大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理變革：機(jī)遇、挑戰(zhàn)及對(duì)策

□ 平 健

（1．遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110136；2．中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理變革：機(jī)遇、挑戰(zhàn)及對(duì)策

□ 平 健1，2

（1．遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng)110136；2．中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng)110004）

對(duì)政府管理來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用既為公共管理和公共服務(wù)方式帶來(lái)了巨大變革，也為政府管理創(chuàng)新和能力提升提供了可行路徑。本文梳理了國(guó)內(nèi)外大數(shù)據(jù)的發(fā)展歷程，從信息公開(kāi)、精細(xì)服務(wù)、精準(zhǔn)決策等角度分析了大數(shù)據(jù)為政府管理帶來(lái)的機(jī)遇以及大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理面臨的思維沖擊、共享困難、信息安全等挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上提出了應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府管理變革的具體路徑，主要包括由外而內(nèi)地形成數(shù)據(jù)思維、自上而下地加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、從點(diǎn)到面地開(kāi)展平臺(tái)建設(shè)等。

大數(shù)據(jù)；政府管理變革；政府管理創(chuàng)新

當(dāng)下，大數(shù)據(jù)正在對(duì)人們的生產(chǎn)、生活和思維方式進(jìn)行深度變革，而研究、開(kāi)發(fā)并應(yīng)用大數(shù)據(jù)，已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2012年，瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇報(bào)告指出：大數(shù)據(jù)如同貨幣或黃金一樣，已成為一種新的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬更是將大數(shù)據(jù)看作未來(lái)世界的新石油，足見(jiàn)大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略地位及其重要程度。對(duì)政府管理而言，充分開(kāi)發(fā)和利用大數(shù)據(jù)，可以大幅度提高政府管理效率和效能，進(jìn)一步降低政府運(yùn)行成本，全面提升政府的社會(huì)治理能力。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理變革面臨的機(jī)遇

（一）大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及發(fā)展歷程

⒈大數(shù)據(jù)的概念及特征。維基百科將大數(shù)據(jù)定義為：“大數(shù)據(jù)是無(wú)法被常用軟件處理、加工和管理的數(shù)據(jù)集”。著名學(xué)者舍恩伯格認(rèn)為：“大數(shù)據(jù)是全面的數(shù)據(jù)，不是抽樣調(diào)查這樣的隨機(jī)分析方法”。［1］2015年，我國(guó)在《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》中將大數(shù)據(jù)定義為：“大數(shù)據(jù)是以容量大（Volume）、類型多（Varity）、存取速度快（Velocity）、應(yīng)用價(jià)值高（Value）為主要特征的數(shù)據(jù)集合”。這四個(gè)特征因英文首個(gè)字母都是V，所以學(xué)界也將這四個(gè)特征稱為4V。一是容量大。2010年，人類擁有的數(shù)據(jù)總量達(dá)到了ZB級(jí)，約為1．2ZB，如果將這些數(shù)據(jù)刻錄到DVD光盤上，那么這些光盤可以在地球和月球之間鋪一個(gè)來(lái)回。不僅如此，其數(shù)據(jù)量仍在快速增長(zhǎng)，2016年，google每分鐘處理的搜索請(qǐng)求為695萬(wàn)次，據(jù)預(yù)測(cè)，“2020年，人類擁有的數(shù)據(jù)總量將超過(guò)40ZB”。二是類型多樣。大數(shù)據(jù)包括的數(shù)據(jù)類型有三種：以數(shù)字為代表的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，以辦公文檔、文本、圖片、音頻、視頻等為代表的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，以HTML文檔為代表的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。三是價(jià)值高。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)可以通過(guò)大數(shù)據(jù)分析消費(fèi)者行為、評(píng)估消費(fèi)者信譽(yù)、規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。在政府管理中，大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)交通、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的智慧化管理，［2］同時(shí)還能輔助政府決策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新。四是存取速度快。數(shù)據(jù)的價(jià)值具有時(shí)效性，在海量的數(shù)據(jù)中可以快速地獲取有用的信息，是大數(shù)據(jù)的重要特征。

⒉大數(shù)據(jù)的發(fā)展歷程。1980年，美國(guó)著名學(xué)者阿爾文·托夫勒撰寫了《第三次浪潮》一書，首次提出了大數(shù)據(jù)一詞，并稱它是第三次浪潮的華彩樂(lè)章。哈佛大學(xué)教授加里·金形容大數(shù)據(jù)是一場(chǎng)革命，政府、商業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域都將開(kāi)啟數(shù)據(jù)量化的進(jìn)程。著名咨詢公司麥肯錫認(rèn)為，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與發(fā)展預(yù)示著生產(chǎn)率增長(zhǎng)新浪潮的到來(lái)。雖然大數(shù)據(jù)一詞很早被提及，但它的應(yīng)用價(jià)值一直沒(méi)有得到業(yè)界的認(rèn)可，直到2008年末，美國(guó)信息技術(shù)權(quán)威組織計(jì)算機(jī)社區(qū)聯(lián)盟（CCC）系統(tǒng)提出了大數(shù)據(jù)的概念后，大數(shù)據(jù)才迅速得到全世界專家和學(xué)者的廣泛認(rèn)可。2009年，美國(guó)政府建立了Data．gov網(wǎng)站，允許公眾挖掘并利用網(wǎng)站上超過(guò)4．45萬(wàn)量數(shù)據(jù)集的政府?dāng)?shù)據(jù)并由此誕生了許多新的產(chǎn)品，比如航班準(zhǔn)點(diǎn)率查詢等。這一舉措引起了世界各國(guó)的廣泛關(guān)注，如英國(guó)等國(guó)家緊隨其后，紛紛開(kāi)放了本國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)之門。2012年，瑞士達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇進(jìn)一步肯定了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值和發(fā)展前景。2012年3月，美國(guó)白宮發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》，并提供2億多美元用于開(kāi)發(fā)海量數(shù)據(jù)的信息獲取和挖掘分析工具，該《倡議》標(biāo)志著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)。

近年來(lái)，我國(guó)的大數(shù)據(jù)及相關(guān)應(yīng)用也得到了快速發(fā)展。2011年12月，工業(yè)和信息化部發(fā)布了《物聯(lián)網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，提出要發(fā)展海量信息存儲(chǔ)、處理以及數(shù)據(jù)挖掘、圖像視頻智能分析等信息技術(shù)，這一規(guī)劃雖然沒(méi)有明確提出大數(shù)據(jù)的概念，但上述信息技術(shù)都是大數(shù)據(jù)的重要組成部分。我國(guó)首次在政府文件中提及大數(shù)據(jù)是在2014年的《政府工作報(bào)告》中?！墩ぷ鲌?bào)告》明確指出：要在新一代移動(dòng)通信、大數(shù)據(jù)、先進(jìn)制造等方面趕超先進(jìn)。從2014年到2017年，大數(shù)據(jù)的概念連續(xù)四年出現(xiàn)在《政府工作報(bào)告》中。2015年《政府工作報(bào)告》提出：推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù) 、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合。2016年《政府工作報(bào)告》提出：促進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用。2017年《政府工作報(bào)告》提出：深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。同時(shí)，中央政府高度關(guān)注大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，先后出臺(tái)了多份文件（見(jiàn)下表）。

中央政府出臺(tái)的與大數(shù)據(jù)相關(guān)的文件

（二）大數(shù)據(jù)在政府管理變革中的作用空間

⒈建設(shè)開(kāi)放政府——大數(shù)據(jù)促使政務(wù)信息公開(kāi)化。大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于打開(kāi)政府橫向部門間、政府與公眾的邊界，消除“信息孤島”現(xiàn)象，使政府?dāng)?shù)據(jù)的共享和公開(kāi)成為可能。首先，大數(shù)據(jù)可以集中政府各部門的數(shù)據(jù)資源形成 “數(shù)據(jù)云”，制定訪問(wèn)協(xié)議并分配訪問(wèn)權(quán)限，各部門根據(jù)需要在權(quán)限范圍內(nèi)獲取云端數(shù)據(jù)，這就打破了原有的時(shí)間和空間束縛，提高了數(shù)據(jù)共享效率。其次，基于大數(shù)據(jù)的政務(wù)信息共享平臺(tái)，有利于打造陽(yáng)光政府和推動(dòng)萬(wàn)眾創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)讓行政過(guò)程更加公開(kāi)透明，公眾可以實(shí)時(shí)監(jiān)督政府行為，督促政府工作人員提高工作效率，使“幕后交易”“暗箱操作”等違法違規(guī)行為無(wú)處遁形，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)企業(yè)和公眾開(kāi)放，將激發(fā)社會(huì)力量的創(chuàng)新潛能，為萬(wàn)眾創(chuàng)新提供良好條件。再次，大數(shù)據(jù)有助于規(guī)范政府各部門的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，弱化各自為政的思想，增強(qiáng)各部門間數(shù)據(jù)的一致性。［3］在此基礎(chǔ)上建立的政府智能系統(tǒng)可以有效地解決政府部門間的數(shù)據(jù)沖突或矛盾。

⒉構(gòu)建服務(wù)型政府——大數(shù)據(jù)推動(dòng)公共服務(wù)精細(xì)化?！疤煜麓笫?，必作于細(xì)”。因?yàn)槭芗夹g(shù)水平的限制，以往政府提供的公共服務(wù)對(duì)每個(gè)人都是相同的，很難針對(duì)不同人的特征進(jìn)行精細(xì)化管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，公眾已不再滿足于被動(dòng)地接受公共服務(wù)，而是希望選擇符合自身需要的個(gè)性化的公共服務(wù)，因此，政府公共服務(wù)的精細(xì)化越來(lái)越重要。大數(shù)據(jù)以其準(zhǔn)確、全面、高效、智慧等特性，將“人類普遍”還原為“人類特殊”，能夠滿足公眾的個(gè)性化需求，為政府公共服務(wù)精細(xì)化提供技術(shù)支持。例如精細(xì)化的交通管理。交通擁堵問(wèn)題是“城市病”的典型癥候，嚴(yán)重困擾著城市居民的日常生活。大數(shù)據(jù)提供了一種成本小、見(jiàn)效快且符合公眾意愿的交通管理方式，即通過(guò)科學(xué)地設(shè)計(jì)交通管理方案 （包括路口禁行管制、信號(hào)燈配時(shí)等），提高交通管理效率。這種管理方式需要根據(jù)城市實(shí)時(shí)、全面的路況信息，快速、合理地調(diào)整交通管理策略，依靠人力顯然無(wú)法完成這類工作，而基于大數(shù)據(jù)的智慧交通管理系統(tǒng)為精細(xì)化管理提供了可能。再如精細(xì)化的養(yǎng)老服務(wù)。隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的加快，原有的養(yǎng)老院模式難以被老人廣泛認(rèn)可，這就為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提出了更高的要求，其中最主要的問(wèn)題是如何在沒(méi)有工作人員照料的情況下及時(shí)了解老人的身體狀況。基于大數(shù)據(jù)的智慧養(yǎng)老服務(wù)，為以家庭為中心、以社區(qū)為依托的精細(xì)化居家養(yǎng)老模式提供了可行路徑。例如：老人在活動(dòng)時(shí)，可以通過(guò)穿戴智能襯衫、智能短褲、智能腰帶、智能腕表等設(shè)備對(duì)他們的心率、脈搏、呼吸、體溫、血壓等生命體征進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。老人在床上時(shí)，可以使用智能床墊監(jiān)測(cè)其生命體征，一旦出現(xiàn)異常，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心將對(duì)老人的情況作出研判并采取相應(yīng)的醫(yī)療措施。此外，大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府公共服務(wù)精細(xì)化還體現(xiàn)在公共安全、公共衛(wèi)生、食品安全、人口管理等領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用和全面覆蓋將滿足公眾的個(gè)性化需求，提高政府公共管理能力。

⒊打造高效政府——大數(shù)據(jù)助力政府決策科學(xué)化。決策是政府管理的核心環(huán)節(jié)，決策水平?jīng)Q定著政府公共管理的成敗。數(shù)據(jù)和信息是決策的基礎(chǔ)，關(guān)乎決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。傳統(tǒng)的政府決策方式是通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和公眾意見(jiàn)搜集信息，而這些信息嚴(yán)格來(lái)說(shuō)屬于小范圍的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)和信息本身是不全面的，這些數(shù)據(jù)對(duì)于政府決策者而言只能窺一孔而不能見(jiàn)全身，制定出來(lái)的決策難免會(huì)出現(xiàn)偏差。大數(shù)據(jù)技術(shù)摒棄了抽樣調(diào)查和經(jīng)驗(yàn)判斷等傳統(tǒng)決策方式，利用數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)挖掘、智能運(yùn)算等技術(shù)，對(duì)信息進(jìn)行完整、全面的分析，得出的決策方案將更加科學(xué)合理。正如美國(guó)著名學(xué)者丹尼爾·埃斯蒂所說(shuō)的那樣：“任何精英或利益集團(tuán)的判斷都是片面的，只有相信基于整體分析的大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府才能作出正確的決策，進(jìn)而提高其管理效率。”［4］“讓數(shù)據(jù)說(shuō)話”，往往會(huì)得到超出經(jīng)驗(yàn)范圍的結(jié)果。例如：通過(guò)大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政收入與企業(yè)注冊(cè)資本的線性相關(guān)度高達(dá)0．987。這表明，放寬企業(yè)注冊(cè)等相關(guān)政策，能夠增加財(cái)政收入。換言之，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將模糊決策轉(zhuǎn)化成精準(zhǔn)決策，從而增加決策的科學(xué)性。此外，大數(shù)據(jù)對(duì)信息的收集、分析和處理是實(shí)時(shí)的，能夠保證決策的時(shí)效性，讓本來(lái)靜態(tài)的政府決策動(dòng)態(tài)化，進(jìn)而大幅提升決策效率?？偠灾?，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以充分利用政府擁有的信息資源，為政府決策的科學(xué)化提供保障。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理變革面臨的挑戰(zhàn)

（一）傳統(tǒng)管理思維面臨沖擊

大數(shù)據(jù)不僅是一次顛覆性的技術(shù)革命，更是一場(chǎng)思維方式變革。［5］傳統(tǒng)的管理思維注重事物間的因果關(guān)系，通過(guò)追根溯源尋求解決問(wèn)題的辦法，這種思維方式適用于簡(jiǎn)單系統(tǒng)（即運(yùn)行有規(guī)律、未來(lái)可預(yù)測(cè)的系統(tǒng)）的管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種不穩(wěn)定因素激增，人類社會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。這類系統(tǒng)的突出特征是存在“蝴蝶效應(yīng)”，即小的事件（或稱小原因）可以通過(guò)連鎖反應(yīng)不斷地迭代，最終造成大的影響（或稱大后果）。在復(fù)雜系統(tǒng)中，可能造成大后果的原因小而多，因此，往往難以確定和識(shí)別出哪一個(gè)為根本原因 （比如什么是造成地震的原因、什么是英國(guó)脫歐的原因等）。顯然，注重因果關(guān)系的傳統(tǒng)管理思維難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的變化。大數(shù)據(jù)讓管理思維從注重因果關(guān)系向注重相關(guān)關(guān)系轉(zhuǎn)變；大數(shù)據(jù)讓世界上的一切事物均可以用數(shù)據(jù)來(lái)描述，亦稱為“萬(wàn)物皆可量化”（比如書籍文字、搜索記錄、位置信息、影音資料等都可以視為數(shù)據(jù)），這就為研究探索事物之間的相關(guān)關(guān)系提供了支持。因此，政府管理者應(yīng)轉(zhuǎn)變管理思維，將大數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系思維用于政府管理創(chuàng)新實(shí)踐中。

（二）數(shù)據(jù)資源共享遇到困難

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了電子政務(wù)建設(shè)，各級(jí)政府均建立了政府網(wǎng)站并持續(xù)改進(jìn)和完善政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但政府橫向部門之間、縱向?qū)蛹?jí)之間的“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享存在一定的困難。政府“信息孤島”指的是由于數(shù)據(jù)類型、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等方面存在差異，政府各個(gè)部門數(shù)據(jù)資源相互孤立，難以實(shí)現(xiàn)共享和交換。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有以下幾方面原因：一是沒(méi)有制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)范。由于政府各個(gè)部門的業(yè)務(wù)不同，數(shù)據(jù)類型存在較大差異，一旦缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)千差萬(wàn)別的現(xiàn)象。二是受科層制組織結(jié)構(gòu)的影響?？茖又平M織結(jié)構(gòu)使得縱向的上下級(jí)組織之間溝通較為方便，橫向的平級(jí)部門之間溝通較為困難，由此增加了數(shù)據(jù)共享的難度。即使橫向部門間具有相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系，數(shù)據(jù)也無(wú)法共享。以上海市楊浦區(qū)為例：截止到2016年6月，上海市楊浦區(qū)民政局的婚姻狀況數(shù)據(jù)與楊浦區(qū)公安局未能實(shí)現(xiàn)共享，也就是在上海市楊浦區(qū)民政局辦理了結(jié)婚手續(xù)，而在楊浦區(qū)公安局仍然顯示的是未婚狀態(tài)。三是專司數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)劃和共享管理職能部門數(shù)量不足。我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到成立專司大數(shù)據(jù)管理部門的重要性，一些省市也新設(shè)了此類機(jī)構(gòu)，但就其數(shù)量和相關(guān)配套政策來(lái)看仍顯不足。截止到2017年8月，我國(guó)省級(jí)層面負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和共享的機(jī)構(gòu)僅有5個(gè)，分別為廣東省大數(shù)據(jù)管理局、貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、浙江省數(shù)據(jù)管理中心、內(nèi)蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、重慶市大數(shù)據(jù)管理局。市級(jí)層面的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)也僅有21個(gè)，包括廣州、成都、沈陽(yáng)、銀川、貴陽(yáng)、合肥、寧波等。新成立的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)大多與其他政府職能部門平級(jí)，個(gè)別地級(jí)市甚至還低一級(jí)。在相關(guān)配套政策不足的情況下，新設(shè)機(jī)構(gòu)往往難以發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。政府掌握著全社會(huì)80%的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)往往因存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、共享程度不高等問(wèn)題很難集中起來(lái)加以利用。在這樣的數(shù)據(jù)面前，大數(shù)據(jù)因無(wú)法充分發(fā)揮作用而造成了數(shù)據(jù)資源的極大浪費(fèi)?？梢哉f(shuō)，“信息孤島”現(xiàn)象已成為制約大數(shù)據(jù)在我國(guó)政府管理創(chuàng)新中發(fā)揮良好作用的障礙。

（三）信息安全問(wèn)題不斷加劇

大數(shù)據(jù)技術(shù)在全面分析數(shù)據(jù)、挖掘事物間潛在關(guān)聯(lián)的同時(shí)，也容易造成信息泄露和信息犯罪等諸多信息安全問(wèn)題。2011年，索尼PSN泄密事件造成近2500萬(wàn)用戶信息泄露，引發(fā)了新媒體數(shù)據(jù)傳遞的信用危機(jī)。2013年，美國(guó)棱鏡門事件曝光了聯(lián)邦政府對(duì)公民隱私進(jìn)行監(jiān)控的內(nèi)幕，引起了全世界對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的思考。2013年，我國(guó)2000萬(wàn)條個(gè)人住店數(shù)據(jù)泄露，引起了公眾對(duì)數(shù)據(jù)安全的廣泛關(guān)注。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公眾的信息泄露會(huì)對(duì)他們的財(cái)產(chǎn)安全和生活造成嚴(yán)重的威脅。因?yàn)槔么髷?shù)據(jù)技術(shù)對(duì)聊天記錄、語(yǔ)音通信、文件傳輸、社交網(wǎng)絡(luò)等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，很容易刻畫出一個(gè)人的生活軌跡、人格特征，這些信息一旦被不法分子盜用，將對(duì)公眾的人身和財(cái)產(chǎn)造成傷害和損失甚至引起社會(huì)恐慌?？梢哉f(shuō)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息安全問(wèn)題使政府管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理變革的對(duì)策

（一）由外而內(nèi)地形成數(shù)據(jù)思維

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與技術(shù)的發(fā)展不是難題，轉(zhuǎn)變觀念和思維才是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，應(yīng)從外部教育、宣傳、示范入手，自外而內(nèi)地改變政府管理人員的思想觀念。組織相關(guān)培訓(xùn)，宣傳有關(guān)大數(shù)據(jù)的知識(shí)，剖析大數(shù)據(jù)應(yīng)用的經(jīng)典案例，示范大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用軟件，讓政府管理人員認(rèn)識(shí)并了解大數(shù)據(jù)。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理的優(yōu)勢(shì)，有助于政府管理人員形成兩種大數(shù)據(jù)思維：一是數(shù)據(jù)的開(kāi)放思維。其可以打破政府與社會(huì)之間的數(shù)據(jù)“圍墻”，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的公開(kāi)透明；可以發(fā)動(dòng)社會(huì)各界的力量應(yīng)用大數(shù)據(jù)，進(jìn)而更加充分地挖掘大數(shù)據(jù)的價(jià)值，使大數(shù)據(jù)真正惠及于民。二是數(shù)據(jù)共享思維。其可以消除政府部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，解決數(shù)據(jù)信息的獨(dú)占和壟斷問(wèn)題。形成數(shù)據(jù)共享思維，有助于整合各部門的數(shù)據(jù)資源，進(jìn)而在政府管理人員中形成大數(shù)據(jù)意識(shí)和習(xí)慣，使其作出的決策更加科學(xué)。

（二）自上而下地加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新是一項(xiàng)涉及部門較多、應(yīng)用領(lǐng)域廣泛、任務(wù)極其繁重的復(fù)雜系統(tǒng)工程，只有在政策法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)等方面做好頂層設(shè)計(jì)，才能統(tǒng)籌各方面力量協(xié)同合作，以保證這項(xiàng)工作的有效推進(jìn)。

⒈在政策法規(guī)方面。從2015年7月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院就陸續(xù)出臺(tái)了 《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》《促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列大數(shù)據(jù)應(yīng)用與發(fā)展的政策性文件，促進(jìn)了大數(shù)據(jù)在醫(yī)療、交通、教育、旅游、科技、商業(yè)等行業(yè)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用。為此，各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)制定具有屬地特色的政策法規(guī)文件。政策性文件應(yīng)著眼于大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)與共享，破解“信息孤島”難題。政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享應(yīng)確定數(shù)據(jù)共享的責(zé)任主體，劃分各部門的數(shù)據(jù)共享邊界，明晰數(shù)據(jù)管理的權(quán)力范圍；面向公眾的數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和管理責(zé)任，制定數(shù)據(jù)資源開(kāi)放清單，優(yōu)先推動(dòng)民生保障領(lǐng)域數(shù)據(jù)開(kāi)放，引導(dǎo)社會(huì)各類組織采集并開(kāi)放數(shù)據(jù)。法規(guī)性文件應(yīng)強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)安全保障的重要性，以保護(hù)公眾信息安全。具體而言，相關(guān)部門應(yīng)制定大數(shù)據(jù)安全保障法律法規(guī)，突出大數(shù)據(jù)信息安全的特征；盡快制定“信息公開(kāi)法”，并與原有的相關(guān)法律法規(guī)有序銜接，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬，保護(hù)客戶個(gè)人隱私，由此建立起具有中國(guó)特色的大數(shù)據(jù)法律保障體系。

⒉在組織結(jié)構(gòu)方面。在完善政策法規(guī)的同時(shí)，還需要配套設(shè)計(jì)大數(shù)據(jù)管理組織體系。自上向下地建立大數(shù)據(jù)管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)共享和安全保障工作。具體內(nèi)容包括：制定數(shù)據(jù)存儲(chǔ)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，收集并統(tǒng)籌管理大數(shù)據(jù)資源，審批大數(shù)據(jù)相關(guān)項(xiàng)目，推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，指導(dǎo)下級(jí)部門大數(shù)據(jù)管理業(yè)務(wù)。同時(shí)，成立大數(shù)據(jù)管理專家咨詢委員會(huì)，主要覆蓋經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、公共管理、法律等領(lǐng)域，為政府大數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用提出專業(yè)性建議。

（三）從點(diǎn)到面地開(kāi)展大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)

從政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)入手，逐步建立政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)、數(shù)據(jù)治理平臺(tái)、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)等一系列政府大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。在政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中，應(yīng)在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、教育、農(nóng)業(yè)、金融、企業(yè)登記監(jiān)管等公共服務(wù)的重要領(lǐng)域率先開(kāi)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、各行業(yè)的數(shù)據(jù)共享。政府大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)框架見(jiàn)下圖。

搭建政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)，有助于提高政府大數(shù)據(jù)的開(kāi)放性，鼓勵(lì)非政府組織公開(kāi)共享本領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，增加公眾對(duì)大數(shù)據(jù)的獲得感。其價(jià)值具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是政府方面，有利于避免重復(fù)建設(shè)和縮減政府信息化建設(shè)成本。統(tǒng)一的政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)有利于及時(shí)高效地獲取信息，打破政府部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)公共信息資源的共享，提高政府決策的科學(xué)性。二是企業(yè)方面，可以通過(guò)政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，進(jìn)而惠及民生。政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)可以為企業(yè)提供統(tǒng)一的接口服務(wù)，企業(yè)以該平臺(tái)為基礎(chǔ)進(jìn)行應(yīng)用開(kāi)發(fā)，不但能夠降低企業(yè)獲取數(shù)據(jù)的成本，而且政府部門還能夠?yàn)閿?shù)據(jù)的可靠性和可用性提供保障。三是個(gè)人方面，通過(guò)政府大數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，有助于逐步開(kāi)發(fā)一系列與民生相關(guān)的應(yīng)用系統(tǒng)，比如智慧交通系統(tǒng)可以方便公眾了解交通狀況，從而選擇最佳路線，等等。［6］

建立政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)的具體做法包括以下幾個(gè)方面：

⒈以全國(guó)性平臺(tái)帶動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享。地方政府各個(gè)部門對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放存在許多顧慮，具體表現(xiàn)為：數(shù)據(jù)是部門的權(quán)力資源，壟斷數(shù)據(jù)會(huì)帶來(lái)巨額利益；開(kāi)放數(shù)據(jù)必須接受公眾監(jiān)督，將限制部門的權(quán)力；數(shù)據(jù)的維護(hù)和更新將額外花費(fèi)時(shí)間，會(huì)增加工作量。要完全消除地方政府的顧慮需要一個(gè)過(guò)程，因此，應(yīng)率先推出全國(guó)性政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)，在開(kāi)放環(huán)保、人口、交通等爭(zhēng)議較小的公共數(shù)據(jù)之后，再逐步開(kāi)放醫(yī)療衛(wèi)生、教育、供電等與公眾利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。全國(guó)性政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)將為地方政府提供示范性和指導(dǎo)性，進(jìn)而推動(dòng)地方政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

政府大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)框架

⒉以多種數(shù)據(jù)格式方便數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)使用。早在2009年，美國(guó)聯(lián)邦政府就建立了全國(guó)性的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)data．gov，其重要特征之一就是提供了DOC、PDF、ZIP、HTML、CSV等幾十種格式的數(shù)據(jù)。［7］這種做法便于公眾對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，公眾在使用數(shù)據(jù)時(shí)無(wú)需進(jìn)行格式轉(zhuǎn)換，可以在各類應(yīng)用程序中直接使用。我國(guó)在政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)上應(yīng)該借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，盡可能多地提供不同的數(shù)據(jù)格式，以滿足公眾對(duì)數(shù)據(jù)信息的不同需求及開(kāi)發(fā)使用。

⒊通過(guò)公眾參與促使大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)逐步完善。在大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)初步建成后，政府應(yīng)采取組織競(jìng)賽、教育培訓(xùn)等方式積極宣傳，引導(dǎo)并鼓勵(lì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，跟蹤掌握公眾對(duì)平臺(tái)的使用建議，進(jìn)而完善政府大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)。另外，公眾參與還可以加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放情況的監(jiān)督。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放既然取之于民，用之于民，就應(yīng)接受公眾評(píng)議，這樣，不僅能夠保證數(shù)據(jù)開(kāi)放工作更加快速地進(jìn)行，也能夠確保開(kāi)放的數(shù)據(jù)信息滿足公眾的實(shí)際需要。

［1］維克托·邁爾—舍恩伯格，肯尼思·庫(kù)克耶．大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革［M］．浙江人民出版社，2013．34－47．

［2］平?。髷?shù)據(jù)背景下智慧城市創(chuàng)新路徑選擇——以遼寧為例［J］．黨政干部學(xué)刊，2016，（01）：42－48．

［3］韓振燕，費(fèi)暢．大數(shù)據(jù)時(shí)代公共政策問(wèn)題構(gòu)建的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)［J］．湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（06）：56－60．

［4］李志剛．大數(shù)據(jù)：大價(jià)值、大機(jī)遇、大變革［M］．電子工業(yè)出版社，2012．

［5］王林霞．大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力提升芻議［J］．行政與法，2017，（09）：11－16．

［6］陳濤，李明陽(yáng)．?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)策略研究——以武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)為例［J］．電子政務(wù)，2015，（07）：46－52．

［7］吳旻．開(kāi)放數(shù)據(jù)在英、美政府中的應(yīng)用及啟示［J］．圖書與情報(bào)，2012，（01）：127－130．

The Government Management Reform in Big Data Era：Opportunities，Challenges and Countermeasures

Ping Jian

For government management，the application of big data has brought great changes to public administration and public service，and also provided a feasible path for government management innovation and capacity improvement．This paper analyzes the development of big data in China and abroad，and analyzes the opportunities brought by big data technology for government management from the perspective of information disclosure，fine service and accurate decision making．The system analyzes challenges of thinking impacts， sharing difficulties and information security encountered in government management in big data era，and proposes specific path for government management reform，mainly including：forming data thinking，strengthening top design，constructing platform．

big data； government management reform；government management innovation

D63－39

A

1007－8207（2017）12－0001－07

2017－09－25

平健 （1984—），男，遼寧鞍山人，遼寧大學(xué)博士后，中共遼寧省委黨校公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。

高 靜）