“教育券”制度的幾點(diǎn)思考

陳菊香

摘 要：“教育券”制度在我國(guó)是件新鮮事物，從部分地區(qū)實(shí)施“教育券”制度看，教育選擇權(quán)的轉(zhuǎn)變、學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的激化、教育投資模式的改革，教育投資制度的借鑒，都將產(chǎn)生重大影響，帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：教育制度；教育投入；教育券

1955年，芝加哥貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》一文中首次提出了“教育券”（schoolvoucher，一譯學(xué)券制）理論。認(rèn)為應(yīng)該改變對(duì)公立學(xué)校的直接補(bǔ)助的教育投入方式，由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放“教育券”。也就是說(shuō)，“教育券”制度就是由政府向?qū)W齡兒童家庭頒發(fā)的一種表明兒童受教育權(quán)利的價(jià)值憑證。兒童在入學(xué)時(shí)將教育券交給學(xué)校，以沖抵全部或部分學(xué)費(fèi)。學(xué)校則用收到的全部教育券向政府換取與此相當(dāng)?shù)哪甓冉逃龘芸?。我?guó)的“教育券”制度與國(guó)外的教育券制度有所區(qū)別，有義務(wù)教育券、職業(yè)教育券、貧困助學(xué)教育券、教師教育券等，通過(guò)發(fā)放教育券對(duì)弱勢(shì)教育與弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)貼。浙江省長(zhǎng)興縣最早推行教育券制度，其改革引起了其它許多地方的效仿，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定影響。

教育券作為經(jīng)費(fèi)發(fā)放環(huán)節(jié)的革新，雖然只是一個(gè)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移渠道的改變，但是它包含著嶄新因素，可以大大促進(jìn)教育質(zhì)量與效益的提高。綜觀“教育券”的實(shí)踐與理論研究，它將給學(xué)校管理帶來(lái)哪些深刻變化？

一、學(xué)校由選擇學(xué)生轉(zhuǎn)變?yōu)楸粚W(xué)生選擇

在傳統(tǒng)體制下，政府對(duì)教育選擇具有絕對(duì)權(quán)力，包辦著所有公辦教育，學(xué)校和學(xué)生幾乎沒(méi)有任何選擇權(quán)力，他們以絕對(duì)服從政府指令為前提，主要原因是政府通過(guò)經(jīng)費(fèi)發(fā)放控制學(xué)校，學(xué)校因經(jīng)費(fèi)而被動(dòng)地與政府結(jié)成權(quán)力實(shí)體，而學(xué)生作為享受教育經(jīng)費(fèi)的法律主體，卻無(wú)從知曉自己到底在多大程度上得到了受教育權(quán)利。而在“教育券”制度下，政府、學(xué)校、學(xué)生三者之間的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，促使了教育選擇權(quán)力下移，讓家長(zhǎng)和學(xué)生自主擇校就讀，這樣政府將教育選擇權(quán)力下移給學(xué)生和家長(zhǎng)，恢復(fù)了學(xué)生和家長(zhǎng)本該具備的權(quán)力。教育選擇權(quán)力下移，使學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系變成了雙向選擇關(guān)系，學(xué)生可以選擇滿意的學(xué)校，從而決定教育經(jīng)費(fèi)投向那所學(xué)校，充分顯示了自身的主體地位。在特定情況下，學(xué)?？梢砸?qū)W業(yè)成績(jī)、經(jīng)濟(jì)、宗教、身心狀況等原因?qū)W(xué)生進(jìn)行有限選擇。學(xué)校一旦從經(jīng)濟(jì)上擺脫了政府的束縛，能把精力專注于教學(xué)質(zhì)量提高，專注于為學(xué)生服務(wù)，從而恢復(fù)了正常的學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系，使教育為學(xué)生服務(wù)的本質(zhì)得以復(fù)歸。

在“教育券”制度下，作為學(xué)校教育管理者，應(yīng)懂得一個(gè)最基本的道理，那就是學(xué)校與學(xué)生是相互需要、相互依賴的，學(xué)生是辦學(xué)的原動(dòng)力。學(xué)校就其直接的目的而言是為著學(xué)生的，學(xué)校是為學(xué)生而存在的[1]。從理論上講，盡管現(xiàn)在對(duì)學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)是不是上帝有不少的爭(zhēng)議，不管結(jié)論如何，至少可以說(shuō)明學(xué)生在學(xué)校的地位逐漸得以提高，學(xué)校為學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)服務(wù)的意識(shí)逐步在增強(qiáng)，其目的是改變傳統(tǒng)的學(xué)生觀，重構(gòu)學(xué)生地位。從實(shí)踐中看，各級(jí)各類學(xué)校為了爭(zhēng)取生源，招生廣告滿天飛，招生人員到處跑，其目的是為學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)的擇校提供信息，擴(kuò)大學(xué)校的影響與辦學(xué)規(guī)模。從政策上說(shuō)，學(xué)校辦學(xué)依據(jù)的是國(guó)家教育方針、教育政策與教育法規(guī)，執(zhí)行的是國(guó)家頒布的課程計(jì)劃與課程標(biāo)準(zhǔn)，方針政策、法律法規(guī)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)所反映的是國(guó)家意志，學(xué)校沒(méi)有權(quán)力選擇學(xué)生，相反，“教育券”制度的推行，賦予了學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)更多的選擇學(xué)校的權(quán)力。

顯然，學(xué)校由過(guò)去的選擇者轉(zhuǎn)變?yōu)楸贿x擇者，學(xué)校與學(xué)生的這種雙向選擇就成現(xiàn)實(shí)。

二、學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈

“教育券”制度的一個(gè)重要功能就是通過(guò)擇校促進(jìn)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)。其主要原因是，與其他國(guó)家的情況不一樣，我國(guó)的公辦教育既有優(yōu)質(zhì)的教育也有低質(zhì)的教育，我國(guó)公辦教育與民辦教育在教育投資上存在明顯的不平等，這種不均衡的現(xiàn)象必須改變。在教育券制度下，學(xué)校經(jīng)費(fèi)隨生源的變化而起伏，迫使學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量而爭(zhēng)取生源，不僅公辦學(xué)校之間要開(kāi)展教育質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，而且公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間也要開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系成為靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)的服務(wù)者與消費(fèi)者的關(guān)系。因?yàn)榻逃x擇權(quán)力在消費(fèi)者手中，學(xué)校作為服務(wù)者要求得生存與發(fā)展，其前提就是為消費(fèi)者提供高質(zhì)量服務(wù)。面對(duì)家長(zhǎng)與學(xué)生的選擇，學(xué)校無(wú)論公辦還是民辦，都居于競(jìng)爭(zhēng)的同等地位，所有學(xué)校都沒(méi)有依靠政府的權(quán)力傾斜而處于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位的可能性。這樣就從制度上保證了教育公平競(jìng)爭(zhēng)的條件。

對(duì)于公辦學(xué)校，一方面“教育券”制度將傳統(tǒng)方案中學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)性配置轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)生之間的非競(jìng)爭(zhēng)性配置，從而可以大大削減管理成本；另一方面“教育券”制度又在學(xué)校之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將傳統(tǒng)方案中學(xué)校爭(zhēng)取財(cái)政預(yù)算的“分配性努力” 轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校爭(zhēng)取學(xué)生的“生產(chǎn)性努力”，從而迫使學(xué)校向社會(huì)提供質(zhì)量持續(xù)提高的教育服務(wù)[2]，形成合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于民辦學(xué)校，鼓勵(lì)民間辦學(xué)作為教育的基本國(guó)策，與政府資助教育，兩者完全可以并行不悖，通過(guò)“教育券”制度的推行，提高民辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)能力，擴(kuò)大了民辦學(xué)校的生存空間。

當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)很有可能產(chǎn)生沖突，如果學(xué)校都能從“教育券”帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中獲益，那么競(jìng)爭(zhēng)就不大可能變?yōu)闆_突。而“教育券”這一資源總是有限的，在使用“教育券”資源上學(xué)校之間往往發(fā)生沖突，如果有足夠的“教育券”資源，沖突就不會(huì)產(chǎn)生，而學(xué)校往往又不能有如此豐富的“教育券”資源。因此，各學(xué)校之間為了“教育券”資源的獲取往往產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致協(xié)作不良。應(yīng)該說(shuō)，在某些情境中，只有當(dāng)沖突存在，效率才會(huì)更高。從這個(gè)意義上說(shuō)，要通過(guò)“教育券”制度的推行，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致積極意義的沖突。

三、教育投資模式的多樣化

教育的公平與效益問(wèn)題，是一個(gè)既關(guān)系到教育的公平與民主，又關(guān)系到教育投資效益的復(fù)雜問(wèn)題。這是當(dāng)前教育的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，它直接關(guān)系到政府的決策，同時(shí)也反映在推動(dòng)教育改革的過(guò)程中。“教育券”制度也就是在這一背景下產(chǎn)生的，并有可能比較好地解決這些問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)外“教育券”模式來(lái)看，無(wú)外乎有三類，一類是以追求教育效益為主要目標(biāo)的效益類模式，另一類是以追求教育公平為主要目標(biāo)的公平類模式，第三類是公平與效益并重模式。

效益類模式旨在通過(guò)“教育券”的經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)學(xué)校的優(yōu)勝劣汰，提高辦學(xué)效益；提高教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效率。這種模式應(yīng)建立在充裕的教育財(cái)政基礎(chǔ)上，把政府的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)用等面額的“教育券”發(fā)給相同類型的學(xué)生，學(xué)生憑券自由選擇學(xué)校，“教育券”的面值足以抵償大部分或全部的學(xué)費(fèi)，具有“非排富性”。。這種模式雖然在一定程度上保證每位受教育者獲得平等的受教育機(jī)會(huì)，又能將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入教育領(lǐng)域。但是，在我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、辦學(xué)條件懸殊大的狀況下，很難推行效益類模式的“教育券”制度。

公平類模式旨在讓社會(huì)弱勢(shì)教育獲得補(bǔ)償，讓社會(huì)弱勢(shì)群體的子女有獲得較高質(zhì)量教育的均等機(jī)會(huì)。通過(guò)成本補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)的起點(diǎn)公平，它往往是與教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足相聯(lián)系的，具有“排富性”。少量的公共教育經(jīng)費(fèi)，若普遍撒網(wǎng)、蜻蜓點(diǎn)水，每位受教育者只能得到面值很小的“教育券”，對(duì)弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)無(wú)異干杯水車薪。由于稟賦、貧困等因素而處于弱勢(shì)地位的青少年除了國(guó)家教育財(cái)政資助外，很難憑自己的能力占有教育資源，獲得受教育機(jī)會(huì)，因而損害了教育的社會(huì)公平。只有把這有限的教育經(jīng)費(fèi)集中使用，專門資助處于弱勢(shì)地位的青少年，使之獲得平等的受教育機(jī)會(huì)，才能實(shí)現(xiàn)受教育的社會(huì)公平。這種模式適合于教育財(cái)政資源相對(duì)匱乏的地區(qū)，雖然教育財(cái)政支出少，涉及的學(xué)生面小，但擴(kuò)大了這部分學(xué)生的自主選擇權(quán)，在一定程度上也能提高教育效率。同時(shí)，學(xué)生持券可以選擇民辦學(xué)校，“這至少表明，主事者開(kāi)始用一種平等的眼光看待民辦教育，民辦教育開(kāi)始享受國(guó)民待遇”[3]。

公平與效益并重模式旨在兼顧公平與效益。效益是改善社會(huì)公平的物質(zhì)基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)，公平又是提高效益的社會(huì)保證。沒(méi)有效益就沒(méi)有真正的公平，沒(méi)有公平也不會(huì)有真正的效益，二者相互制約和依存。理論上如此，現(xiàn)實(shí)中受到生產(chǎn)力水平的制約，很難做到兩全其美。

四、借鑒國(guó)內(nèi)外教育券的合理成分

無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，對(duì)教育券的推行都是十分慎重的。美國(guó)“教育券”雖然搞了十多年，也沒(méi)有統(tǒng)一的結(jié)論，而且各州沒(méi)有全面推開(kāi)，推行“教育券”最紅火的是智利這一小國(guó)家，已在全國(guó)范圍普遍實(shí)行。我國(guó)長(zhǎng)興縣的“教育券”有三個(gè)作用：一是扶持民辦教育，二是扶持職業(yè)高中，三是扶持貧困學(xué)生，這是一個(gè)創(chuàng)新和發(fā)展。

與美國(guó)“教育券”相比，長(zhǎng)興縣“教育券”有以下一些重要的特點(diǎn)[4]：一是美國(guó)“教育券”的運(yùn)行模式是“先發(fā)（券）后選（校），官（政府）隨民（家長(zhǎng)）選”；長(zhǎng)興“教育券”是“先選（校）后發(fā)（券），民（家長(zhǎng)）隨官（政府）選”。二是美國(guó)“教育券”給家庭的激勵(lì)是去選好學(xué)校；長(zhǎng)興“教育券”給家庭的激勵(lì)是去選弱勢(shì)學(xué)校。三是美國(guó)“教育券”是學(xué)校經(jīng)費(fèi)的主要或重要的來(lái)源，任何公立學(xué)校都不敢掉以輕心；長(zhǎng)興“教育券”在學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源中所占份額較?。壳埃茈y對(duì)學(xué)校決策，特別是很難對(duì)強(qiáng)勢(shì)學(xué)校決策產(chǎn)生重要影響，由于數(shù)額較小，也不足以影響家庭在教育質(zhì)量差異方面的擇校決策。四是美國(guó)“教育券”是基于公民權(quán)利的效率工具，長(zhǎng)興“教育券”是基于政府職責(zé)的公平工具。兩相比較，無(wú)論是美國(guó)“教育券”還是長(zhǎng)興“教育券”，都是符合本國(guó)國(guó)情的制度安排，都是為了促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，都體現(xiàn)了政府改善公共教育管理方式的愿望，但在實(shí)踐上卻采取了非常不同的做法。

是否可以移植外國(guó)的“教育券”制度，是有很大的爭(zhēng)議，但持肯定的大有人在。第一，我國(guó)教育財(cái)政本不充足，提倡和鼓勵(lì)包括義務(wù)教育階段學(xué)生家長(zhǎng)捐資、集資和贊助的多渠道教育經(jīng)費(fèi)籌集方式，表明至少部分家庭已經(jīng)承擔(dān)了義務(wù)教育的部分供給；第二，重點(diǎn)中小學(xué)與一般學(xué)校差距既存，不少家長(zhǎng)通過(guò)社會(huì)默許的擇校、選校方式送子女擁擠重點(diǎn)學(xué)校也是事實(shí)，這實(shí)際是承認(rèn)和允許部分人以貨幣為選票選擇學(xué)校，形成了一定程度上的教育市場(chǎng)；第三，義務(wù)教育作為融合產(chǎn)品，其公共產(chǎn)品要素理應(yīng)政府承擔(dān)，并由較高級(jí)政府協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)義務(wù)教育供給的差距；第四，近年義務(wù)教育階段的私立學(xué)校在各大中城市已悄然興起，由于辦學(xué)條件和質(zhì)量總體較高，雖然收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公立學(xué)校的雜費(fèi)收取，不少家庭卻樂(lè)意送子入學(xué)。

借鑒國(guó)內(nèi)外的“教育券”制度，反思目前的“教育券”制度的探索，應(yīng)明確以下四點(diǎn)。首先，“教育券”制度必須高度承認(rèn)教育的公共產(chǎn)品要素的存在。作為制度，政府必須以“教育券”為資助方式向家庭供給，而不是資助學(xué)校。其次，本著實(shí)際的原則確定券面的大小。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)水平與不同學(xué)校類型確定“教育券”的面額大小。第三，“教育券”制度要有利于區(qū)域的整體發(fā)展。好的制度只是一個(gè)相對(duì)的概念，一項(xiàng)制度，在某一區(qū)域有效，在另一區(qū)域未必有效，不同的地區(qū)應(yīng)選擇不同的“教育券”制度，選擇同一“教育券”制度的不同地區(qū)，對(duì)制度則應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。第四，“教育券”制度要在動(dòng)態(tài)中完善。一項(xiàng)好的制度不僅會(huì)受到區(qū)域條件的限制，而且會(huì)受到時(shí)間條件的限制，由于制度的制定往往會(huì)建立在對(duì)一定價(jià)值的取舍基礎(chǔ)上，所以制度的制定不應(yīng)當(dāng)是靜止的，而應(yīng)當(dāng)是從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到形成制度再到實(shí)施評(píng)估制度的全過(guò)程，關(guān)注制度實(shí)施的反饋信息，對(duì)制度及時(shí)調(diào)整和修正。

綜述方方面面，“教育券”制度的提出并非經(jīng)濟(jì)學(xué)家突發(fā)奇想，也不是教育管理者的標(biāo)新立異，它是人們?cè)诮逃┙o面臨市場(chǎng)失靈和政府失靈的困厄時(shí)而作出的理性選擇，是在充分認(rèn)識(shí)教育的私人產(chǎn)品要素和公共產(chǎn)品要素融合屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)教育供給作出的公平和效率兼顧的制度設(shè)計(jì)，是教育投資體制改革的發(fā)展趨勢(shì)之一。

參考文獻(xiàn)：

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