(guān)注程度也很低，消費者幾乎是通過餐飲企業(yè)的就餐環(huán)境和企業(yè)規(guī)模來直觀地進行自己的就餐選擇，根本沒有按餐飲業(yè)的上述“等級”標識進行就餐行為的決定。餐飲業(yè)的等級及笑臉標識形同虛設(shè)，相應的監(jiān)管投入實屬浪費。

定期質(zhì)量抽檢的優(yōu)勢是保證了企業(yè)被檢查的頻率，但劣勢非常明顯，容易造成“檢查不出問題”的尷尬局面 〔4 〕。由于企業(yè)早已知曉被檢查頻率和時間，可以早作準備，即便平常有違規(guī)行為也會收斂起來，以生產(chǎn)出能應付監(jiān)管機構(gòu)的合格食品。但定期抽檢可以檢出生產(chǎn)者“習以為常”的違規(guī)和違法行為，即某一行業(yè)某一時期的系統(tǒng)性安全問題或者“潛規(guī)則”安全問題。然而這樣的安全問題畢竟是極小概率事件，并且保持的時間也不會太短，在日常的隨機抽檢中也可以被發(fā)現(xiàn)，所以定期抽檢的次數(shù)要盡量少些。目前內(nèi)蒙古食品質(zhì)檢部門每個季度都要按預先設(shè)計的抽檢任務進行定期抽檢，事實上定期抽檢頻次完全可以減少一半，每年抽檢2次，甚至可以減少到1次。

更為重要的是，由于食品生產(chǎn)的周期較短，產(chǎn)品產(chǎn)出頻率高，幾乎每天都有大量多批次的產(chǎn)品生產(chǎn)出來，加之多數(shù)食品加工過程環(huán)節(jié)多，工藝復雜多樣，各個環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)境以及工作人員的衛(wèi)生行為都會產(chǎn)生食品質(zhì)量安全風險，這樣每種食品生產(chǎn)都含有數(shù)十種甚至數(shù)百種危險成分的風險存在。同時，食品加工企業(yè)數(shù)目也比較多，因此相對于企業(yè)食品生產(chǎn)行為內(nèi)容而言，政府監(jiān)管資源一定是稀缺的，監(jiān)管者企圖通過“人海戰(zhàn)術(shù)”增加監(jiān)管人員進而增加檢查和巡查頻率來杜絕食品加工企業(yè)的違法違規(guī)行為是不現(xiàn)實的。企業(yè)要想違規(guī)違法生產(chǎn)總會找到機會，為此，食品生產(chǎn)企業(yè)也自言：食品行業(yè)是“道德行業(yè)”和“良心行業(yè)”。這就需要監(jiān)管部門利用好相對有限的監(jiān)管資源，讓企業(yè)自覺使生產(chǎn)行為保持良心和道德向好的狀態(tài)，也就意味著監(jiān)管要從過分強調(diào)過程變?yōu)閺娬{(diào)結(jié)果，從追求形式合法性轉(zhuǎn)向追求監(jiān)管績效。由此可以推斷，日常巡查監(jiān)管等強調(diào)從現(xiàn)場、即時發(fā)現(xiàn)安全問題的監(jiān)管活動的作用也不是很大，應盡量減少。

從另外一個層面看，監(jiān)管機構(gòu)較多的檢查活動，在某種程度上還會對食品安全生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。檢查頻率較多，不僅會干擾企業(yè)的正常經(jīng)營、增加企業(yè)費用，還會讓企業(yè)產(chǎn)生心理反感，認為頻繁的檢查是對企業(yè)的不信任和不尊重，使企業(yè)管理食品安全的自主性、積極性和責任感受挫，甚至會在檢查過后的“真空”期內(nèi)采取違規(guī)行為以彌補頻繁檢查給其造成的損失。所以減少對生產(chǎn)者的監(jiān)管頻率，既可以減少監(jiān)管機構(gòu)的支出，又可以改善監(jiān)管者與生產(chǎn)者之間的關(guān)系，減輕生產(chǎn)者的負擔。政府可以通過資金扶持和政策引導激勵生產(chǎn)者主動加強食品安全管理，從而讓食品安全責任主體即食品生產(chǎn)者積極主動地發(fā)揮其食品安全管理的主體功能。這也意味著政府在食品安全治理上應更多地強調(diào)服務功能而非監(jiān)管功能。

如前所述，從某種意義上講，食品加工（特別是餐飲業(yè)）環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全主要是靠人性的倫理自律和道德情操來實現(xiàn)的，即使是小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店也會按照常規(guī)的保證健康的工藝來進行生產(chǎn)，不會惡意地添加有害物質(zhì)。聲稱有獨家秘方的生產(chǎn)者也無非都是無害調(diào)味劑的不同組合和工藝。因此，我們即使到小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店就餐和購買即時食品，只要其衛(wèi)生條件得到保證，我們?nèi)詴判牡叵M。所以有理由推斷，只要食品生產(chǎn)者在加工食品時使用的原材料即初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量是安全的，那么他們生產(chǎn)出的食品通常情況下也是安全的。除非是在某一時期出現(xiàn)了“習以為?！钡倪`規(guī)和違法行為，或某一行業(yè)某一時期的系統(tǒng)性安全問題或者叫“潛規(guī)則”安全問題，這其實就是我們通常定義的食品安全事件。但這種極小概率的“潛規(guī)則”安全問題會通過國家法制的逐步完善和政府的強監(jiān)管得到解決。不能否認的是，“潛規(guī)則”食品安全問題不是監(jiān)管所能解決的，其實質(zhì)是一個國家的體制問題。即使是食品監(jiān)管較為完善的我國臺灣地區(qū)在近幾年也相繼發(fā)生了諸如塑化劑這樣“習以為常”的食品安全事件。

此外，我們也應該看到政府檢測監(jiān)管食品安全的巨大漏洞。一是有些違規(guī)違法行為很難檢測出來甚至根本無法檢測出來，例如還原奶、過期產(chǎn)品的回爐、地溝油等食品安全問題。我們可以把這種現(xiàn)象稱之為食品質(zhì)量的“信息悖論”。由于食品質(zhì)量的信任品特性即消費者即使在消費食品之后也難以了解、獲取和判斷該食品的某些關(guān)鍵質(zhì)量信息的特征，我們往往期望通過政府的“嚴格”監(jiān)察把食品質(zhì)量信息顯現(xiàn)給消費者，但食品某些重要的、關(guān)鍵的質(zhì)量信息是難以用儀器檢測出來的，如上述幾種情況，因此就產(chǎn)生了食品質(zhì)量安全監(jiān)管上的信息悖論。所以，這類安全事件也多數(shù)是通過知情人舉報方式發(fā)現(xiàn)的，而不是由政府監(jiān)管檢測發(fā)現(xiàn)的。另一種情況的信息悖論也不容忽視，就是初級農(nóng)產(chǎn)品的終端質(zhì)量成分檢測結(jié)果并不能完全反映農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中的化學投入品實際使用量。比如農(nóng)戶在蔬菜和糧食生產(chǎn)過程中使用了過量的化肥和農(nóng)藥，由于這些化學投入品大部分都沒有被作物所吸收，而是流失在土壤、水體和空氣中，這樣就會出現(xiàn)最終產(chǎn)品指標合格但造成的面源污染并沒有減少的尷尬境地。而流失在水體和空氣中的這些有害物質(zhì)最終也會部分地被人類所吸收，從而對人類健康構(gòu)成威脅。這也從一個側(cè)面印證了本文后續(xù)的觀點，即政府應該把更多食品安全治理智慧和資源從終端監(jiān)管轉(zhuǎn)向始端初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的質(zhì)量控制上。二是政府的食品安全監(jiān)管主要關(guān)注的是小食品安全。事實上，食品安全有大食品安全和小食品安全之分。小食品安全是指化學藥劑添加不超標、有害物質(zhì)不過量從而對消費者健康不會造成直接、急性傷害的低層次食品安全；大食品安全則是指盡量減少人體對化肥、農(nóng)藥、動植物激素等化學合成物的攝入，從而盡量避免這些內(nèi)化于食品中的外源物質(zhì)給消費者造成長期、慢性健康傷害的高層次食品安全。〔5 〕監(jiān)管部門的食品安全檢測主要側(cè)重于食品加工過程本身的影響因素檢測，如衛(wèi)生條件、微生物含量、添加劑含量、是否含有異物、原料是否變質(zhì)等，只有違禁物的檢測既包含上游環(huán)節(jié)的原料因素也包括食品加工過程本身的因素。因此，早在1996年，麥克唐納（MacDonald）和克拉奇菲爾德（Crutchfield）的研究就得出了類似的結(jié)論：導致食品安全問題的原因有很多，政府監(jiān)管機構(gòu)僅僅關(guān)注其中的食品企業(yè)工作場所衛(wèi)生及技術(shù)等相關(guān)問題，而且他們也強調(diào)在大多數(shù)情況下政府食品安全監(jiān)管帶來的成本大于收益?！? 〕因此，對比兩種食品安全的含義及食品監(jiān)管的檢測內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)政府食品安全監(jiān)管在事實上主要關(guān)注的是小食品安全。endprint

盡管小食品安全問題會對人體造成急性健康傷害，有時甚至會直接危及消費者的生命安全，但大食品安全問題引發(fā)的慢性健康傷害對我們的影響更為嚴重?；?、農(nóng)藥及動植物激素等各種石化物質(zhì)，或者以表面殘留通過水體、大氣被人體吸收，或者通過食物鏈內(nèi)循環(huán)方式直接被消費者食用，經(jīng)過一定時期的累積，達到一定閾值后，將會給消費者帶來更為嚴重的慢性疾病。據(jù)統(tǒng)計，當前我國癌癥發(fā)病率為2855.91/10萬，平均每天8550人新發(fā)癌癥，按照目前人均期望壽命計算，我國居民一生患癌癥的概率為22%，即每5個人中就有1個會患癌癥?！? 〕根據(jù)鐘南山院士的研究，近年來腸癌、婦女宮頸癌和卵巢癌發(fā)病率的快速增長與食品中大量生長劑、催熟劑、保鮮劑的殘留有直接關(guān)系。〔8 〕同時，近些年肥胖、高血壓、糖尿病、心腦血管疾病等飲食性疾病已成為常見病。而與人類健康和生活質(zhì)量關(guān)系最大的是食品，其最基本的源頭又是糧食、蔬菜、肉類等初級農(nóng)產(chǎn)品，毫無疑問，內(nèi)化于初級農(nóng)產(chǎn)品中的動植物激素等石化物質(zhì)成分是引起上述疾病的根本原因。

因此，政府的食品安全監(jiān)管只是解決了食品安全中的較小部分問題——小食品安全問題，更大部分的食品安全問題——大食品安全問題則需要從源頭的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中去加以規(guī)制和解決。但由于小食品安全問題的顯性、急性健康傷害甚至直接危及生命的“巨大”威脅特征，從而放大和“凸顯了”小食品安全問題，掩蓋了慢性、隱性的大食品安全問題的重要性，進而也會夸大監(jiān)管的作用，貶低了初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量始端治理的作用，使我國以往食品安全政策明顯存在著始端農(nóng)業(yè)生產(chǎn)追求產(chǎn)量而忽視質(zhì)量，末端食品加工和銷售環(huán)節(jié)進行“嚴格”安全監(jiān)管的本末倒置傾向。似乎給人們的感覺是：只要政府控制住了食品安全事件即避免了小食品安全問題就等于解決了食品安全問題。結(jié)果就走入了“監(jiān)管主義”和監(jiān)管“大政府”格局的誤區(qū)。但我們假定初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全得到了保證，在食品加工環(huán)節(jié)靠人性的倫理自律和道德情操約束，極少數(shù)的食品安全事件完全可以通過“精政府”的強監(jiān)管來管制，這樣監(jiān)管“小政府”節(jié)約的大量監(jiān)管資源可以轉(zhuǎn)移到始端初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全規(guī)制上，其結(jié)果是我國食品安全水平必將得到大幅度的整體性的提高。

三、食品安全“深治理”的戰(zhàn)略展望

針對政府監(jiān)管在食品安全治理中的不足與優(yōu)勢，本文提出了相互補充與遞進的三大食品安全治理戰(zhàn)略。

（一）采取“小而精”的終端食品加工監(jiān)管。由于影響食品質(zhì)量安全因素的復雜性與即時性、食品加工及交易的頻繁性以及食品質(zhì)量安全的強隱藏性等原因，致使食品安全的政府監(jiān)管存在“先天不足”，只有采取“小而精”的組織方式才會有效。鑒于上述食品的相關(guān)特性，食品監(jiān)管從過分強調(diào)過程變?yōu)閺娬{(diào)結(jié)果，就要精簡監(jiān)管隊伍，建設(shè)一支精干的專家型而不是目前行政型的管理隊伍，并配有一支高水平的專業(yè)化檢測隊伍。如前所述，各地區(qū)存在檢測機構(gòu)部門所有，重復設(shè)置問題，質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和檢驗檢疫等職能部門都下設(shè)了檢測機構(gòu)。各檢測機構(gòu)重復投入，資源浪費，盡管投入資金總額并不少，但從平均計算來看，單個檢測機構(gòu)的檢測能力和水平均相對不足。這樣便導致各個檢測機構(gòu)的檢測業(yè)務相互交叉，專業(yè)化分工效應不明顯，人員閑置浪費和各個檢測機構(gòu)檢測技術(shù)水平都很低等問題，使得各個地區(qū)的檢測機構(gòu)普遍存在“檢不出、檢不準、檢得慢”現(xiàn)象。因此，需要打破部門分割格局，在一個區(qū)域內(nèi)按生化與化學、微生物學、獸醫(yī)學的檢測專業(yè)劃分方法，通盤考慮檢測專業(yè)設(shè)置，進行檢測資源的全面整合，建立一支分工明確的檢測隊伍，以便大幅度提高檢測水平。還要擁有一支反應快速、檢測準確的專業(yè)化管理和檢測隊伍，配之“科學的標準、適量的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”，并啟動社會共治模式，通過有獎舉報、有效的消費者投訴等制度把社會信息和社會力量充分利用起來，以彌補監(jiān)管部門本身的信息獲取缺陷，這樣小食品安全問題必將逐漸減少到最小化。政府的食品安全監(jiān)管職能也應從應對危機轉(zhuǎn)向風險預測與規(guī)制，即政府監(jiān)管主要任務在于控制生產(chǎn)者無法預知和控制的、由于生產(chǎn)環(huán)境而導致的微生物和病原體引起的食品安全風險?！? 〕由于我們明確了食品安全監(jiān)管的“先天缺陷”與不足，從而“弱化”了監(jiān)管在食品安全治理中的作用，進而就會強化食品安全始端初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制的基礎(chǔ)性和重要性作用。這就要求政府在末端食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管上應該走“精干節(jié)源”道路，把更多食品安全治理資源從末端食品加工監(jiān)管轉(zhuǎn)向始端初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量控制上。

（二）更加重視始端治理的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務。提高初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全必須將以補貼為主導的綠色技術(shù)推廣模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴疤峁狈諡橹鲗У木G色技術(shù)推廣模式，即從福利重農(nóng)走向服務重農(nóng)。目前許多與農(nóng)戶追求產(chǎn)量目標相一致且能減少化學投入品使用量的相關(guān)綠色技術(shù)或者被放棄，如農(nóng)作物輪作、在冬季農(nóng)閑時種植綠肥等，或者實施的比例和效果較差，如測土配方施肥、秸稈還田、農(nóng)家肥施用、病蟲害綜合治理等技術(shù)，并且有些技術(shù)如測土配方施肥、秸稈還田等還可能減少農(nóng)戶的成本和投入。 產(chǎn)生上述情況主要有兩個原因：一是有些技術(shù)（比如施用農(nóng)家肥）全程（收集、堆肥、運輸、施撒等）靠單個農(nóng)戶來實施，需要消耗較多的勞力，規(guī)模效應得不到實現(xiàn)，在勞動力價格比較高的條件下，即使給予一定的補貼，這些費時費力的綠色技術(shù)也會被農(nóng)戶放棄，進而通過能實現(xiàn)規(guī)模效應、減少具體實施者勞力消耗的商業(yè)化模式來推廣（如建立測土配方施肥及農(nóng)家肥的加工廠與相應的肥料配送中心）；二是有些技術(shù)比較復雜，而且還需要隨著氣候、土壤成分等當?shù)禺敃r環(huán)境變化作出即時的調(diào)整和指導，即使有些技術(shù)采取補貼與項目制的模式在項目周期內(nèi)得到了短期使用，項目完成后由于技術(shù)人員的撤走，也會導致技術(shù)難以得到持續(xù)的采用和擴散。有的技術(shù)還需要大型設(shè)備來開展，這樣農(nóng)戶就會由于得不到有效的技術(shù)供給而放棄使用。因此，這些農(nóng)業(yè)生態(tài)技術(shù)需要政府以半公共產(chǎn)品的形式提供給農(nóng)戶，即政府支持企業(yè)或者技術(shù)推廣機構(gòu)，先使此項技術(shù)得到產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，然后再給予一定的補貼來鼓勵農(nóng)戶從企業(yè)那里以市場方式購買相應的技術(shù)服務和產(chǎn)品。隨著規(guī)模效應的實現(xiàn)，政府就可以逐步取消補貼，完全依靠市場方式來提供。endprint

（三）使縣域城鎮(zhèn)成為提供綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務的有效載體。為了使農(nóng)戶得到有效的生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務，應鼓勵中小城鎮(zhèn)中的工業(yè)化和生產(chǎn)性服務業(yè)主要為農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)推廣和使用提供服務，鼓勵品牌企業(yè)到中小城鎮(zhèn)中建立工廠和技術(shù)推廣機構(gòu)，為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)提供服務或產(chǎn)品，而不是在某一局部小區(qū)域完成一個短期項目，這樣就可以在縣域內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務的規(guī)模效應。還應支持剩余農(nóng)村勞動力留在當?shù)爻擎?zhèn)從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色技術(shù)服務相關(guān)的行業(yè)，而不是一味地鼓勵其到大中城市工作，其結(jié)果既可以滿足進行生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的大量勞動服務需求，也可以緩解城市的就業(yè)壓力。因為隨著城市工業(yè)和服務業(yè)技術(shù)構(gòu)成和資本有機構(gòu)成的逐步提高，其所能吸納的農(nóng)業(yè)剩余勞動力并不像劉易斯二元經(jīng)濟條件下那么多，甚至城市工業(yè)和服務業(yè)由于資本密集和技術(shù)密集還在排斥農(nóng)村剩余勞動力。并配以提高獸用抗生素價格，增收生產(chǎn)和使用常規(guī)農(nóng)藥和化肥的環(huán)境污染稅等反向“激勵”，那么農(nóng)戶耕地土壤保護及其減少使用化學投入品的行為必將逐漸成為自覺行為。同時，為了吸引相關(guān)企業(yè)和技術(shù)人才到中小城鎮(zhèn)扎根創(chuàng)業(yè)，在給予一定的支持外，還要改善中小城鎮(zhèn)的生活環(huán)境，建成美麗宜居城鎮(zhèn)。比如改善中小城鎮(zhèn)的交通條件，建設(shè)中小城鎮(zhèn)到地級城市的鐵路客運，并逐步開通中小城鎮(zhèn)的高鐵運輸；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要向中小城鎮(zhèn)傾斜等。這樣，足夠的縣域市場份額、宜居的生活環(huán)境、方便的交通等條件就會使縣域城鎮(zhèn)成為生產(chǎn)和提供生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務與產(chǎn)品的有效區(qū)域載體。

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責任編輯 于曉媛endprint