監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的證成與路徑

□ 王鸞鸞

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的證成與路徑

□ 王鸞鸞

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

在依法治國(guó)背景下，國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨權(quán)力構(gòu)造、權(quán)力規(guī)制以及權(quán)利救濟(jì)三重命題。國(guó)家賠償制度作為對(duì)國(guó)家權(quán)力侵害公民權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)涵括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，以充分實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)?；跈?quán)力監(jiān)督的視角，將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，具有防范其權(quán)力濫用與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要價(jià)值。但基于改革的法制成本及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性要求，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)前國(guó)家賠償立法的邏輯結(jié)構(gòu)，參照行政賠償與司法賠償?shù)馁r償范圍與賠償程序設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，追加設(shè)立國(guó)家監(jiān)察賠償制度。

監(jiān)察委；權(quán)利救濟(jì)；逆向監(jiān)督；國(guó)家賠償

一、問(wèn)題的提出

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，構(gòu)建制度性反腐機(jī)制，是當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。在這一背景下，撤銷(xiāo)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局、檢察院反貪污賄賂局，將相關(guān)職能整合至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察委”），與黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，形成對(duì)全體國(guó)家公職人員監(jiān)察全覆蓋，構(gòu)成本次國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。任何公權(quán)力，如果沒(méi)有監(jiān)督和制約，都必然濫用和腐敗，這是萬(wàn)古不易的規(guī)律。［1］通過(guò)整合監(jiān)察資源、成立監(jiān)察委，在加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公職人員全方位監(jiān)督的同時(shí)，對(duì)監(jiān)察委自身何以形成監(jiān)督制約，是國(guó)家監(jiān)察體制改革中無(wú)法回避的問(wèn)題，該問(wèn)題也得到了學(xué)界的及時(shí)關(guān)切。①相關(guān)主張與論述，參見(jiàn)童之偉．對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化［J］．法學(xué)評(píng)論，2017，（01）；張建偉．法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2017，（02）；馬懷德．《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2017，（02）；李紅勃．現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察模式的困境及其法治化改革方向．環(huán)球法律評(píng)論，2017，（02）．

國(guó)家監(jiān)察體制改革既要通過(guò)資源整合與監(jiān)察權(quán)重構(gòu)，保障監(jiān)察委的權(quán)威與高效，也要通過(guò)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約以及厘定監(jiān)察委法律責(zé)任等規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，保障監(jiān)察對(duì)象（國(guó)家公職人員為主體）的合法權(quán)益。國(guó)家賠償作為國(guó)家對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)或不依法履行職責(zé)給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成的損害給予賠償?shù)幕顒?dòng)，［2］其不僅有著權(quán)利救濟(jì)的作用，而且具有權(quán)力制約的功能。另外，基于我國(guó)國(guó)家賠償立法的理念與依據(jù)，①我國(guó)《國(guó)家賠償法》第一條規(guī)定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”，因此，基于《國(guó)家賠償法》的立法理由推定，我國(guó)國(guó)家賠償制度本身便具有權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力制約雙重意義考量。監(jiān)察委針對(duì)監(jiān)察對(duì)象的違法履職行為納入國(guó)家賠償范圍亦具有必要性。因此，本文立足于國(guó)家監(jiān)察體制改革中所面臨的監(jiān)察機(jī)關(guān)逆向監(jiān)督以及監(jiān)察對(duì)象權(quán)利救濟(jì)的雙重要求，通過(guò)對(duì)國(guó)家賠償一般理論的溯源以及對(duì)我國(guó)國(guó)家賠償立法的理念與依據(jù)的考察，厘清了監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)范圍的必要性,并通過(guò)對(duì)監(jiān)察委權(quán)力屬性的分析與改革成本的關(guān)照，提出了構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)嵌入國(guó)家賠償程序的路徑。

二、監(jiān)察體制改革的三重命題

（一）監(jiān)察資源整合與監(jiān)察委職權(quán)配置

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)反腐敗資源呈現(xiàn)出多元主體下監(jiān)察權(quán)配置相對(duì)分散的格局。隨著反腐敗力度的加大以及法治進(jìn)程的不斷深化，傳統(tǒng)的以紀(jì)檢監(jiān)察體制為主體，多元監(jiān)察機(jī)關(guān)并存的反腐敗制度建設(shè)逐漸暴露出一些弊端。一是國(guó)家監(jiān)察資源配置分散導(dǎo)致②在現(xiàn)有的監(jiān)察體制框架下，擁有監(jiān)督監(jiān)察職能的國(guó)家機(jī)關(guān)包括：權(quán)力機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察與行政審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等多元主體。在反腐敗實(shí)踐中資源與力量難以形成合力，未能有效形成對(duì)國(guó)家公職人員監(jiān)察的全覆蓋；二是紀(jì)檢監(jiān)察體制存在明顯的缺陷。一方面，在紀(jì)檢監(jiān)察雙重體制下，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，易將違紀(jì)責(zé)任與行政違法責(zé)任混同。另一方面，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)置于行政體制內(nèi)部，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性難以保障，監(jiān)督效果有限，亦導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)督手段與程序的合法性受到質(zhì)疑，其中最為明顯的便是外界對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)“雙規(guī)”措施合法性的詰問(wèn)。

為解決反腐敗制度建設(shè)中存在的一系列問(wèn)題，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)——國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是時(shí)代發(fā)展的客觀要求。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱 《方案》）。2016年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。隨著以上文件的發(fā)布，國(guó)家監(jiān)察體制改革正式拉開(kāi)帷幕，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的組建方式、職責(zé)權(quán)限等相關(guān)問(wèn)題得以初步明確。《方案》提出了國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的歷史使命。③《方案》指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)”“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”?！稕Q定》規(guī)定了監(jiān)察委組建方式與職權(quán)配置，勾畫(huà)出了監(jiān)察委這一新設(shè)國(guó)家機(jī)關(guān)的輪廓，即通過(guò)機(jī)構(gòu)撤轉(zhuǎn)與合署辦公的方式組建監(jiān)察委。監(jiān)察委擁有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職責(zé)以及與之相配套的談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)等十二項(xiàng)具體職權(quán)，其中包括經(jīng)檢察院反貪?rùn)C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸后所帶來(lái)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及與“雙規(guī)”“雙指”性質(zhì)類(lèi)似的留置權(quán)。較之傳統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委的監(jiān)察范圍得到了進(jìn)一步擴(kuò)充，即監(jiān)察委的監(jiān)察對(duì)象形成了對(duì)國(guó)家公職人員的全覆蓋，監(jiān)察委的監(jiān)督內(nèi)容涵括對(duì)違紀(jì)違法以及道德操守的監(jiān)督。這樣，通過(guò)對(duì)反腐敗資源力量的重新調(diào)配，改革試點(diǎn)地區(qū)形成了職權(quán)范圍更廣、職權(quán)手段更為豐富的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)——監(jiān)察委。因此，完善監(jiān)察委的組織構(gòu)造、具體職權(quán)配置以及工作運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)是當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要面向，也應(yīng)是改革試點(diǎn)地區(qū)集中推進(jìn)的階段性改革目標(biāo)。

（二）監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)作與監(jiān)察委逆向監(jiān)督

對(duì)監(jiān)察委的權(quán)力制約與履職監(jiān)督構(gòu)成監(jiān)察委實(shí)施國(guó)家監(jiān)察權(quán)的基礎(chǔ)。從縱向監(jiān)督的角度來(lái)看，監(jiān)察委需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，但人大監(jiān)督因其特殊性，難以涉及對(duì)具體事務(wù)的監(jiān)督。在監(jiān)察委與黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的情況下，通過(guò)對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督可以解決專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題以及對(duì)具體事務(wù)的監(jiān)督問(wèn)題，但兩者合署辦公，人員身份交叉，對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督難免存在自我監(jiān)督的嫌疑。因此，縱向監(jiān)督既有其必要性，也存在一些不利因素。橫向監(jiān)督則更多地體現(xiàn)為對(duì)權(quán)力的制約，與縱向監(jiān)督相結(jié)合，形成權(quán)力規(guī)制交叉網(wǎng)絡(luò)，能夠形成防范權(quán)力濫用的長(zhǎng)效機(jī)制。防止監(jiān)察委權(quán)力濫用，一個(gè)關(guān)鍵的途徑就在于對(duì)其履職過(guò)程進(jìn)行合法性監(jiān)督?！稕Q定》明確指出：“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴?！边@一規(guī)定表明，在處理反腐敗案件時(shí)，調(diào)查（偵查）與起訴是相分離的。這也意味著監(jiān)察委查辦腐敗案件，需要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的審查起訴階段，然后由檢察機(jī)關(guān)作出起訴或是不起訴的決定。①相關(guān)審查起訴程序，參見(jiàn)《刑事訴訟法》第三章、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第八章。從權(quán)力運(yùn)行的總體邏輯來(lái)看，合理的分工與制約是防范權(quán)力濫用的必要措施?，F(xiàn)代刑事訴訟的基本理念是實(shí)體公正與程序公正并重，程序正義的觀念意味著對(duì)于訴訟過(guò)程本身善的性質(zhì)的尊重而不是僅以目的或結(jié)果作為評(píng)價(jià)訴訟行為善惡的標(biāo)準(zhǔn)或者唯一標(biāo)準(zhǔn)，手段的正當(dāng)性也需要加以關(guān)照，從而與目的正當(dāng)性達(dá)到一種總體上的平衡。［3］在此意義上，司法機(jī)關(guān)介入監(jiān)察委查辦涉嫌職務(wù)犯罪的案件，對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督具有正當(dāng)性。

從監(jiān)督主體上看，權(quán)力監(jiān)督的邏輯有權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、權(quán)利監(jiān)督權(quán)力兩種。［4］對(duì)監(jiān)察委的逆向監(jiān)督，除了人大監(jiān)督與司法監(jiān)督等權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的模式外，還包括通過(guò)信息公開(kāi)、來(lái)訪接訪、投訴受理等多種方式開(kāi)展的社會(huì)監(jiān)督與公眾監(jiān)督，由此構(gòu)建起縱向監(jiān)督與橫向制約相交織，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相呼應(yīng)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)逆向監(jiān)督格局。構(gòu)建監(jiān)察委監(jiān)督體系是國(guó)家監(jiān)察體制改革的應(yīng)有命題，是保障改革成果，實(shí)現(xiàn)改革初衷的必要手段之一。

（三）監(jiān)察委責(zé)任承擔(dān)與監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)

筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革需要構(gòu)建監(jiān)察委逆向監(jiān)督體系，但單純對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督尚無(wú)法建立完整的權(quán)力糾錯(cuò)機(jī)制。逆向監(jiān)督注重對(duì)監(jiān)察權(quán)的過(guò)程性監(jiān)督，事后責(zé)任追究與權(quán)利救濟(jì)則與之相補(bǔ)，構(gòu)成對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)制的整體鏈條。如果缺乏事后追責(zé)與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，那么對(duì)監(jiān)察委權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制必然有限。國(guó)家監(jiān)察體制改革的任務(wù)是完善反腐敗制度，形成強(qiáng)力反腐的長(zhǎng)效機(jī)制，而反腐敗的初衷在于保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。當(dāng)前，以國(guó)家監(jiān)察體制改革為重點(diǎn)的政治體制改革，其最終的落腳點(diǎn)仍在于對(duì)公民權(quán)益的保障。因此，在監(jiān)察體制改革過(guò)程中，建立和完善必要的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，既是對(duì)監(jiān)察委逆向監(jiān)督體系的補(bǔ)充，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)利本位與人權(quán)保障價(jià)值的追求。

三、監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的證成

關(guān)于國(guó)家賠償?shù)睦碚撘罁?jù)以及功能、意義，學(xué)界存有多種學(xué)說(shuō)。①常見(jiàn)的關(guān)于國(guó)家賠償理論依據(jù)的不同學(xué)說(shuō)包括國(guó)庫(kù)理論說(shuō)、國(guó)家責(zé)任說(shuō)、特別犧牲說(shuō)、公平負(fù)擔(dān)說(shuō)、法律擬制說(shuō)等近十種學(xué)說(shuō)。參見(jiàn)馬懷德．國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)［M］．中國(guó)法制出版社，1994．34—35；薛剛凌．國(guó)家賠償法教程［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997．12—13；劉嗣元，石佑啟．國(guó)家賠償法要論［M］．北京大學(xué)出版社2005．16—20．但無(wú)論是針對(duì)國(guó)家賠償理論依據(jù)的構(gòu)建還是對(duì)于國(guó)家賠償功能的闡發(fā)，都是基于國(guó)家賠償所形成的客觀事實(shí)而論，即國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生，改變了傳統(tǒng)的基于主權(quán)豁免等理論形成的國(guó)家對(duì)公民造成的權(quán)益侵害不負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任的狀況，進(jìn)而在事實(shí)上促進(jìn)了國(guó)家的權(quán)利保障義務(wù)。這種對(duì)國(guó)家義務(wù)的增強(qiáng)與國(guó)家責(zé)任的明晰，也構(gòu)成了對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)制。

（一）國(guó)家賠償是對(duì)監(jiān)察委逆向監(jiān)督體系的必要補(bǔ)充

對(duì)職務(wù)違法侵權(quán)行為設(shè)定妥善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是保障國(guó)家權(quán)力與正當(dāng)法律程序得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。在此意義上，預(yù)防和控制國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)違法侵權(quán)行為，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和國(guó)家工作人員加強(qiáng)自律是國(guó)家賠償?shù)囊豁?xiàng)重要功能。［5］《國(guó)家賠償法》的實(shí)施，其目的在于限制公權(quán)力的行使，而在公權(quán)力的行使過(guò)程中，考查該行為的違法性是《國(guó)家賠償法》得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵。［6］國(guó)家賠償主要是通過(guò)確認(rèn)違法、履行賠償、國(guó)家追償?shù)瘸绦驅(qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職權(quán)行使過(guò)程的制約。在既有的監(jiān)察委逆向監(jiān)督體系之外，通過(guò)國(guó)家賠償建構(gòu)監(jiān)察委職務(wù)違法預(yù)防與追究機(jī)制具有獨(dú)特的價(jià)值。

首先，確認(rèn)違法作為我國(guó)實(shí)施國(guó)家賠償?shù)那疤?，是?duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為性質(zhì)的裁定，構(gòu)成了對(duì)公權(quán)力事后問(wèn)責(zé)的一般性基礎(chǔ)。我國(guó)《國(guó)家賠償法》第二條確立了國(guó)家賠償?shù)倪`法歸責(zé)原則，由于《國(guó)家賠償法》中所設(shè)定的“違法”（違反《國(guó)家賠償法》）情形較之一般意義上的職務(wù)違法情形，在范圍和損害程度上分別進(jìn)行了限縮與要求提升，因此，構(gòu)成《國(guó)家賠償法》中的違法情形必然符合一般意義上的違法范圍。賠償請(qǐng)求人提出國(guó)家賠償要求，則意味著賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或是其上級(jí)機(jī)關(guān)或是人民法院首先依照 《國(guó)家賠償法》對(duì)其職務(wù)行為進(jìn)行合法性審查。

其次，履行賠償具有職務(wù)違法預(yù)防與警示效果。國(guó)家賠償?shù)闹饕袚?dān)主體是國(guó)家財(cái)政，在現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政體制下，國(guó)家賠償最終將由納稅人分擔(dān)，但這并不意味著國(guó)家賠償制度對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員缺乏拘束力。原因在于國(guó)家賠償?shù)穆男斜厝灰馕吨殑?wù)違法行為的確定。在此情況下，直接責(zé)任人員或是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員通常需要承擔(dān)政治責(zé)任與法律責(zé)任。政治責(zé)任可以通過(guò)組織處理以及國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力內(nèi)部管理處分與考核評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)，法律責(zé)任主要通過(guò)國(guó)家追償制度向相關(guān)責(zé)任人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用，以此將職務(wù)違法行為與國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的個(gè)體利益相關(guān)聯(lián)，進(jìn)而達(dá)到預(yù)防、控制和減少職務(wù)違法侵權(quán)的目的，促使國(guó)家機(jī)關(guān)完善內(nèi)部管理與加強(qiáng)履職監(jiān)督。同時(shí)也有助于提升國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任感，提高其自律性。［7］

（二）機(jī)構(gòu)整合與職權(quán)轉(zhuǎn)隸情形下監(jiān)察委承接國(guó)家賠償義務(wù)的必要性

對(duì)公民實(shí)施權(quán)利救濟(jì)被視為國(guó)家賠償?shù)谋举|(zhì)與核心。從法律實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家賠償是一種由于國(guó)家機(jī)關(guān)的不作為或侵權(quán)行為而由國(guó)家承擔(dān)的否定性法律后果，其設(shè)立目的在于改變國(guó)與民之間的“國(guó)家本位”的政治哲學(xué)，從而盡可能地保障處于不利地位的國(guó)家行為相對(duì)人的合法權(quán)益。［8］具有權(quán)利救濟(jì)的方法和手段固然不止國(guó)家賠償一種，但當(dāng)公民和組織的合法權(quán)益受到國(guó)家公務(wù)行為的違法損害時(shí)，不實(shí)行國(guó)家賠償，公民、組織受到損害的合法權(quán)益就不可能得到充分、有效的救濟(jì)。從國(guó)家賠償?shù)姆秶鷣?lái)看，不同國(guó)家賠償制度中國(guó)家賠償?shù)姆秶灰?，但通常都包含人身?yè)p害賠償、財(cái)產(chǎn)損害賠償以及精神損害賠償幾種情形。我國(guó)《國(guó)家賠償法》也規(guī)定了上述三類(lèi)損害的賠償事由。在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，監(jiān)察委可對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)施談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，其中凍結(jié)、查封、扣押等措施具體涉及監(jiān)察對(duì)象財(cái)產(chǎn)權(quán)，留置則牽涉監(jiān)察對(duì)象的人身自由。如果上述手段采用不當(dāng)或是濫用，極易侵害監(jiān)察對(duì)象的財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)。因此，從國(guó)家賠償權(quán)益救濟(jì)的類(lèi)型來(lái)看，監(jiān)察委違法行使職權(quán)造成的權(quán)益侵害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

在國(guó)家賠償制度衍生與發(fā)展過(guò)程中，呈現(xiàn)出了一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，即國(guó)家賠償范圍的有限性。賠償范圍的前提只有屬于賠償范圍的主體、事項(xiàng)和權(quán)益，國(guó)家才有可能承擔(dān)賠償責(zé)任，也才有必要適用歸責(zé)原則和構(gòu)成要件確定國(guó)家是否應(yīng)當(dāng)賠償。［9］但監(jiān)察委職權(quán)的混合性與監(jiān)察行為的外部性也表明其不應(yīng)在國(guó)家賠償?shù)拿庳?zé)范圍之內(nèi)。首先，監(jiān)察委職權(quán)屬性不具有國(guó)家賠償責(zé)任的豁免性。根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償立法確立的賠償范圍，由于立法對(duì)象的不確定性以及國(guó)防、軍事、外交等國(guó)家行為的緊急性與不可抗力，上述行為導(dǎo)致的暫不被納入國(guó)家賠償范圍。監(jiān)察委履行對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)察職能是否符合國(guó)家賠償?shù)拿庳?zé)范圍，是討論監(jiān)察委能否納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所不可忽視的問(wèn)題。監(jiān)察委雖然是新型的國(guó)家機(jī)關(guān)，但其權(quán)力配置更多地是通過(guò)對(duì)既有國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力轉(zhuǎn)隸與整合而成，其職權(quán)主要來(lái)源于對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察院反貪?rùn)C(jī)構(gòu)職權(quán)的整體劃撥。而上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)違法行為多已納入我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償制度中，以行政賠償與司法賠償?shù)男问匠尸F(xiàn)。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求下，職權(quán)轉(zhuǎn)隸意味著權(quán)力與責(zé)任的同步轉(zhuǎn)移。在接收行政監(jiān)察與職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)后，監(jiān)察委不能逃避相應(yīng)國(guó)家賠償責(zé)任。其次，監(jiān)察委的監(jiān)察行為是異體監(jiān)督，不構(gòu)成內(nèi)部管理行為以對(duì)抗司法的介入。在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，國(guó)家監(jiān)察委對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，主要包括六大類(lèi)人員：我國(guó)《公務(wù)員法》所規(guī)定的國(guó)家公職人員，由法律授權(quán)或者由政府委托行使公共事務(wù)管理權(quán)的公務(wù)人員，國(guó)有企業(yè)的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，群眾自治組織中的管理人員，其他依法行使公共職務(wù)的人員。［10］因此，與傳統(tǒng)的國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員內(nèi)部管理行為以及其他單位、組織的自我管理與監(jiān)督不同，國(guó)家監(jiān)察行為系異體監(jiān)督，是新的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等主體的廉潔性以及履職的合法性監(jiān)察。故傳統(tǒng)的以組織內(nèi)部管理行為對(duì)抗司法介入與國(guó)家賠償?shù)睦碚摬粯?gòu)成對(duì)監(jiān)察委履行監(jiān)察職責(zé)，承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的豁免理由。

綜上所述，監(jiān)察委作為新型的國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力屬性不具有特殊性，與立法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)所承載的職權(quán)性質(zhì)及職權(quán)特色有所不同，監(jiān)察委的職權(quán)配置更多地是來(lái)源于既有行政權(quán)與司法權(quán)的調(diào)配；其對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)察也不同于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)員管理行為。監(jiān)察委不應(yīng)屬于國(guó)家賠償?shù)拿庳?zé)范圍，而應(yīng)納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，承擔(dān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的國(guó)家賠償責(zé)任，這不僅符合權(quán)力制約與權(quán)利救濟(jì)的雙重需求，也契合我國(guó)《國(guó)家賠償法》“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法理念。

四、監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的路徑

根據(jù)權(quán)力屬性與職權(quán)行使方式劃分不同的賠償類(lèi)型，構(gòu)建各自的賠償范圍與賠償程序，是我國(guó)《國(guó)家賠償法》的結(jié)構(gòu)特征，在此基礎(chǔ)上，我國(guó)國(guó)家賠償制度形成了行政賠償與司法（刑事）賠償兩大模塊，這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)有助于明晰國(guó)家賠償范圍，便于法律的適用?；诟母锏姆ㄖ瞥杀究剂?，筆者認(rèn)為，將監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)前國(guó)家賠償立法的邏輯結(jié)構(gòu)，進(jìn)而進(jìn)行具體的制度與規(guī)范構(gòu)造。

（一）確立國(guó)家監(jiān)察賠償制度

將監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的路徑，一是可以通過(guò)微調(diào)《國(guó)家賠償法》，基于監(jiān)察委職權(quán)的混合性，根據(jù)監(jiān)察委具體職權(quán)配置的差異，將其分別嵌入行政賠償與司法賠償范圍與程序之中；二是通過(guò)調(diào)整《國(guó)家賠償法》的篇章結(jié)構(gòu)，繼行政賠償與司法賠償之外，增加國(guó)家監(jiān)察賠償一章，構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的賠償范圍與賠償程序。根據(jù)監(jiān)察委的機(jī)關(guān)定位與權(quán)力構(gòu)成，筆者認(rèn)為，后一種路徑更加符合國(guó)家賠償立法邏輯與可實(shí)施性要求。

首先，國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)脑O(shè)立符合監(jiān)察委的權(quán)力定位與監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性要求。除了監(jiān)察委職權(quán)范圍以及職權(quán)配置得到“升級(jí)”之外，監(jiān)察體制改革的意義還在于提升了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位與反腐敗權(quán)力配置的等級(jí)。在傳統(tǒng)的監(jiān)察體制中，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察與審計(jì)部門(mén)，還是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部反貪污腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察主體都始終處于國(guó)家權(quán)力體系的二級(jí)權(quán)力組織內(nèi)部，［11］監(jiān)察權(quán)未形成獨(dú)立的權(quán)力體系，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不具有與行政、司法等機(jī)關(guān)相平行的憲法地位。黨中央決定在試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委“作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”，將監(jiān)察權(quán)從原來(lái)的行政權(quán)體制中剝離出來(lái)，是實(shí)現(xiàn)從“行政監(jiān)察權(quán)”到“國(guó)家監(jiān)察權(quán)”的制度變遷。［12］《決定》也明確規(guī)定：監(jiān)察委由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。更進(jìn)一步明確了監(jiān)察委的憲法地位，即作為相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)一道，由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)，形成了人民代表大會(huì)制度下“一府一委兩院”的憲法體制構(gòu)造。政府作為行政機(jī)關(guān)、法院與檢察院作為司法機(jī)關(guān)，在《國(guó)家賠償法》中分別擁有“獨(dú)立的地位”，即行政賠償與司法（刑事）賠償。監(jiān)察委作為與之平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，理應(yīng)受到《國(guó)家賠償法》的 “公平對(duì)待”，即給予國(guó)家賠償新類(lèi)型——國(guó)家監(jiān)察賠償，這也有助于明確監(jiān)察委的獨(dú)立性。

其次，監(jiān)察委權(quán)力構(gòu)成具有混合性特征，不便于嵌入當(dāng)前的行政賠償與司法賠償?shù)亩Ｊ街小Ｒ环矫?，監(jiān)察委的部分權(quán)力來(lái)自于行政監(jiān)察與檢察院反腐敗職能機(jī)構(gòu)的職權(quán)轉(zhuǎn)隸，而上述機(jī)構(gòu)相關(guān)職權(quán)已經(jīng)被分別納入 《國(guó)家賠償法》的賠償范圍與賠償程序之中，這給監(jiān)察機(jī)關(guān)國(guó)家賠償嵌入既有的國(guó)家賠償立法體系提供了可能。然而，行政監(jiān)察與檢察院反貪污腐敗機(jī)構(gòu)在《國(guó)家賠償法》中分別屬于行政賠償與司法賠償，二者具體的賠償范圍與賠償程序存在明顯不同。在這種情況下，將監(jiān)察委置于行政賠償與司法賠償之中，在技術(shù)上具有很大的挑戰(zhàn)性，極易擾亂既有的已經(jīng)明確形成的行政賠償與司法賠償體系；另一方面，監(jiān)察委的權(quán)力構(gòu)成也不止于對(duì)行政監(jiān)察與檢察權(quán)的整合，其權(quán)力還來(lái)源于對(duì)紀(jì)委監(jiān)察權(quán)的法治化改造。諸如調(diào)查、留置以及未來(lái)可能出現(xiàn)的巡視等措施，都是區(qū)別于傳統(tǒng)的行政權(quán)與司法權(quán)的。在此情況下，現(xiàn)有的國(guó)家賠償制度體系無(wú)法完全容納上述職權(quán)違法所生成的國(guó)家賠償需求。因此，無(wú)論是基于監(jiān)察委機(jī)關(guān)定位與權(quán)力獨(dú)立行使的要求，還是考慮到監(jiān)察權(quán)構(gòu)成的混合性，在既有的國(guó)家賠償制度體系內(nèi)，增加國(guó)家監(jiān)察賠償作為獨(dú)立的賠償類(lèi)型，與行政賠償、司法賠償共同組成新的國(guó)家賠償制度體系，都是監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的合理路徑。

（二）國(guó)家監(jiān)察賠償范圍與程序設(shè)定

首先，國(guó)家監(jiān)察賠償范圍應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)家賠償理論與監(jiān)察委職權(quán)配置進(jìn)行框定。從我國(guó)《國(guó)家賠償法》所確立的國(guó)家賠償范圍來(lái)看，我國(guó)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)益范圍主要限于人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)以及有條件的精神損害賠償。其中，人身權(quán)主要限于公民的人身自由權(quán)、生命權(quán)和身體健康權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)主要限于職務(wù)行為所造成的直接損害，精神損害賠償主要依附于人身權(quán)受到侵害。根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償?shù)拿庳?zé)范圍，因與職權(quán)無(wú)關(guān)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人行為以及申請(qǐng)賠償人自己行為等情況所導(dǎo)致的損害，不在國(guó)家賠償范圍之內(nèi)。為保障國(guó)家賠償立法理論的貫通，國(guó)家監(jiān)察賠償也應(yīng)遵循上述標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合監(jiān)察委職權(quán)配置，參照行政賠償與司法賠償范圍，明確國(guó)家監(jiān)察賠償范圍。具體而言，可以根據(jù)《決定》設(shè)定的監(jiān)察委的十二項(xiàng)職權(quán)，明確規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員錯(cuò)誤采取留置措施的，刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的，違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施的，受害人有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。［13］

其次，國(guó)家監(jiān)察賠償程序應(yīng)參照司法賠償程序進(jìn)行設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國(guó)行政賠償程序確立了向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)賠償、通過(guò)復(fù)議或是行政訴訟提起賠償以及單獨(dú)提起行政賠償訴訟的形式；司法賠償則確立了“向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)——向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議——向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定”的一種遞進(jìn)式程序。二者的主要區(qū)別在于，司法賠償程序并未納入訴訟渠道。原因在于我國(guó)已形成了較為成熟的行政訴訟機(jī)制，行政賠償納入訴訟渠道并不存在制度障礙。在未來(lái)是否建立監(jiān)察訴訟制度的當(dāng)下，基于對(duì)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利及時(shí)救濟(jì)的考量，國(guó)家監(jiān)察賠償程序參照司法賠償程序進(jìn)行設(shè)計(jì)不失為一種妥當(dāng)?shù)倪x擇。即賠償申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)先向負(fù)有賠償義務(wù)的監(jiān)察委提出，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予答復(fù)或是對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所作出的賠償決定有異議的，可以向上級(jí)監(jiān)察委提出復(fù)議申請(qǐng)。復(fù)議機(jī)關(guān)怠于作出決定或是申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向復(fù)議機(jī)關(guān)同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。此外，關(guān)于監(jiān)察委作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)時(shí)的賠償方式與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，則可以沿用《國(guó)家賠償法》的現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定。

目前，國(guó)家監(jiān)察體制改革正處于試點(diǎn)與探索階段，完善監(jiān)察委的組織架構(gòu)與職權(quán)配置是試點(diǎn)階段的主要任務(wù)。在依法治國(guó)背景下，黨的十八屆四中全會(huì)提出的 “重大改革于法有據(jù)”，其所折射出的改革思維應(yīng)當(dāng)包涵體制創(chuàng)新需要遵循法治范式。在此意義上，國(guó)家監(jiān)察體制改革必須統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)權(quán)力組配、權(quán)力制約、權(quán)利救濟(jì)協(xié)同并進(jìn)。在倡導(dǎo)盡快制定《國(guó)家監(jiān)察法》以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委權(quán)力規(guī)制的同時(shí)，調(diào)整作為公民權(quán)利救濟(jì)與國(guó)家責(zé)任履行重要機(jī)制載體的《國(guó)家賠償法》，也應(yīng)盡早納入改革重大規(guī)劃之中。囿于改革本身所具有的不確定性，筆者基于改革試點(diǎn)的初步設(shè)計(jì)所構(gòu)思的監(jiān)察委納入國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的路徑，在未來(lái)也可能會(huì)面臨不適，但通過(guò)國(guó)家賠償建立對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)，既符合我國(guó)《國(guó)家賠償法》的立法理念，也符合改革的法治化要求，不應(yīng)失位于國(guó)家監(jiān)察體制改革的前期布局中。

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The Foundation and the Enforcement Path of the Supervisory Committee as a State Compensation Organs

Wang Luanluan

The state compensation system，as a relief mechanism for the infringement of civil rights by state power，should include the supervision committee to fully realize the legal relief to the object of supervision．Based on the perspective of power supervision，the Commission as a state of compensation for the obligation to prevent the abuse of the power of the Commission and regulate the operation of the important value．In the path selection，we should follow the current state of the legislative structure of the compensation legislation，with reference to administrative compensation and judicial compensation for compensation and compensation procedures set standards．Appropriate establishment of national supervision and compensation system．

supervision committee；rights relief；reverse supervision；state compensation

D922．1

A

1007－8207（2017）12－0100－08

2017－05－21

王鸞鸞 （1991—），男，山東濟(jì)寧人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

苗政軍）