食品安全：從“大監(jiān)管”到“深治理”

倪學(xué)志

〔摘要〕 影響食品質(zhì)量安全因素的復(fù)雜性與即時(shí)性、食品加工及交易的頻繁性以及食品質(zhì)量安全的強(qiáng)隱藏性等，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管存在不完全監(jiān)管的“先天缺陷”。但由于其職能對(duì)應(yīng)的是顯性、急性甚至直接危及生命的食品安全問(wèn)題，也就會(huì)夸大其作用，結(jié)果會(huì)使食品安全治理陷入只要政府控制住了食品安全事件就等于解決了食品安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，進(jìn)而誘發(fā)理論界和政府食品安全治理實(shí)踐上的“監(jiān)管主義”與“大監(jiān)管”格局。然而，“大監(jiān)管”格局并非保證食品安全的必要條件，反而還會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管的低效率和食品安全治理的偏失。為此，應(yīng)采取“小而精”的終端食品加工監(jiān)管，更加重視始端治理的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，使縣域城鎮(zhèn)成為提供綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的有效載體，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)食品安全水平的根本性和實(shí)質(zhì)性提高。

〔關(guān)鍵詞〕 食品安全，“大監(jiān)管”，“深治理”，精致監(jiān)管，綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)

〔中圖分類號(hào)〕F325 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）06-0085-05

從現(xiàn)象上看，每一次食品安全危機(jī)都在政府強(qiáng)有力的監(jiān)管下得到平息，同時(shí)，每一次食品安全事件的發(fā)生都是由于政府監(jiān)管不力導(dǎo)致的，如典型的“三聚氰胺事件”、雙匯“瘦肉精事件”和上?！叭旧z頭事件”等，也由此誘發(fā)理論界和政府食品安全治理實(shí)踐上的“監(jiān)管主義”傾向。監(jiān)管主義夸大監(jiān)管的食品安全治理作用，伴隨的是“大監(jiān)管”格局：過(guò)量的監(jiān)管資源投入以及繁重的監(jiān)管任務(wù)和較大的監(jiān)管規(guī)模。尤其是在每一次特大食品安全事件爆發(fā)之后，政府都有增加監(jiān)管投入的沖動(dòng)。然而由于影響食品質(zhì)量安全因素的復(fù)雜性、食品質(zhì)量的強(qiáng)隱藏性和信任品性、食品加工及餐飲企業(yè)和小作坊的龐大數(shù)目，以及食品生產(chǎn)及交易的頻繁性等原因，致使政府監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是食品安全的全部，過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)管反而會(huì)抑制食品安全責(zé)任主體生產(chǎn)者的主導(dǎo)作用。正是如此也難怪監(jiān)管部門(mén)在每次食品安全事件后都會(huì)拋出這樣似乎在推卸責(zé)任的論調(diào)：安全食品是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是監(jiān)管出來(lái)的。為此，我們需要給予監(jiān)管以適當(dāng)?shù)牡匚缓头绞?，警惕從以往的不?dāng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向監(jiān)管的膨脹與無(wú)效。

一、食品安全的“大監(jiān)管”狀況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前食品安全監(jiān)管專業(yè)人員已超過(guò)百萬(wàn)，并且隨著食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的徹底落實(shí)還有擴(kuò)張的趨勢(shì)。為了解決基層監(jiān)管人員的短缺問(wèn)題，欠發(fā)達(dá)地區(qū)廣西近幾年內(nèi)居然也增加了近7000個(gè)編制?！? 〕目前，我國(guó)大中城市都設(shè)置了區(qū)級(jí)和市級(jí)兩級(jí)食品安全監(jiān)管體系，就內(nèi)蒙古呼和浩特市而言，四個(gè)行政管轄區(qū)新城區(qū)、賽罕區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)均設(shè)置了食品安全監(jiān)管分局。同時(shí)，呼和浩特市現(xiàn)有內(nèi)蒙古食藥檢測(cè)所、呼和浩特市食藥檢測(cè)所、內(nèi)蒙古農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心、中國(guó)呼和浩特國(guó)家乳肉制品檢驗(yàn)檢測(cè)中心、呼和浩特市糧油質(zhì)量檢測(cè)中心、內(nèi)蒙古出入境檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心、內(nèi)蒙古自治區(qū)水產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心等10多個(gè)規(guī)模較大的食品質(zhì)量檢測(cè)中心，而整個(gè)內(nèi)蒙古地區(qū)則有116個(gè)規(guī)模不等的食品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)或檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室。各地方政府目前也正在加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。即使是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)甘肅省也制定了較為可觀的建設(shè)目標(biāo)，力爭(zhēng)到2020年全面建成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，從而實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理全覆蓋。〔2 〕 呼和浩特市也正在計(jì)劃建設(shè)豬肉質(zhì)量安全追溯體系。即使是具備這樣的監(jiān)管規(guī)模，當(dāng)我們咨詢監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人問(wèn)他們有什么困難時(shí)，他們卻還是給出了這樣的答復(fù)：執(zhí)法設(shè)備特別是技術(shù)支撐還十分薄弱，監(jiān)管人員尤其是技術(shù)人員匱乏。

配置上述如此大的監(jiān)管規(guī)模是因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)要完成如下大量的不堪重負(fù)的監(jiān)管任務(wù)。一是發(fā)證監(jiān)管。發(fā)證監(jiān)管即市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，我國(guó)目前的食品質(zhì)量安全準(zhǔn)入制度審查從企業(yè)質(zhì)量管理職責(zé)、生產(chǎn)資源提供、技術(shù)文件管理、采購(gòu)質(zhì)量控制、過(guò)程質(zhì)量管理、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)六個(gè)方面，對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入提出了系統(tǒng)性要求 〔3 〕112。因此，為了實(shí)施生產(chǎn)準(zhǔn)入制度，監(jiān)管部門(mén)必須花費(fèi)大量的資源對(duì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和產(chǎn)品檢驗(yàn)（產(chǎn)品檢驗(yàn)包括初始產(chǎn)品檢驗(yàn)和年度產(chǎn)品檢驗(yàn)）。由于進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高從而把大量的小企業(yè)排除在合法市場(chǎng)之外，為了體現(xiàn)發(fā)證的成效，監(jiān)管部門(mén)也需要耗費(fèi)大量的精力來(lái)圍堵“無(wú)證”的、“非法”的小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店。結(jié)果較多的準(zhǔn)入監(jiān)管項(xiàng)目和較高的準(zhǔn)入條件耗費(fèi)了大量的政府監(jiān)管資源。二是食品質(zhì)量抽檢監(jiān)督。食品質(zhì)量抽檢是指管制機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的食品進(jìn)行抽樣和檢測(cè)，具體分為不定期和定期兩種。不定期抽檢只有在面臨一些特定食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息時(shí)才會(huì)進(jìn)行。定期抽檢是按照固定頻率和時(shí)間進(jìn)行的產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)，由于抽檢的頻率和時(shí)間固定，因此企業(yè)能夠準(zhǔn)確地預(yù)判到監(jiān)管機(jī)構(gòu)每次的抽檢時(shí)間和頻率。同時(shí)，政府還要求每個(gè)層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年要完成一定比例的定期抽檢任務(wù)，例如內(nèi)蒙古各級(jí)食品質(zhì)檢部門(mén)每個(gè)季度都要按預(yù)先設(shè)計(jì)的抽檢任務(wù)進(jìn)行定期抽檢。三是日常巡查監(jiān)管。為達(dá)到加強(qiáng)日常管理，促進(jìn)企業(yè)及時(shí)改正存在的問(wèn)題，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)建立了巡查隊(duì)伍，對(duì)食品加工企業(yè)實(shí)行定期現(xiàn)場(chǎng)巡查。如節(jié)日期間的重點(diǎn)巡查。筆者在調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)每月的月初內(nèi)蒙古各級(jí)監(jiān)管部門(mén)都派監(jiān)管人員到食品加工和餐飲企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)巡查。由于每月和每逢節(jié)日期間都要進(jìn)行實(shí)地巡查，因此累計(jì)起來(lái)也會(huì)花費(fèi)大量的人力和物力。四是餐飲業(yè)的“質(zhì)量”量化分級(jí)管理。目前在全國(guó)餐飲業(yè)中普遍采取的這種量化分級(jí)管理的基本理念是：監(jiān)管部門(mén)按食品質(zhì)量、生產(chǎn)衛(wèi)生條件和就餐環(huán)境把餐飲企業(yè)分為A、B、C、D四個(gè)質(zhì)量等級(jí)進(jìn)行信息標(biāo)識(shí)及顯示，旨在讓就餐者按照標(biāo)識(shí)等級(jí)來(lái)選擇就餐企業(yè)。并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)定期“現(xiàn)場(chǎng)”檢查對(duì)餐飲企業(yè)的質(zhì)量等級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的判定和管理，餐飲從業(yè)者每年也要支付一定數(shù)目的年檢費(fèi)用。

二、“大監(jiān)管”的格局并非保證食品安全的必要條件

上述四個(gè)主要監(jiān)管任務(wù)并非保證食品安全的必要條件。因?yàn)橛绊懯称钒踩囊蛩厝缟a(chǎn)衛(wèi)生條件等都是過(guò)程因素，生產(chǎn)者即使達(dá)到了準(zhǔn)入條件也未必在加工生產(chǎn)過(guò)程中按照要求來(lái)完成這些過(guò)程性工序，尤其是在餐飲業(yè)，這些過(guò)程因素對(duì)食品質(zhì)量的影響更大。因此，準(zhǔn)入監(jiān)管中的主要項(xiàng)目對(duì)食品生產(chǎn)者進(jìn)行的產(chǎn)品檢驗(yàn)尤其是年度產(chǎn)品檢驗(yàn)是不必要的，這一項(xiàng)目在餐飲業(yè)中就更不必要。同時(shí)，對(duì)小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店的準(zhǔn)入條件要盡量簡(jiǎn)化，這樣便可以減少監(jiān)管資源的投入。因?yàn)槭聦?shí)上沒(méi)有達(dá)到準(zhǔn)入條件的小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店依靠傳統(tǒng)的聲譽(yù)和倫理自律機(jī)制也在生產(chǎn)安全甚至質(zhì)量較高的食品，還會(huì)出現(xiàn)“百年”小作坊品牌老店。因此，凡是符合幾個(gè)基本必要條件（從業(yè)人員的身體健康即無(wú)傳染病、有固定的場(chǎng)所、符合基本的周邊衛(wèi)生條件）的經(jīng)營(yíng)者都可以進(jìn)行小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店的經(jīng)營(yíng)。endprint

同樣，餐飲業(yè)的量化分級(jí)管理中質(zhì)量等級(jí)評(píng)判基本也是按餐飲企業(yè)的靜態(tài)條件如就餐環(huán)境、設(shè)備等來(lái)評(píng)價(jià)的，但餐飲業(yè)的食品質(zhì)量取決于食品加工者的過(guò)程行為因素，靜態(tài)條件并不能準(zhǔn)確顯示食品的質(zhì)量信息，因此，此項(xiàng)監(jiān)管的作用也非常小。餐飲經(jīng)營(yíng)者參與評(píng)價(jià)的積極性不高，而消費(fèi)者對(duì)等級(jí)及笑臉標(biāo)識(shí)的關(guān)注程度也很低，消費(fèi)者幾乎是通過(guò)餐飲企業(yè)的就餐環(huán)境和企業(yè)規(guī)模來(lái)直觀地進(jìn)行自己的就餐選擇，根本沒(méi)有按餐飲業(yè)的上述“等級(jí)”標(biāo)識(shí)進(jìn)行就餐行為的決定。餐飲業(yè)的等級(jí)及笑臉標(biāo)識(shí)形同虛設(shè)，相應(yīng)的監(jiān)管投入實(shí)屬浪費(fèi)。

定期質(zhì)量抽檢的優(yōu)勢(shì)是保證了企業(yè)被檢查的頻率，但劣勢(shì)非常明顯，容易造成“檢查不出問(wèn)題”的尷尬局面 〔4 〕。由于企業(yè)早已知曉被檢查頻率和時(shí)間，可以早作準(zhǔn)備，即便平常有違規(guī)行為也會(huì)收斂起來(lái)，以生產(chǎn)出能應(yīng)付監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合格食品。但定期抽檢可以檢出生產(chǎn)者“習(xí)以為?！钡倪`規(guī)和違法行為，即某一行業(yè)某一時(shí)期的系統(tǒng)性安全問(wèn)題或者“潛規(guī)則”安全問(wèn)題。然而這樣的安全問(wèn)題畢竟是極小概率事件，并且保持的時(shí)間也不會(huì)太短，在日常的隨機(jī)抽檢中也可以被發(fā)現(xiàn)，所以定期抽檢的次數(shù)要盡量少些。目前內(nèi)蒙古食品質(zhì)檢部門(mén)每個(gè)季度都要按預(yù)先設(shè)計(jì)的抽檢任務(wù)進(jìn)行定期抽檢，事實(shí)上定期抽檢頻次完全可以減少一半，每年抽檢2次，甚至可以減少到1次。

更為重要的是，由于食品生產(chǎn)的周期較短，產(chǎn)品產(chǎn)出頻率高，幾乎每天都有大量多批次的產(chǎn)品生產(chǎn)出來(lái)，加之多數(shù)食品加工過(guò)程環(huán)節(jié)多，工藝復(fù)雜多樣，各個(gè)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)境以及工作人員的衛(wèi)生行為都會(huì)產(chǎn)生食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，這樣每種食品生產(chǎn)都含有數(shù)十種甚至數(shù)百種危險(xiǎn)成分的風(fēng)險(xiǎn)存在。同時(shí)，食品加工企業(yè)數(shù)目也比較多，因此相對(duì)于企業(yè)食品生產(chǎn)行為內(nèi)容而言，政府監(jiān)管資源一定是稀缺的，監(jiān)管者企圖通過(guò)“人海戰(zhàn)術(shù)”增加監(jiān)管人員進(jìn)而增加檢查和巡查頻率來(lái)杜絕食品加工企業(yè)的違法違規(guī)行為是不現(xiàn)實(shí)的。企業(yè)要想違規(guī)違法生產(chǎn)總會(huì)找到機(jī)會(huì)，為此，食品生產(chǎn)企業(yè)也自言：食品行業(yè)是“道德行業(yè)”和“良心行業(yè)”。這就需要監(jiān)管部門(mén)利用好相對(duì)有限的監(jiān)管資源，讓企業(yè)自覺(jué)使生產(chǎn)行為保持良心和道德向好的狀態(tài)，也就意味著監(jiān)管要從過(guò)分強(qiáng)調(diào)過(guò)程變?yōu)閺?qiáng)調(diào)結(jié)果，從追求形式合法性轉(zhuǎn)向追求監(jiān)管績(jī)效。由此可以推斷，日常巡查監(jiān)管等強(qiáng)調(diào)從現(xiàn)場(chǎng)、即時(shí)發(fā)現(xiàn)安全問(wèn)題的監(jiān)管活動(dòng)的作用也不是很大，應(yīng)盡量減少。

從另外一個(gè)層面看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)較多的檢查活動(dòng)，在某種程度上還會(huì)對(duì)食品安全生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。檢查頻率較多，不僅會(huì)干擾企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)、增加企業(yè)費(fèi)用，還會(huì)讓企業(yè)產(chǎn)生心理反感，認(rèn)為頻繁的檢查是對(duì)企業(yè)的不信任和不尊重，使企業(yè)管理食品安全的自主性、積極性和責(zé)任感受挫，甚至?xí)跈z查過(guò)后的“真空”期內(nèi)采取違規(guī)行為以彌補(bǔ)頻繁檢查給其造成的損失。所以減少對(duì)生產(chǎn)者的監(jiān)管頻率，既可以減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支出，又可以改善監(jiān)管者與生產(chǎn)者之間的關(guān)系，減輕生產(chǎn)者的負(fù)擔(dān)。政府可以通過(guò)資金扶持和政策引導(dǎo)激勵(lì)生產(chǎn)者主動(dòng)加強(qiáng)食品安全管理，從而讓食品安全責(zé)任主體即食品生產(chǎn)者積極主動(dòng)地發(fā)揮其食品安全管理的主體功能。這也意味著政府在食品安全治理上應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能而非監(jiān)管功能。

如前所述，從某種意義上講，食品加工（特別是餐飲業(yè)）環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全主要是靠人性的倫理自律和道德情操來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即使是小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店也會(huì)按照常規(guī)的保證健康的工藝來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，不會(huì)惡意地添加有害物質(zhì)。聲稱有獨(dú)家秘方的生產(chǎn)者也無(wú)非都是無(wú)害調(diào)味劑的不同組合和工藝。因此，我們即使到小食品生產(chǎn)作坊和小飲食店就餐和購(gòu)買(mǎi)即時(shí)食品，只要其衛(wèi)生條件得到保證，我們?nèi)詴?huì)放心地消費(fèi)。所以有理由推斷，只要食品生產(chǎn)者在加工食品時(shí)使用的原材料即初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量是安全的，那么他們生產(chǎn)出的食品通常情況下也是安全的。除非是在某一時(shí)期出現(xiàn)了“習(xí)以為?！钡倪`規(guī)和違法行為，或某一行業(yè)某一時(shí)期的系統(tǒng)性安全問(wèn)題或者叫“潛規(guī)則”安全問(wèn)題，這其實(shí)就是我們通常定義的食品安全事件。但這種極小概率的“潛規(guī)則”安全問(wèn)題會(huì)通過(guò)國(guó)家法制的逐步完善和政府的強(qiáng)監(jiān)管得到解決。不能否認(rèn)的是，“潛規(guī)則”食品安全問(wèn)題不是監(jiān)管所能解決的，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)國(guó)家的體制問(wèn)題。即使是食品監(jiān)管較為完善的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在近幾年也相繼發(fā)生了諸如塑化劑這樣“習(xí)以為常”的食品安全事件。

此外，我們也應(yīng)該看到政府檢測(cè)監(jiān)管食品安全的巨大漏洞。一是有些違規(guī)違法行為很難檢測(cè)出來(lái)甚至根本無(wú)法檢測(cè)出來(lái)，例如還原奶、過(guò)期產(chǎn)品的回爐、地溝油等食品安全問(wèn)題。我們可以把這種現(xiàn)象稱之為食品質(zhì)量的“信息悖論”。由于食品質(zhì)量的信任品特性即消費(fèi)者即使在消費(fèi)食品之后也難以了解、獲取和判斷該食品的某些關(guān)鍵質(zhì)量信息的特征，我們往往期望通過(guò)政府的“嚴(yán)格”監(jiān)察把食品質(zhì)量信息顯現(xiàn)給消費(fèi)者，但食品某些重要的、關(guān)鍵的質(zhì)量信息是難以用儀器檢測(cè)出來(lái)的，如上述幾種情況，因此就產(chǎn)生了食品質(zhì)量安全監(jiān)管上的信息悖論。所以，這類安全事件也多數(shù)是通過(guò)知情人舉報(bào)方式發(fā)現(xiàn)的，而不是由政府監(jiān)管檢測(cè)發(fā)現(xiàn)的。另一種情況的信息悖論也不容忽視，就是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的終端質(zhì)量成分檢測(cè)結(jié)果并不能完全反映農(nóng)戶在生產(chǎn)過(guò)程中的化學(xué)投入品實(shí)際使用量。比如農(nóng)戶在蔬菜和糧食生產(chǎn)過(guò)程中使用了過(guò)量的化肥和農(nóng)藥，由于這些化學(xué)投入品大部分都沒(méi)有被作物所吸收，而是流失在土壤、水體和空氣中，這樣就會(huì)出現(xiàn)最終產(chǎn)品指標(biāo)合格但造成的面源污染并沒(méi)有減少的尷尬境地。而流失在水體和空氣中的這些有害物質(zhì)最終也會(huì)部分地被人類所吸收，從而對(duì)人類健康構(gòu)成威脅。這也從一個(gè)側(cè)面印證了本文后續(xù)的觀點(diǎn)，即政府應(yīng)該把更多食品安全治理智慧和資源從終端監(jiān)管轉(zhuǎn)向始端初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的質(zhì)量控制上。二是政府的食品安全監(jiān)管主要關(guān)注的是小食品安全。事實(shí)上，食品安全有大食品安全和小食品安全之分。小食品安全是指化學(xué)藥劑添加不超標(biāo)、有害物質(zhì)不過(guò)量從而對(duì)消費(fèi)者健康不會(huì)造成直接、急性傷害的低層次食品安全；大食品安全則是指盡量減少人體對(duì)化肥、農(nóng)藥、動(dòng)植物激素等化學(xué)合成物的攝入，從而盡量避免這些內(nèi)化于食品中的外源物質(zhì)給消費(fèi)者造成長(zhǎng)期、慢性健康傷害的高層次食品安全?！? 〕監(jiān)管部門(mén)的食品安全檢測(cè)主要側(cè)重于食品加工過(guò)程本身的影響因素檢測(cè)，如衛(wèi)生條件、微生物含量、添加劑含量、是否含有異物、原料是否變質(zhì)等，只有違禁物的檢測(cè)既包含上游環(huán)節(jié)的原料因素也包括食品加工過(guò)程本身的因素。因此，早在1996年，麥克唐納（MacDonald）和克拉奇菲爾德（Crutchfield）的研究就得出了類似的結(jié)論：導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的原因有很多，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅關(guān)注其中的食品企業(yè)工作場(chǎng)所衛(wèi)生及技術(shù)等相關(guān)問(wèn)題，而且他們也強(qiáng)調(diào)在大多數(shù)情況下政府食品安全監(jiān)管帶來(lái)的成本大于收益?！? 〕因此，對(duì)比兩種食品安全的含義及食品監(jiān)管的檢測(cè)內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)政府食品安全監(jiān)管在事實(shí)上主要關(guān)注的是小食品安全。endprint

盡管小食品安全問(wèn)題會(huì)對(duì)人體造成急性健康傷害，有時(shí)甚至?xí)苯游＜跋M(fèi)者的生命安全，但大食品安全問(wèn)題引發(fā)的慢性健康傷害對(duì)我們的影響更為嚴(yán)重。化肥、農(nóng)藥及動(dòng)植物激素等各種石化物質(zhì)，或者以表面殘留通過(guò)水體、大氣被人體吸收，或者通過(guò)食物鏈內(nèi)循環(huán)方式直接被消費(fèi)者食用，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的累積，達(dá)到一定閾值后，將會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)更為嚴(yán)重的慢性疾病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)癌癥發(fā)病率為2855.91/10萬(wàn)，平均每天8550人新發(fā)癌癥，按照目前人均期望壽命計(jì)算，我國(guó)居民一生患癌癥的概率為22%，即每5個(gè)人中就有1個(gè)會(huì)患癌癥?！? 〕根據(jù)鐘南山院士的研究，近年來(lái)腸癌、婦女宮頸癌和卵巢癌發(fā)病率的快速增長(zhǎng)與食品中大量生長(zhǎng)劑、催熟劑、保鮮劑的殘留有直接關(guān)系?！? 〕同時(shí)，近些年肥胖、高血壓、糖尿病、心腦血管疾病等飲食性疾病已成為常見(jiàn)病。而與人類健康和生活質(zhì)量關(guān)系最大的是食品，其最基本的源頭又是糧食、蔬菜、肉類等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，毫無(wú)疑問(wèn)，內(nèi)化于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品中的動(dòng)植物激素等石化物質(zhì)成分是引起上述疾病的根本原因。

因此，政府的食品安全監(jiān)管只是解決了食品安全中的較小部分問(wèn)題——小食品安全問(wèn)題，更大部分的食品安全問(wèn)題——大食品安全問(wèn)題則需要從源頭的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中去加以規(guī)制和解決。但由于小食品安全問(wèn)題的顯性、急性健康傷害甚至直接危及生命的“巨大”威脅特征，從而放大和“凸顯了”小食品安全問(wèn)題，掩蓋了慢性、隱性的大食品安全問(wèn)題的重要性，進(jìn)而也會(huì)夸大監(jiān)管的作用，貶低了初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量始端治理的作用，使我國(guó)以往食品安全政策明顯存在著始端農(nóng)業(yè)生產(chǎn)追求產(chǎn)量而忽視質(zhì)量，末端食品加工和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)進(jìn)行“嚴(yán)格”安全監(jiān)管的本末倒置傾向。似乎給人們的感覺(jué)是：只要政府控制住了食品安全事件即避免了小食品安全問(wèn)題就等于解決了食品安全問(wèn)題。結(jié)果就走入了“監(jiān)管主義”和監(jiān)管“大政府”格局的誤區(qū)。但我們假定初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全得到了保證，在食品加工環(huán)節(jié)靠人性的倫理自律和道德情操約束，極少數(shù)的食品安全事件完全可以通過(guò)“精政府”的強(qiáng)監(jiān)管來(lái)管制，這樣監(jiān)管“小政府”節(jié)約的大量監(jiān)管資源可以轉(zhuǎn)移到始端初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全規(guī)制上，其結(jié)果是我國(guó)食品安全水平必將得到大幅度的整體性的提高。

三、食品安全“深治理”的戰(zhàn)略展望

針對(duì)政府監(jiān)管在食品安全治理中的不足與優(yōu)勢(shì)，本文提出了相互補(bǔ)充與遞進(jìn)的三大食品安全治理戰(zhàn)略。

（一）采取“小而精”的終端食品加工監(jiān)管。由于影響食品質(zhì)量安全因素的復(fù)雜性與即時(shí)性、食品加工及交易的頻繁性以及食品質(zhì)量安全的強(qiáng)隱藏性等原因，致使食品安全的政府監(jiān)管存在“先天不足”，只有采取“小而精”的組織方式才會(huì)有效。鑒于上述食品的相關(guān)特性，食品監(jiān)管從過(guò)分強(qiáng)調(diào)過(guò)程變?yōu)閺?qiáng)調(diào)結(jié)果，就要精簡(jiǎn)監(jiān)管隊(duì)伍，建設(shè)一支精干的專家型而不是目前行政型的管理隊(duì)伍，并配有一支高水平的專業(yè)化檢測(cè)隊(duì)伍。如前所述，各地區(qū)存在檢測(cè)機(jī)構(gòu)部門(mén)所有，重復(fù)設(shè)置問(wèn)題，質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和檢驗(yàn)檢疫等職能部門(mén)都下設(shè)了檢測(cè)機(jī)構(gòu)。各檢測(cè)機(jī)構(gòu)重復(fù)投入，資源浪費(fèi)，盡管投入資金總額并不少，但從平均計(jì)算來(lái)看，單個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)能力和水平均相對(duì)不足。這樣便導(dǎo)致各個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)業(yè)務(wù)相互交叉，專業(yè)化分工效應(yīng)不明顯，人員閑置浪費(fèi)和各個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)技術(shù)水平都很低等問(wèn)題，使得各個(gè)地區(qū)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)普遍存在“檢不出、檢不準(zhǔn)、檢得慢”現(xiàn)象。因此，需要打破部門(mén)分割格局，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)按生化與化學(xué)、微生物學(xué)、獸醫(yī)學(xué)的檢測(cè)專業(yè)劃分方法，通盤(pán)考慮檢測(cè)專業(yè)設(shè)置，進(jìn)行檢測(cè)資源的全面整合，建立一支分工明確的檢測(cè)隊(duì)伍，以便大幅度提高檢測(cè)水平。還要擁有一支反應(yīng)快速、檢測(cè)準(zhǔn)確的專業(yè)化管理和檢測(cè)隊(duì)伍，配之“科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、適量的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”，并啟動(dòng)社會(huì)共治模式，通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)、有效的消費(fèi)者投訴等制度把社會(huì)信息和社會(huì)力量充分利用起來(lái)，以彌補(bǔ)監(jiān)管部門(mén)本身的信息獲取缺陷，這樣小食品安全問(wèn)題必將逐漸減少到最小化。政府的食品安全監(jiān)管職能也應(yīng)從應(yīng)對(duì)危機(jī)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與規(guī)制，即政府監(jiān)管主要任務(wù)在于控制生產(chǎn)者無(wú)法預(yù)知和控制的、由于生產(chǎn)環(huán)境而導(dǎo)致的微生物和病原體引起的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。〔9 〕由于我們明確了食品安全監(jiān)管的“先天缺陷”與不足，從而“弱化”了監(jiān)管在食品安全治理中的作用，進(jìn)而就會(huì)強(qiáng)化食品安全始端初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制的基礎(chǔ)性和重要性作用。這就要求政府在末端食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管上應(yīng)該走“精干節(jié)源”道路，把更多食品安全治理資源從末端食品加工監(jiān)管轉(zhuǎn)向始端初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量控制上。

（二）更加重視始端治理的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)。提高初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全必須將以補(bǔ)貼為主導(dǎo)的綠色技術(shù)推廣模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴疤峁狈?wù)為主導(dǎo)的綠色技術(shù)推廣模式，即從福利重農(nóng)走向服務(wù)重農(nóng)。目前許多與農(nóng)戶追求產(chǎn)量目標(biāo)相一致且能減少化學(xué)投入品使用量的相關(guān)綠色技術(shù)或者被放棄，如農(nóng)作物輪作、在冬季農(nóng)閑時(shí)種植綠肥等，或者實(shí)施的比例和效果較差，如測(cè)土配方施肥、秸稈還田、農(nóng)家肥施用、病蟲(chóng)害綜合治理等技術(shù)，并且有些技術(shù)如測(cè)土配方施肥、秸稈還田等還可能減少農(nóng)戶的成本和投入。 產(chǎn)生上述情況主要有兩個(gè)原因：一是有些技術(shù)（比如施用農(nóng)家肥）全程（收集、堆肥、運(yùn)輸、施撒等）靠單個(gè)農(nóng)戶來(lái)實(shí)施，需要消耗較多的勞力，規(guī)模效應(yīng)得不到實(shí)現(xiàn)，在勞動(dòng)力價(jià)格比較高的條件下，即使給予一定的補(bǔ)貼，這些費(fèi)時(shí)費(fèi)力的綠色技術(shù)也會(huì)被農(nóng)戶放棄，進(jìn)而通過(guò)能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、減少具體實(shí)施者勞力消耗的商業(yè)化模式來(lái)推廣（如建立測(cè)土配方施肥及農(nóng)家肥的加工廠與相應(yīng)的肥料配送中心）；二是有些技術(shù)比較復(fù)雜，而且還需要隨著氣候、土壤成分等當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)環(huán)境變化作出即時(shí)的調(diào)整和指導(dǎo)，即使有些技術(shù)采取補(bǔ)貼與項(xiàng)目制的模式在項(xiàng)目周期內(nèi)得到了短期使用，項(xiàng)目完成后由于技術(shù)人員的撤走，也會(huì)導(dǎo)致技術(shù)難以得到持續(xù)的采用和擴(kuò)散。有的技術(shù)還需要大型設(shè)備來(lái)開(kāi)展，這樣農(nóng)戶就會(huì)由于得不到有效的技術(shù)供給而放棄使用。因此，這些農(nóng)業(yè)生態(tài)技術(shù)需要政府以半公共產(chǎn)品的形式提供給農(nóng)戶，即政府支持企業(yè)或者技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)，先使此項(xiàng)技術(shù)得到產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，然后再給予一定的補(bǔ)貼來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)戶從企業(yè)那里以市場(chǎng)方式購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)和產(chǎn)品。隨著規(guī)模效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，政府就可以逐步取消補(bǔ)貼，完全依靠市場(chǎng)方式來(lái)提供。endprint

（三）使縣域城鎮(zhèn)成為提供綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的有效載體。為了使農(nóng)戶得到有效的生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，應(yīng)鼓勵(lì)中小城鎮(zhèn)中的工業(yè)化和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要為農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)推廣和使用提供服務(wù)，鼓勵(lì)品牌企業(yè)到中小城鎮(zhèn)中建立工廠和技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)提供服務(wù)或產(chǎn)品，而不是在某一局部小區(qū)域完成一個(gè)短期項(xiàng)目，這樣就可以在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。還應(yīng)支持剩余農(nóng)村勞動(dòng)力留在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色技術(shù)服務(wù)相關(guān)的行業(yè)，而不是一味地鼓勵(lì)其到大中城市工作，其結(jié)果既可以滿足進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的大量勞動(dòng)服務(wù)需求，也可以緩解城市的就業(yè)壓力。因?yàn)殡S著城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)技術(shù)構(gòu)成和資本有機(jī)構(gòu)成的逐步提高，其所能吸納的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力并不像劉易斯二元經(jīng)濟(jì)條件下那么多，甚至城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)由于資本密集和技術(shù)密集還在排斥農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。并配以提高獸用抗生素價(jià)格，增收生產(chǎn)和使用常規(guī)農(nóng)藥和化肥的環(huán)境污染稅等反向“激勵(lì)”，那么農(nóng)戶耕地土壤保護(hù)及其減少使用化學(xué)投入品的行為必將逐漸成為自覺(jué)行為。同時(shí)，為了吸引相關(guān)企業(yè)和技術(shù)人才到中小城鎮(zhèn)扎根創(chuàng)業(yè)，在給予一定的支持外，還要改善中小城鎮(zhèn)的生活環(huán)境，建成美麗宜居城鎮(zhèn)。比如改善中小城鎮(zhèn)的交通條件，建設(shè)中小城鎮(zhèn)到地級(jí)城市的鐵路客運(yùn)，并逐步開(kāi)通中小城鎮(zhèn)的高鐵運(yùn)輸；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要向中小城鎮(zhèn)傾斜等。這樣，足夠的縣域市場(chǎng)份額、宜居的生活環(huán)境、方便的交通等條件就會(huì)使縣域城鎮(zhèn)成為生產(chǎn)和提供生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)與產(chǎn)品的有效區(qū)域載體。

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