對目標管理應用于公共部門的探討

□ 王 夢，劉明德

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065）

對目標管理應用于公共部門的探討

□ 王 夢，劉明德

（四川大學 公共管理學院，四川 成都610065）

目標管理是由彼得·德魯克于1954年在 《管理實踐》一書中首次提出并經(jīng)完善形成的經(jīng)典管理理論，這一以 “目標”為核心導向的管理理論在私營部門和公共部門都產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響。本文從理論和實踐兩個層面對政府部門能否應用目標管理、政府部門是否應該應用目標管理兩個角度進行了分析，指出了目標管理應用于公共部門存在的缺陷和不足，以期為政府部門如何進行管理提供借鑒。

目標管理；目標管理理論；公共部門；公共目標

公共部門和私營部門是社會組織體系中的兩大領域。以政府為代表的公共部門和以企業(yè)為代表的私營部門以各自不同的方式和程度參與到國家經(jīng)濟、政治、社會生活的運行之中。公共部門旨在提供更加多元、理性的管理，在追求效益和成本控制之前，首要目標是實現(xiàn)社會福利和社會公正。而私營部門以尊崇經(jīng)濟理性為最大考量，管理是為了實現(xiàn)個人工作目標進而實現(xiàn)企業(yè)總目標，社會責任則居于次要地位。在肩負不同管理使命和目標的前提下，不同組織在日常運作中應當采用不同的管理模式以區(qū)分各自的角色和責任。然而，一些管理大師往往將特定的管理方法普遍運用到企業(yè)和政府等不同組織中，認為績效是組織追求的目標，而忽略了每個組織各自應用的管理模式及其肩負的使命。目標管理理論是這一理論的典型代表。目標管理是美國管理學家彼德·德魯克于1954年首次提出并逐步完善且廣泛應用的理論，該理論應用于企業(yè)的成功激發(fā)了他將目標管理從企業(yè)照搬到政府領域的信心。另一“組織理論之父”——德國著名社會學家馬克思·韋伯所提出的層級官僚制理論在當今公共行政領域仍經(jīng)久不衰，然而，目標管理理論欲打破常規(guī)、挑戰(zhàn)組織的層級管理方式，以開放、無規(guī)則的態(tài)度、模式看待和安排公共部門中的人、事、物，實則造成了政府管理的紊亂和失效。也就是說，以完成目標、實現(xiàn)績效為首要考量的目標管理并非真正符合政府的角色設定。本文從理論和實踐兩個層面剖析目標管理理論在公共部門的適用性和合理性，揭示公共部門采納目標管理方法可能產(chǎn)生的弊端和不利影響，旨在為公共部門如何進行管理提供借鑒。

一、目標管理理論概述

“目標管理”（Management by Objective，簡稱為 MBO）是美國管理學家彼德·德魯克于1954年在其著作《管理實踐》中首次提出，［1］并在《管理：任務、責任、實踐》和《卓有成效的管理者》等著作中作了更加全面系統(tǒng)的闡述，最終形成的以目標為導向的管理理論。他認為：“所謂目標管理，就是管理目標，也就是依據(jù)目標進行的管理”。很顯然，在德魯克看來，目標是目標管理的前提和核心。對于目標管理的整個過程，他敘述為：“通過由上而下或自下而上層層制定目標，在企業(yè)內(nèi)部建立起縱橫聯(lián)結(jié)的完整的目標體系，把企業(yè)中各部門、各類人員都嚴密地組織在目標體系之中，明確職責、劃清關系，使每個員工的工作直接或間接地同企業(yè)總目標聯(lián)系起來，從而使員工看清個人工作目標的關系，了解自己的工作價值，激發(fā)大家關心企業(yè)目標的熱情?！保?］根據(jù)德魯克的定義，筆者認為，應將目標管理理解為：組織中的上下級共同參與工作目標的制訂，在工作中實行“自我控制”，以目標為導向完成任務并作為績效考核標準的一種管理制度。貫穿于整個過程并形成內(nèi)在邏輯的是四個要素：確定目標、參與決策、明確期限和反饋績效。

二、目標管理在公共部門的應用

最初，目標管理理論主要在企業(yè)管理中廣泛應用，在政府領域鮮有涉及。但20世紀70年代美國和西方世界爆發(fā)的世界性經(jīng)濟危機凸顯的行政效率問題促使德魯克將目標管理理論運用到政府領域。當時，他所在的美國社會正經(jīng)歷著經(jīng)濟停滯與通貨膨脹并存的兩難困境。［3］經(jīng)濟周期由擴張進入下行階段，失業(yè)率居高不下，物價水平持續(xù)上漲。美國政府社會福利開支因不斷升級的工薪階層福利水平、美國約翰遜總統(tǒng)提出的建設“偉大社會”福利保障計劃和卷入越南戰(zhàn)爭泥淖等空前膨脹。［4］最終龐大的財政赤字透支著聯(lián)邦政府的財政能力和辦事效力，加之以美元為中心的資本主義貨幣體系的逐步瓦解，過度迷信凱恩斯主義的政策運用失當和公共部門自身機構(gòu)臃腫、規(guī)模擴張、行政成本攀升、傳統(tǒng)官僚制僵化以及延續(xù)至今的三權(quán)分立制度運行存在弊端等問題，內(nèi)外各種因素導致政府部門的行政效率不能盡如人意。美國政府不得不在一系列工作失職和公眾信任危機等壓力面前向企業(yè)管理學習，以提高政府管理效率。此時德魯克提出將目標管理應用到政府領域自然備受推崇。

德魯克將“管理”的思想囊括在企業(yè)、政府、社會等不同組織機構(gòu)的運行當中并賦予了同樣的管理本質(zhì)。他在《我認為我最重要的貢獻是什么》一文中寫道：“早在60年前，我就認識到管理已經(jīng)成為組織社會的基本器官和功能；管理不僅是‘企業(yè)管理’，而且是所有現(xiàn)代社會機構(gòu)的管理器官，盡管管理一開始將注意力放在企業(yè)?！辈⑶艺J為“管理本質(zhì)上是依據(jù)目標、業(yè)績和責任進行的管理。”［5］德魯克還進一步闡釋道：“要把服務機構(gòu)、把工作做好，并不需要‘偉大的人物’，而需要的倒是一種制度，這種制度的本質(zhì)與一個企業(yè)機構(gòu)并沒有太大的區(qū)別。”［6］由此可以看出，德魯克對企業(yè)和公共行政領域的 “管理本質(zhì)”是持差不多的看法，并且這種本質(zhì)的最大化實現(xiàn)方式便是以“目標”為核心的目標管理。

在公共部門行政成本大幅增加、行政效率卻不能盡如人意的年代，目標管理模式的出現(xiàn)確實在一定程度上為公共部門效能的提升發(fā)揮了巨大作用，而且這種管理模式隨后被西方許多主流行政管理思想和實踐廣泛采納。我國于20世紀80年代初開始引進目標管理，在取得一定成效的同時還形成了 “連云港目標管理模式”、青島模式和杭州模式等。但事實是，目標管理最初是為企業(yè)管理量身打造的，雖然德魯克認為政府同商業(yè)企業(yè)一樣會在目標管理理論的指導下改善績效、達成目標、提升發(fā)展能力，實際操作中也確有成功案例的佐證，但目標管理以經(jīng)濟學的觀點、以統(tǒng)一的思想標準來看待不同于企業(yè)組織的政府部門，顯然存在不恰當性。正如哈佛大學著名學者埃里遜所說的那樣：“公共管理與私營管理基本上在不重要的地方有相似的，而在所有最重要最關鍵的地方都是不一樣的?！保?］例如：以提供公共服務和公共價值的非營利性政府組織與以個體價值和個體利潤為目標的營利性企業(yè)組織相比，未免會存在較大的差異。

三、政府部門能否應用目標管理

⒈目標管理不能促使公共利益最大化。王斌、陳慧澤認為：“目標管理思想是屬于線性思維的產(chǎn)物”。［8］所謂線性，也就是“1＋1＝2”的思維，為了實現(xiàn)公共利益的最大化而采用目標管理正是陷入了這樣一種線性思維之中。德魯克認為：“通過由上而下或自下而上層層制定目標”，每個員工各自努力完成好自己的任務，整個組織目標得以實現(xiàn)或者最大化實現(xiàn)便不是難事。但在現(xiàn)實中，政府部門的日常運作在內(nèi)外多種要素的共同作用下顯得復雜而多變，個體目標相加之和往往并不等于整體目標。在政府管理系統(tǒng)中，政府工作人員是重要組成成分，公共事務是待處理的對象，環(huán)境是這個系統(tǒng)的外在影響力，三者的復雜性決定了政府目標的實現(xiàn)不只是簡單地沿線性路徑開展，而更多地是呈非線性狀發(fā)散，需要靈活處理。其中，政府工作人員本身的人格特性、面對的公眾群體的多樣性、待處理的公共事務的廣泛性和復雜性，要求其既不能線性地看待公共組織目標的實現(xiàn)，在組織目標實現(xiàn)過程中也不能用線性思維去處理公共事務。由此可以看出，由于公共組織受內(nèi)外部日趨復雜的環(huán)境變化的影響，這種線性思維的管理思想很難為公共效益最大化的實現(xiàn)作出應有貢獻。

⒉公共目標難以制定。制定目標是目標管理的核心。德魯克認為：“并不是有了工作才有目標，而是相反，有了目標才能確定每個人的工作?！辈⑶摇叭绻谝粋€組織中沒有了目標，就如同輪船沒有了羅盤?！睋Q言之，目標制定是實施目標管理的首要一步，圍繞“目標”展開一切運作是保障組織取得成效的關鍵，政府機構(gòu)亦是如此，但問題的核心在于，政府目標如何制定。正如哈羅德·孔茨在《管理學》一書中所述的那樣：目標管理的缺點在于設定目標的困難，應用于政府部門也不能避免。首先，政府的根本目標是實現(xiàn)公共利益，但可操作目標經(jīng)常表現(xiàn)為提供無形的公共服務，因而如何制定以及如何精準地制定符合社會發(fā)展需求的服務指標即成為一個大問題。其次，制定公共目標需要綜合考慮多種因素，而非僅僅包括企業(yè)管理所要求的“利潤”指標，其更多考慮的是社會影響、服務效果、健康因素、環(huán)保因素、公平因素等公共因素。例如：給中小企業(yè)提供發(fā)展機會，目標不僅是為了釋放產(chǎn)能和創(chuàng)造投資收益，更多地是為提升社會就業(yè)吸納能力，促進就業(yè)人員勞動自我認同和個體尊嚴。［9］所以，公共目標的多維度考慮導致數(shù)字目標難以制定。再次，公共目標的制定過程受到主客觀因素的多種限制。復雜多變的環(huán)境，上下級對目標的不同認知，待處理事務的不可量化、模糊性、公共服務效果的滯后性，公共目標制定的長期性，等等，都加劇了政府制定公共目標的難度。德魯克認為目標管理是一種管理的工具，然而，政府管理并不一定需要這種管理工具的廣泛參與。只有制定目標，目標管理才有效，只有制定好目標，才能開展后續(xù)的工作。能否制定目標，決定了后續(xù)管理工作的一切事宜；目標制定的必須性成為全部管理工作的關鍵，但這種必須性極易導致“形式主義”在公共領域的泛濫。也就是說，不可能所有的政府管理工作都能采取目標導向，也不是所有的運行操作都能設定成數(shù)字目標。

⒊公共目標在績效評估階段會遇到難題。首先，公共目標的完成不是組織中單個成員成果的簡單相加，因為大多數(shù)情況下，貢獻多少與成員付出并不一一對應，無法明確界定組織成員誰做得多，誰做得少，誰做得好，誰做得差，因而公共目標績效考核的可操作性將面臨挑戰(zhàn)。其次，政府管理行為產(chǎn)出的可度量性低和滯后性等特點導致政府不能像企業(yè)那樣直接進行市場產(chǎn)出和市場效率的度量，如文化、教育、科技、外交、勞動保障等主要制定規(guī)章制度或政策的部門，其工作成效無法通過精確的貨幣性計量方法進行度量，而只能通過社會調(diào)查和考評等一些非貨幣性計量方法獲得一定的績效反饋，這種度量方式不僅不精確，反而可能導致行政成本的浪費。同時，政策目標的考核還存在投入與產(chǎn)出相對滯后所形成的評估周期難題，例如國防、外交、環(huán)保、安全生產(chǎn)等領域，可能下一管理周期的目標要以上一個管理周期的績效為依據(jù)，［10］相對滯后性加大了計量目標績效的難度。再次，理論層面的考核并不能完全預見實踐層面可能遭遇到的突發(fā)和特殊情況，因而績效考核失真是難免會遇到的問題。在績效考核實踐中，一些公共組織往往容易以“事”為中心，缺少一種以“人”為中心的變通性。為考核而考核，為評估而評估，容易導致公共組織成員的反感和不配合，這在政府工作人員考核系統(tǒng)中尤為常見。評估的方式方法、參數(shù)指標、組織程序因單一或缺乏彈性也會給績效考核增添難度。一般情況下，目標考核的指標較為硬性，缺乏靈活性，再加上只有上級考核，沒有同級或自我考核，以及缺少服務對象的及時反饋和評價機制，會導致上級對目標完成情況和成員努力程度的非正確評估，進而使獎懲與付出不匹配，失去目標考核的公正性和價值。所以，公共部門的公共性和特殊性所具有的“計量問題”使得目標管理并不十分適合公共部門。

⒋目標管理會導致公共部門缺乏靈活性。所謂目標，是面向未來的計劃，而未來本身充滿各種不確定、不穩(wěn)定和可變的因素。目標管理帶來的問題在于：公共目標一旦設定就不能隨意更改，隨意更改會造成不利影響。一方面，目標管理是將目標層層分解，繼而成為每個成員硬性完成的指標。最初，目標就是固定在上級的分派或者相互協(xié)商的基礎上而成為每個成員的責任，公共部門的目標分解亦是如此。對于公共部門而言，在外部環(huán)境不斷變化、政府工作人員學習和適應能力不斷變化以及公共事務不斷變化的情況下，目標不夠彈性、易于僵化的問題就會凸顯出來。同時，目標一旦確定，政府工作人員就要為結(jié)果付出努力，在此過程中，大量的書面文件、人員溝通以及其他成本就會相應累積。這時，如果更改目標，不僅之前的努力會付諸東流，而且無益于后期的工作。另一方面，公共部門的傳統(tǒng)管理模式不容易打破。按照德魯克的目標管理理論，目標是上下協(xié)商的結(jié)果，但不同層級之間協(xié)商的時間成本、精力成本、物質(zhì)成本等諸多行政開銷無法體現(xiàn)目標管理替代傳統(tǒng)官僚制的優(yōu)越性。如果政府部門的目標朝令夕改，對內(nèi)缺乏統(tǒng)一管理和有效指引，對外就會增加公眾信任成本，但現(xiàn)實卻往往需要政府部門靈活應對，因而目標管理強調(diào)目標的剛性而忽視目標的靈活性會使政府運作陷入失效和僵化的狀態(tài)。

四、政府部門是否應該應用目標管理

⒈目標管理容易對政府工作人員形成誤導。“人”一直是德魯克目標管理理論的重點。他認為：“人在管理中始終處于主導性的地位，是組織的核心和運轉(zhuǎn)主軸。”“組織雇傭的不是一個人的手，而是整個人?！薄澳繕斯芾淼闹饕暙I之一，就是它使得我們能用自我控制的管理來代替由別人統(tǒng)治的管理。目標管理把客觀的需要轉(zhuǎn)化成為個人的目標，通過自我控制取得成就。這是真正的自由?！睂θ说闹匾曉谡芾碇泄倘煌瑯又匾?，但德魯克的問題在于，他過度地相信任何組織成員都能自我控制、自律、自主、自發(fā)、自我調(diào)節(jié)，事實上就是假定任何人都屬于道格拉斯·麥克里戈所描繪的Y理論類型?，F(xiàn)實中，德魯克對目標管理激勵效果的自信已經(jīng)體現(xiàn)了這一理論在公共部門的不適應性。首先，目標管理容易導致角色異化。目標管理讓數(shù)字指標成為恒定一切工作績效的標桿，會導致政府工作人員心中唯有數(shù)量意識而沒有質(zhì)量觀念。在這種制度和環(huán)境下，更容易“鼓勵”政府工作人員因為數(shù)字指標可以造假而冒險造假。不僅如此，這種“造假文化”還會滋生政府工作人員的懶惰和投機心理，做出一些有違職業(yè)道德的事情。其次，目標壓力會催生缺乏工作熱情和責任心的政府工作人員群體。政府工作人員具有雙重身份屬性，既是肩負管理公共事務使命的公職人員，也是享有一定權(quán)利的公眾。德魯克所設想的人對工作的渴望和高認可度，不僅利潤驅(qū)使下的企業(yè)人難以做到，即使是政府工作人員也無法時刻保持自我控制、喜歡工作、富有責任心和創(chuàng)造力。德魯克要求政府工作人員以“圣賢式的責任心”［11］來替代工作中的負面情緒、事業(yè)情感和自主思想，顯然是不現(xiàn)實的。政府工作人員在承擔目標責任后能否自我激勵，發(fā)揮更大的潛能，能否以高標準完成指標，存在太多主客觀變數(shù)。而在此之前，政府工作人員極有可能被接踵而來的數(shù)字目標壓得喘不過氣，對工作失去熱情和責任心，不在意與成員之間的友好關系和相互協(xié)作，不在意服務對象到底滿不滿意，只在意目標是否完成。筆者認為，政府工作人員的特殊身份、所面臨的服務對象的特殊性以及所處理事務的社會影響性，決定了政府部門不能像企業(yè)一樣應用目標管理。

⒉目標管理容易導致公共部門的短視行為和功利主義。如果以“目標”為本，很多情況下只是追求行政效率而缺乏保障可持續(xù)行政效率的手段和輔助措施，在公共部門更容易出現(xiàn)短視行為和功利主義。一方面，目標管理催生了一些不顧質(zhì)量、忽略責任的短視行為。雖然德魯克將組織目標劃分為戰(zhàn)略性目標、策略性目標以及方案和任務等幾個層次，但層層劃分后都要分解到基層各部門，成為基層工作人員的短期目標。短期目標似乎更符合人們快速獲得效益的心理，更容易達到績效考核的效果，因而在實現(xiàn)這些并非符合社會長遠發(fā)展需求但能立竿見影的短期目標的過程中，基層組織更容易忘記自己的根本使命、長期利益、發(fā)展方向，而只是一味地完成上級分派下來的任務，這樣，造成的負面影響也許并不直接可見但終將成為隱患。另一方面，對任何一個層級的工作人員來說，目標都意味著必須達到，完成不了會直接影響個人利益和職業(yè)發(fā)展前景。另外，目標管理所催生的功利行為還體現(xiàn)在政績考核上。一些部門形式上是完成了目標制定和績效考核，但事實上并沒有產(chǎn)生實質(zhì)作用反而增加了行政成本，催生了更多假象。如“五重五輕”現(xiàn)象，［12］即重數(shù)量輕質(zhì)量、重形式輕內(nèi)容、重目標輕方式、重結(jié)果輕過程、重戰(zhàn)略輕戰(zhàn)術，就是形式主義績效考核的體現(xiàn)。還有在年度經(jīng)濟指標完成情況、履行職責情況、廉政建設情況、工作效率情況等考核上，填表格就算完成了績效考核，根據(jù)獎懲制度兌現(xiàn)績效就算完成了目標管理，對照上一年范本就能完成當年的考核任務，等等。在沒有嚴密的程序管理、過程監(jiān)控、質(zhì)量把關的前提下，每一層級的工作人員都有可能為了完成績效目標而犧牲質(zhì)量，為了既定結(jié)果而忽視過程。美國前總統(tǒng)威爾遜曾說過，公共管理學研究的目的，首先就是要幫助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的，再就是尋找能夠?qū)⑦@些政府該做的事以最大的效率和最少的經(jīng)費和精力來做好的方法。［13］可見，政府提供公共服務，首要關注的不是為了在最小的成本下實現(xiàn)最大的效率，也不是為了完成效率而犧牲“追求公共利益”這一根本宗旨。目標管理的應用應該是為了政府管理取得更好效果，而不是加速政府走向功利性的“營利”而拋棄公共管理的真正目標。但在更多目標驅(qū)使下產(chǎn)生的短期利益觀和政績觀反映出的目標管理并不是幫助政府 “以最大的效率和最少的經(jīng)費和精力來做好的方法?！?/p>

⒊公共部門應用目標管理可能帶來自然環(huán)境受到破壞的后果。德魯克的目標管理理論將目標、績效應用到公共部門的設想，最初并沒有將環(huán)境關懷、環(huán)境影響因素納入考慮范圍。然而，公共部門對社會的關照不可能缺少對環(huán)境的關照，所以，對環(huán)境問題的忽視是目標管理在公共部門應用的弊端之一。目標管理與環(huán)境問題到底存在什么樣的關系和聯(lián)系，我國近年來的GDP增長情況很好地詮釋了這個問題。改革開放近40年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，21世紀頭十年年均增幅曾達到10%，具體增速見下圖。［14］然而，這是以GDP為政績考核指標的發(fā)展模式，其實質(zhì)就是目標管理。從某種程度上說，這種目標管理就是在社會發(fā)展中地方政府過于關注經(jīng)濟目標、片面追求GDP增長而缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展觀念的管理。在這種“唯GDP論”發(fā)展模式下，一些地方政府越來越依靠大工程、大項目來吸引投資、應付績效考核。以犧牲環(huán)境為代價優(yōu)先追求數(shù)字指標，其原因在于：目標管理是以目標為首要考量的管理模式，一切阻擋目標完成的因素都將被忽視和強制剔除。所以，一方面是經(jīng)濟目標的不斷達成，而另一方面是環(huán)境日益受到破壞。

這種經(jīng)濟增長和環(huán)境受到破壞的矛盾還以另一種更直觀的方式被人們深切感受到。2013年，我國大范圍出現(xiàn)了霧霾天氣，其中，江蘇、上海、浙江、安徽中部及四川盆地西部等部分地區(qū)整整持續(xù)了6～7天。［15］而之后霧霾天氣的頻繁光顧則變得一發(fā)不可收拾?，F(xiàn)在，無論對政府還是對整個社會來說，霧霾天氣都是每天繞不過去的話題。在事實面前我們不得不承認：投資驅(qū)動型的增長模式和目標式的政府管理是導致霧霾天氣頻現(xiàn)的原因之一。以素有“天府之國”美譽的四川省成都市為例：從2000到2015年成都GDP逐年提升，城鎮(zhèn)化率不斷攀升，然而空氣質(zhì)量達標天數(shù)卻在不斷減少，具體參見下表。［16］連續(xù)的霧霾天氣告訴我們，單純的目標管理就可能付出環(huán)境代價。結(jié)果是，霧霾因GDP而蔓延，而GDP又因霧霾而提升。霧霾帶來的環(huán)境傷害給社會經(jīng)濟發(fā)展提供了新的產(chǎn)業(yè)鏈，如空氣凈化產(chǎn)品的空前需求等對經(jīng)濟增長的拉動。然而，這是典型的“破壞創(chuàng)造需求”的“破窗理論”在現(xiàn)實中的體現(xiàn)，不是真正意義上的經(jīng)濟增長。它是依靠在“破壞”基礎上的“重建”實現(xiàn)經(jīng)濟增長的假象，雖然一些地方政府的政績目標達成了，卻讓公眾承擔了健康成本。如果按照德魯克所說的那樣：“在制定任何決策、采取任何行動時，管理層必須把經(jīng)濟績效放在首位……管理層只能以所創(chuàng)造的經(jīng)濟成果來證明自己存在的價值和權(quán)威”，［17］那么，將政績放在評價政府管理的首要位置，對整個社會來說都將是不利的，因為政府的公共性決定了政府必須為社會福祉的增進而存在，而不是像企業(yè)一樣為了自身利益而努力。

數(shù)據(jù)來源：戴小文，唐宏，朱琳．城市霧霾治理實證研究——以成都市為例［J］．財經(jīng)科學，2016，（02）：123－132；2000－2016年《四川省統(tǒng)計年鑒》《成都市統(tǒng)計年鑒》和《成都市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。N／A表示該欄數(shù)據(jù)缺失。

可以說，目標管理的廣泛應用所導致的環(huán)境受到破壞的后果已經(jīng)給人類社會敲響了警鐘。能創(chuàng)造GDP、能完成績效考核、能有效達成目標的地方政府并非是公眾滿意的政府，只有摒棄狹隘的GDP主義，地方政府才能改變那種為了實現(xiàn)GDP而不惜一切代價的經(jīng)濟增長方式，才能形成當下我國需要的新的發(fā)展模式。習近平總書記指出：“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”［18］因此，唯有將環(huán)境考量、將人類的可持續(xù)發(fā)展納入政府管理中，才是真正有利于人民和社會發(fā)展的管理模式。

綜上所述，目標管理在公共部門的應用確實存在一定的弊端，主要體現(xiàn)在目標管理在公共部門的適用性上。不可否認，在公共部門引用一些科學的企業(yè)管理方法包括目標管理，可以達到科學衡量組織成員業(yè)績、不斷提高其責任和目標意識、提升整個組織行政效率等效果，但公共部門的復雜性和特殊性決定了其不能簡單地照搬照抄企業(yè)管理方法（包括目標管理理論），也不能通過引用一種管理方法來達到一勞永逸的效果。公共部門可以在工作中制定目標，因為沒有目標，任何組織都沒有發(fā)展動力，但不能一切以目標為中心，忽視其對公共部門人、事、物造成的負面影響。公共部門運用績效考核，能夠知曉政府的行政成本，提升行政管理效率，但需要注意的是，科學、合理的績效考核才是提高政府管理效率的良方。鑒于公共部門與私營部門的種種不同，盲目而機械地應用目標管理，無論在理論上還是在實踐上都是不可取的。

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［14］中國下調(diào)GDP增長目標是好是壞？［EB／OL］．東北亞財經(jīng)，http：／／mt．sohu．com ／2015-03-10 ／n409602028．shtml．

［15］霧霾中國［EB／OL］．北京青年報，http： ／／news．ifeng．com／gundong／detail＿2013-12-09／31907693＿0．shtml．

［16］戴小文，唐宏，朱琳．城市霧霾治理實證研究——以成都市為例［J］．財經(jīng)科學，2016，（02）：123－132．

［18］習近平系列重要講話讀本：綠水青山就是金山銀山——關于大力推進生態(tài)文明建設［EB／OL］．人民網(wǎng)，http：／／opinion．people．com．cn ／n ／2014-07-11 ／c1003－25271026．html．

On the Application of MBO in Public Sector

Wang Meng，Liu Mingde

In 1954，the theory of Management by Objective was first put forward by Peter Drucker in ＜The Management Practice＞．After perfection and improvement； it is called “Management Bible”．The theory which takes “objective” as the core orientation has a profound and extensive impact on the enterprise management and public management．This paper will abandon the universal praise of the theory of MBO，adopt an attitude of criticizing and questioning authority，from two aspects of theory and practice，two points of view that whether the government can apply MBO and should use objective management，points out the defects and shortcomings of MBO theory in public sector applications．

MBO；MBO theory；public sectors；public objective

D63－3

A

1007－8207（2017）12－0020－08

2017－05－20

王夢 （1991—），女，安徽人，四川大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策與社會治理；劉明德 （1969—），男，臺灣人，四川大學公共管理學院副教授，碩士研究生導師，研究方向為行政學理論。

高 靜）