農(nóng)民成員權(quán)與宅基地制度改革探索

宗 仁，姚明霞

（1. 北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工會(huì)，江蘇·南京 210095）

農(nóng)民成員權(quán)與宅基地制度改革探索

宗 仁1，姚明霞2

（1. 北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工會(huì)，江蘇·南京 210095）

農(nóng)村宅基地制度是中國特有的制度，農(nóng)民依成員權(quán)可以獲得宅基地的福利，宅基地制度改革需要重構(gòu)其權(quán)利體系：明晰所有權(quán)、搞活使用權(quán)、保障發(fā)展權(quán)和設(shè)定抵押權(quán)，讓宅基地權(quán)利完整。“房票”+“地票”的制度設(shè)計(jì)可以主動(dòng)推進(jìn)宅基地的退出，同時(shí)需要有宅基地用途管制作為制度改革的保障。

成員權(quán)；宅基地；權(quán)利體系；房票與地票；用途管制

1 宅基地及其研究觀點(diǎn)概述

在土地私有制的人類歷史上，除了“皇家的”建筑園林和衙門、寺廟、宗祠等土地房產(chǎn)外，城鄉(xiāng)居民的“宅子”都是私有的，房屋及其院落屬于“私人領(lǐng)地”，地契是土地房產(chǎn)代代相傳的憑證。老宅老院往往是祖輩、父輩買房置地遺留下來的財(cái)產(chǎn)，屬于私產(chǎn)，土地與其之上的房屋形成完全的整合[1]。私有制下“房地合一”，也沒有特別的“宅基地”的概念。在新中國成立初期，只是對舊軍閥、反動(dòng)派、大地主等沒收房產(chǎn)土地為國有或者分配給農(nóng)民，農(nóng)村里農(nóng)民的房產(chǎn)土地仍為私有，并頒發(fā)了土地所有證。在初級社階段同樣規(guī)定了“房屋地基不入社”。再經(jīng)過高級合作社和全面公社化的運(yùn)動(dòng)，宅基地變成了集體所有、由農(nóng)民使用，宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有，這時(shí)候“宅基地”的概念出現(xiàn)了，宅基地是農(nóng)戶在農(nóng)村的住宅基地或者是作為集體成員向村社集體新申請用于建住宅的土地。中國特有的農(nóng)村宅基地制度形成并延續(xù)至今。

中國農(nóng)村宅基地制度具有依成員資格申請、福利分配、無償取得、限制流轉(zhuǎn)和權(quán)力不完整等特殊性。這些權(quán)利的限制和特殊性對農(nóng)民進(jìn)城和城鄉(xiāng)人口流動(dòng)帶來巨大影響。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，宅基地如何變成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，宅基地如何有償退出和自由流轉(zhuǎn)成為宅基地制度改革討論的熱點(diǎn)。

（1）宅基地制度的改革非常必要。劉守英認(rèn)為，中國農(nóng)村的宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排，理應(yīng)屬于改革的重要領(lǐng)域[2]。

（2）宅基地具有福利性和生存保障功能。王小映認(rèn)為，從現(xiàn)行法律來看，農(nóng)民宅基地使用權(quán)是一種不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，是一種具有福利性質(zhì)的集體土地使用權(quán)[3]。溫鐵軍認(rèn)為，在人地關(guān)系緊張且人口不斷增長的條件下，土地（包括宅基地）對農(nóng)村人口的社會(huì)保障功能已經(jīng)遠(yuǎn)大于其作為生產(chǎn)資料的功能[4]。

（3）完善宅基地權(quán)利體系已成為共識(shí)。劉守英認(rèn)為，宅基地制度的矛盾化解的基本思路是，明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系；改革宅基地?zé)o償獲得和集體成員分配制度；改革村莊規(guī)劃方式，完善用途管制[2]。王小映提出，宅基地的流轉(zhuǎn)可以參照城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)適用房改商品房的方式進(jìn)行，以“付費(fèi)升級”的辦法將宅基地使用權(quán)升級為一種可以轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)如集體出讓土地使用權(quán)，這樣整個(gè)土地和房屋就可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)[3]。劉俊認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有生存保障性、物權(quán)性、可轉(zhuǎn)讓性、有期限性等特點(diǎn)，允許農(nóng)村住宅自由交易利大于弊，為加快城市化進(jìn)程，應(yīng)該重構(gòu)宅基地權(quán)利體系[5]。王崇敏認(rèn)為，農(nóng)民通過宅基地上房屋的買賣確實(shí)可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入，因而禁止流轉(zhuǎn)可視為變相地對農(nóng)民權(quán)利的剝奪[6]。毛維國認(rèn)為，農(nóng)民在處分自有住房及宅基地使用權(quán)方面應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的法律地位和權(quán)利，房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，限制農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是對農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪[7]。

2 農(nóng)民成員權(quán)與宅基地的福利性

成員權(quán)是什么？成員權(quán)是作為某個(gè)集體（或團(tuán)體）中的一員、一份子依照法律和集體內(nèi)部章程所擁有的各種權(quán)利，具體可包括占有、使用、收益、分配、知情權(quán)、表決權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉和被選舉、退出權(quán)等權(quán)力。

農(nóng)民成員權(quán)就是農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)力，集體制度的本質(zhì)特征是其成員身份特征。農(nóng)村集體組織是一個(gè)合作組織，在合作組織中成員權(quán)的保障是該組織能否存續(xù)的核心。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)又是一個(gè)共有權(quán)，為全體成員共有，共有權(quán)人作為成員應(yīng)該獲得公正平等的權(quán)力[8]。童列春認(rèn)為，中國農(nóng)民成員權(quán)是指由中國法律制度確認(rèn)的，有農(nóng)民身份者在村社集體關(guān)系中享有主體地位和利益份額的法律資格，中國農(nóng)民成員權(quán)是特定范圍農(nóng)民的群體性權(quán)利，可使集體權(quán)益回歸農(nóng)民，維護(hù)村社組織本旨，實(shí)現(xiàn)土地保障功能[9]。

農(nóng)民成員權(quán)實(shí)際也是農(nóng)村集體土地份額所有權(quán)的來源。在社會(huì)主義改造中，農(nóng)民作為個(gè)體把私有土地股份聯(lián)合，組成了“村社”集體，自己成為集體“大家庭”中的一員。因此，作者認(rèn)為落實(shí)農(nóng)民成員權(quán)是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，具體做法是明確所有權(quán)份額，實(shí)行“股份合作，人人共有”，建立農(nóng)地股份共有制[10]，這里不詳細(xì)論述。

農(nóng)民成員權(quán)除了可以擁有集體土地共有制下的共有權(quán)或者是所有權(quán)的成員份額外，還可以擁有土地承包的優(yōu)先權(quán)，集體組織將土地對外合作經(jīng)營的知情權(quán)和表決權(quán)，土地被征用的補(bǔ)償權(quán)，享受交通、教育、醫(yī)療、水利等公共服務(wù)的權(quán)力，還有就是獲得宅基地的資格，作為成員可以按戶為單位向村社集體申請一處宅基地。

目前的難點(diǎn)是農(nóng)民成員權(quán)資格的認(rèn)定。由于土地分配長期與戶籍捆綁，加上兩輪土地承包的調(diào)整，成員資格認(rèn)定成為一個(gè)比較復(fù)雜的問題，難點(diǎn)主要集中在“外嫁女”、“回遷人員”等成員資格的確認(rèn)。筆者認(rèn)為，成員權(quán)資格不應(yīng)該有成年人與未成年人之區(qū)分，且集體成員資格應(yīng)該以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，原始確認(rèn)，與戶籍登記不關(guān)聯(lián)。對“外嫁女”、“回遷人員”等問題盡可能用村規(guī)民約來解決，因?yàn)榇逡?guī)民約就相當(dāng)于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部章程。要堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”的原則，將成員權(quán)實(shí)行靜態(tài)管理。宅基地的成員權(quán)還可以戶為單位，一戶一宅，今后人口適當(dāng)增加的可以增房不增地。而且明確宅基地可以繼承，就不存在新成員申請宅基地問題。最后，可通過登記發(fā)證將成員的土地權(quán)力固化，不再調(diào)整。

宅基地過去都是“老宅子”，是祖?zhèn)鞯亩皇羌w分配的，隨著人口的增加和農(nóng)村自然分戶，新建住房的宅基地需要向集體組織申請，經(jīng)批準(zhǔn)可以新獲得一塊宅基地，這就是農(nóng)民成員權(quán)享受的福利，也是全體成員農(nóng)地共有權(quán)的減少換得的福利。這個(gè)“福利”還體現(xiàn)在取得的無償性。農(nóng)村宅基地在分配方式上，以農(nóng)戶為單位、平均分配、無償取得宅基地使用權(quán)，且無期限性。這個(gè)福利權(quán)的取得類似于國有土地上的劃撥，是由集體土地所有者無償劃撥給有成員權(quán)資格的農(nóng)民。由于是內(nèi)部福利，集體成員以外的人就不能夠享受，因?yàn)檎氐脑黾樱鸵馕吨炯w組織成員共有的農(nóng)地或者其他土地被調(diào)劑而減少。這一原則國家的政策法規(guī)規(guī)定有充分的體現(xiàn)。如果村民退出住宅，放棄這個(gè)福利，可以得到補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。但是宅基地福利資格只能享受一次，出售后不得再申請。宅基地轉(zhuǎn)讓與農(nóng)地份額所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓都可以分開。只有農(nóng)地份額所有權(quán)和宅基地全部轉(zhuǎn)讓了才意味著農(nóng)民失去了在農(nóng)村集體成員資格的全部權(quán)力。

宅基地作為成員福利保障，其生存保障功能遠(yuǎn)大于財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)和權(quán)益有些類似于城市保障房。首先都是向一定資格條件的特定對象提供的福利，成員以外的群體不能享受，如保障房不提供給本城市以外的居民，也包括農(nóng)民；其次這個(gè)福利都只能享受一次，不能重復(fù)享受，福利轉(zhuǎn)讓了就永遠(yuǎn)不能再獲得；由于其福利性質(zhì)，繼承、抵押和擔(dān)保的權(quán)益也是受限的，要遵循嚴(yán)格的規(guī)定（見表1，兩者的性質(zhì)與權(quán)益對比）。

表1 農(nóng)民宅基地與城市保障房性質(zhì)和權(quán)益對比Table 1 Comparison between the property and rights of peasants' homestead and those of urban indemni fi catory housing

3 農(nóng)村宅基地的權(quán)利體系重構(gòu)

3.1 宅基地所有權(quán)

首先得回答宅基地歸誰所有？也就是宅基地的所有權(quán)問題。不少學(xué)者從宅基地及其地上房產(chǎn)的歷史演變來分析，提出宅基地集體所有應(yīng)該還原為私有，宅基地就像城市人住房一樣，事實(shí)成為家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。筆者不贊同這樣的私有化。農(nóng)村土地集體共有產(chǎn)權(quán)形成以后，并不是所有宅基地都是祖?zhèn)飨聛淼?，因人口增加、分戶等新增加的宅基地都是福利分配、無償取得的，是村集體組織調(diào)劑劃撥給農(nóng)民建房使用的，既不是農(nóng)民在自己耕地上建房，也沒有減少農(nóng)民的承包地。實(shí)際土改以后農(nóng)村這么多年的發(fā)展，很多村莊都重新規(guī)劃建設(shè)了，祖?zhèn)鞯乃接欣险呀?jīng)很少，不是主流。因此，宅基地可以不實(shí)行私有化，而是與農(nóng)地一樣堅(jiān)持土地集體所有制。集體所有是歸村一級還是村民小組一級？現(xiàn)在平原地區(qū)一般村民都已經(jīng)居住相對集中，土地也是幾個(gè)村民組平調(diào)和調(diào)劑而來，集中分配和規(guī)劃建設(shè)后，土地往往沒有村民小組界限，不同村民組的村民也是因宅基地自由選擇和建房先后而混居在一起，這樣的集中居民點(diǎn)，土地所有權(quán)可以歸村一級。即使沒有混居并能夠分出村小組界限，考慮到村莊道路、公共配套等的統(tǒng)一建設(shè)，可以像宣布城市土地屬于國有一樣，宣布集中的村莊宅基地歸村集體所有。如果像山區(qū)或者其他全村沒有集中居住的地方，每一個(gè)居民點(diǎn)都是相對獨(dú)立的一個(gè)自然村，甚至是某自然村的幾戶集中居住，這個(gè)居民點(diǎn)的宅基地所有權(quán)可以為村民小組所有。今后需要土地整理、集中建設(shè)時(shí)，村民小組可以與村集體互換土地。村集體或者村民小組集體的宅基地所有權(quán)由誰行使呢？筆者建議由所歸屬的村集體或者村民小組的經(jīng)濟(jì)組織——土地股份合作社來行使。因?yàn)榻窈髸?huì)涉及宅基地整理、置換、調(diào)整等一系列與財(cái)產(chǎn)權(quán)利相關(guān)的利益，用代表農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織比較妥當(dāng)，村委會(huì)等行政機(jī)構(gòu)不是產(chǎn)權(quán)代表但可以依照村莊規(guī)劃審批和監(jiān)督。

3.2 宅基地使用權(quán)

這是與農(nóng)民關(guān)系最密切、農(nóng)民最關(guān)心的權(quán)力，毫無疑問，宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，由農(nóng)戶的家庭成員共有。但按照現(xiàn)有法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)有占有、使用、收益三項(xiàng)權(quán)益，而宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)，沒有收益權(quán)。而且宅基地是禁止買賣、不得抵押的，在繼承問題上也只能是由符合成員資格和申請宅基地條件的子女繼承，這些權(quán)力的限制讓宅基地使用權(quán)成為“殘缺產(chǎn)權(quán)”。劉守英說，宅基地按現(xiàn)在的法律規(guī)定是集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲得，而且完全是以劃撥方式獲得，宅基地屬集體所有，不能出租、不能轉(zhuǎn)讓，集體組織以外的人不能獲得對宅基地的使用權(quán)，其結(jié)果是宅基地沒有進(jìn)入市場[11]。改革中如何補(bǔ)救殘缺產(chǎn)權(quán)，賦予宅基地的收益權(quán)，宅基地可以進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)呢？筆者建議：

一是放開宅基地出租的經(jīng)營，允許農(nóng)民利用宅基地上房屋進(jìn)行必要的經(jīng)營活動(dòng)。農(nóng)民人均居住面積比較大，相對房屋寬裕，或者自己犧牲些生活空間換得收入。經(jīng)營形式有：開辦小賣部；開辦農(nóng)產(chǎn)品加工作坊。最直接的方式是房屋出租，這在城郊結(jié)合部尤為突出。現(xiàn)在比較多的是開辦農(nóng)家樂飯莊和農(nóng)家客棧。這些收入都是合法合理的，應(yīng)該鼓勵(lì)和支持。但要防止以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的名義蓋違建、超標(biāo)準(zhǔn)建房，可以鼓勵(lì)農(nóng)戶成立農(nóng)家樂合作社，通過農(nóng)戶之間的合作盤活閑置房產(chǎn)發(fā)展民宿。

二是打破交易限制，探索非集體成員有償獲得的合法途徑。既然宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)征得所有權(quán)人同意，未經(jīng)同意不得出租、轉(zhuǎn)讓。但可以規(guī)定：（1）宅基地的初始取得要求不能變，可以交易的只是村民已經(jīng)建成的住房；（2）房屋可以優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本集體組織的符合申請條件的村民，對這樣的轉(zhuǎn)讓可以給買賣雙方都給與一定獎(jiǎng)勵(lì)；（3）規(guī)劃不予保留的村莊內(nèi)房屋禁止買賣，可以出租出借，并由村集體有計(jì)劃的回購，鼓勵(lì)村民換取城市或者小城鎮(zhèn)住房；（4）不論是城中村還是城郊結(jié)合部還是規(guī)劃保留的村莊，在征得土地所有權(quán)人同意后，村民房屋可以部分或者全部轉(zhuǎn)讓，但是原村民應(yīng)提供保障其繼續(xù)生活居住的合法住房證明，不得再申請宅基地，而購房人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的（包括城市居民和其他村組的村民），應(yīng)該向土地所有權(quán)人一次性繳納有償使用費(fèi)用，相當(dāng)于批租。并要接受產(chǎn)權(quán)登記、用途管制、繳納稅費(fèi)等政府管理。也有人提出“雙軌運(yùn)行”[12]，對這些人實(shí)行有償有限期使用。繳納費(fèi)用后的房屋性質(zhì)與其他村民性質(zhì)一樣，只是有宅基地的使用權(quán)而不是所有權(quán)。但購房人再轉(zhuǎn)讓不需要買賣雙方重復(fù)繳費(fèi)；（5）村民房屋轉(zhuǎn)讓前應(yīng)該具備幾個(gè)條件：不超標(biāo)或者超標(biāo)已處理；四至清晰、面積準(zhǔn)確，已經(jīng)進(jìn)行了登記確權(quán)，未經(jīng)確權(quán)發(fā)證的不允許轉(zhuǎn)讓；無產(chǎn)權(quán)糾紛和家庭矛盾；（6）農(nóng)村宅基地可以繼承權(quán)，繼承人具備成員資格的可以直接取得，不具備資格的繳納一定費(fèi)用；（7）嘗試對新申請戶改實(shí)物分配為貨幣化補(bǔ)助，用獎(jiǎng)勵(lì)政策引導(dǎo)賣房人賣給本村新增戶。

3.3 宅基地發(fā)展權(quán)

筆者理解，土地發(fā)展權(quán)是指土地所有者在其所擁有土地上可以進(jìn)行用途變更、開發(fā)利用強(qiáng)度與方式調(diào)整而獲利的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸于土地所有權(quán)人而不是土地使用權(quán)的受讓人或購買者，“土地發(fā)展權(quán)”被征收或者產(chǎn)權(quán)人放棄則可以獲得補(bǔ)償。國有土地上的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，集體所有的土地，其土地發(fā)展權(quán)歸集體所有。完整意義的發(fā)展權(quán)既包括用途的變更，也包括開發(fā)利用強(qiáng)度的調(diào)整?！鞍l(fā)展”可能源于農(nóng)地非農(nóng)化，也可以是工業(yè)改為商業(yè)，或者低密度開發(fā)改為高密度開發(fā)等等。

宅基地上是否可以設(shè)定發(fā)展權(quán)呢？一般認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)就是農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利，又稱“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。給農(nóng)民一些農(nóng)地非農(nóng)化的用途轉(zhuǎn)換增值是合理的必要的，農(nóng)民自己的非農(nóng)用地被征收了當(dāng)然也應(yīng)該給予發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。國家征收的農(nóng)村集體土地，如果是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，就是直接剝奪了農(nóng)民集體繼續(xù)在土地上獲取收益的權(quán)益，如果是征收的宅基地，也就是剝奪了農(nóng)民的居住發(fā)展權(quán)。農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）是已經(jīng)非農(nóng)化的土地，已經(jīng)取得發(fā)展權(quán)，被征收（用）應(yīng)補(bǔ)償。發(fā)展權(quán)補(bǔ)償雖然是補(bǔ)給所有權(quán)人，但宅基地的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償應(yīng)主要補(bǔ)給被征收的宅基地直接使用人。如果是農(nóng)民退出宅基地呢？這個(gè)發(fā)展權(quán)也應(yīng)獲得補(bǔ)償。宅基地退出，從集體組織與農(nóng)民成員之間關(guān)系來看，是成員對福利的放棄，應(yīng)該有其他福利進(jìn)行交換或者補(bǔ)償；從土地利用來看，實(shí)際是土地發(fā)展權(quán)的讓渡而獲得補(bǔ)償。

土地發(fā)展權(quán)的讓渡獲得補(bǔ)償應(yīng)該是國土資源部制定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的理論依據(jù)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)際就是不同區(qū)位的建設(shè)用地和農(nóng)用地在功能和空間上的位置互換。土地置換實(shí)際就是為實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而進(jìn)行的土地互換。由于土地具有不可移動(dòng)性，土地置換就有兩種形式，一是為在某區(qū)位上獲得某種用途的土地，而用另一區(qū)位的該種用途的土地來替換該區(qū)位的其它用途土地；二是為解決土地零碎分割或不合理邊界等進(jìn)行的土地權(quán)屬的互換[13]。建設(shè)用地增減掛鉤是先由農(nóng)村建設(shè)用地在用途上置換為農(nóng)用地，然后農(nóng)村建設(shè)用地空間的減少可以置換城市建設(shè)用地空間的增加，相當(dāng)于農(nóng)地“搬到”農(nóng)村，非農(nóng)地“搬到”城市，是土地用途和區(qū)位相結(jié)合的置換。但土地權(quán)屬不變，農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)地后，土地所有權(quán)仍然為集體所有。從人地關(guān)系來說，農(nóng)民進(jìn)城，讓城市人口增加，農(nóng)民在農(nóng)村所享受的人均建設(shè)用地（住房、道路、教育、醫(yī)療等用地）都需要隨之轉(zhuǎn)移到城市，城市才能增加用地規(guī)模，相應(yīng)給進(jìn)城人口提供住房、教育、醫(yī)療等服務(wù)。資源配置與人口遷移相對應(yīng)也是避免進(jìn)城農(nóng)民土地資源的雙重占用問題。

這個(gè)置換過程既有農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的讓渡，使得城市周邊土地可以規(guī)劃為非農(nóng)用地，從而獲得農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益，也有農(nóng)村發(fā)展空間置換到城市的發(fā)展空間所帶來的區(qū)位級差收益，置換過程中能否釋放出土地級差收益則是置換運(yùn)作的關(guān)鍵。這些收益補(bǔ)貼給農(nóng)村和農(nóng)民，可以讓農(nóng)業(yè)投入增加，讓農(nóng)民改善居住或者獲得進(jìn)城購房的補(bǔ)貼。如重慶“地票”的運(yùn)作，可以讓參與農(nóng)民平均每戶獲得10萬元的補(bǔ)貼。土地置換實(shí)現(xiàn)資金籌集，有了資金推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民進(jìn)城將土地指標(biāo)帶入城市，這與現(xiàn)在中央提出的“人地錢”掛鉤工程是一樣的，形成“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”的鏈條關(guān)系。

3.4 宅基地抵押擔(dān)保權(quán)

抵押是指抵押人和債權(quán)人以書面形式訂立約定，不轉(zhuǎn)移抵押財(cái)產(chǎn)的占有，將該財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)的擔(dān)保。能否抵押的關(guān)鍵是抵押失敗后抵押物能否被流轉(zhuǎn)和處置。抵押權(quán)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要方面，往往是農(nóng)民既可以財(cái)產(chǎn)不被轉(zhuǎn)移占有、保留退路，也可以獲得急需的資金支持。農(nóng)戶取得的宅基地使用權(quán)與其房屋所有權(quán)一起構(gòu)成用益物權(quán)，本應(yīng)該可以抵押和擔(dān)保。但抵押失敗必然涉及轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部以抵押擔(dān)保的形式實(shí)際將房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給城市居民的很普遍，宅基地及其上面的房屋的抵押問題需要慎重研究。

那么如何設(shè)計(jì)抵押制度？筆者建議村集體經(jīng)濟(jì)組織自身應(yīng)該有“土地銀行”等金融功能，村民宅基地及其房屋抵押應(yīng)主要抵押給土地股份合作社，村民小組的合作社資金實(shí)力不夠的，可以由村集體資產(chǎn)合作社承接。抵押失敗的，可以由土地所有權(quán)人——村民小組或村集體經(jīng)濟(jì)組織處置。如果不是村集體組織接受抵押，也可以規(guī)范其操作主體與流程。宅基地可以入市轉(zhuǎn)讓的路徑打通，設(shè)定抵押權(quán)就沒有大的問題，關(guān)鍵是防范風(fēng)險(xiǎn)，抵押失敗農(nóng)村土地所有權(quán)及其利益不被侵占，宅基地管理的原則性規(guī)定沒有被突破即可?？赡苄枰?guī)定，不得抵押給企業(yè)，最好不直接抵押給個(gè)人，如果抵押給個(gè)人，今后處置交易要按照前面討論的入市轉(zhuǎn)讓規(guī)定執(zhí)行。另外，農(nóng)宅不全部抵押，防止抵押失敗農(nóng)民無房居住也是一個(gè)防范風(fēng)險(xiǎn)的辦法。

4 宅基地退出與置換——“房票”+“地票”

隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民大規(guī)模向城市流動(dòng)，現(xiàn)在“空心村”已普遍存在。農(nóng)村常住人口大量減少，農(nóng)民到城鎮(zhèn)買房但仍然保留農(nóng)村住宅，宅基地人地關(guān)系不協(xié)調(diào)，土地資源被重復(fù)占用而浪費(fèi)。宅基地如何自由退出？農(nóng)民如何用農(nóng)村住房換得城市住房？這些成為宅基地制度改革討論的熱點(diǎn)。

我們需要建立公正合理的宅基地退出機(jī)制，不論是本集體組織內(nèi)的交易轉(zhuǎn)讓，還是有償退出或者宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房，都能夠體現(xiàn)在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)上，都能夠體現(xiàn)在福利保障的互換和退出獎(jiǎng)勵(lì)上。這里重點(diǎn)提出的就是宅基地如何換城市住房，解決農(nóng)民居住進(jìn)城。筆者研究城郊結(jié)合部農(nóng)村征地拆遷發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民住房征收拆遷的政策設(shè)計(jì)是對農(nóng)民房屋建筑價(jià)值進(jìn)行評估和作價(jià)收購，同時(shí)結(jié)合原房面積和實(shí)際居住的農(nóng)村集體成員人口，確定被拆遷戶可以購買的住房面積。南京的做法是給農(nóng)民購買安置房補(bǔ)貼，一般是按照安置房價(jià)格的80%補(bǔ)貼。例如南京市建鄴區(qū)2013年農(nóng)民安置房價(jià)格在5200元/m2，被拆遷戶可以獲得原房補(bǔ)償800元/m2、區(qū)位補(bǔ)償150元/m2和購房補(bǔ)貼4160元/m2（5200元/m2的80%），基本相當(dāng)于“一比一”價(jià)格“舊房換新房”。這個(gè)拆遷安置房一般在城市近郊，屬于保障房性質(zhì)，按照保障房進(jìn)行供應(yīng)管理。這個(gè)拆遷過程農(nóng)民用宅基地獲得哪些權(quán)益？一是換得購買保障房的資格，二是因拆遷獲得購買保障房的價(jià)格補(bǔ)貼。他們是被動(dòng)進(jìn)城的農(nóng)民，因宅基地被征收而獲得城市住房保障。

農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)城怎么辦？筆者建議參考拆遷的做法，通過“房票”+“地票”的制度設(shè)計(jì)，解決農(nóng)民自由選擇城市保障住房，“一票走天下”。具體來說，農(nóng)民將宅基地連同住房交給宅基地所有權(quán)人，所有權(quán)人——村或者村民小組經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)上級相關(guān)政府主管機(jī)關(guān)審核認(rèn)可后，給交房戶一張“房票”，房票上載明該戶可購買的保障房面積；同時(shí)原房屋回收人給交房農(nóng)民提供就近城市保障房價(jià)格的一定比例購房補(bǔ)貼。宅基地退出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與征地拆遷的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一樣，這個(gè)政策設(shè)計(jì)的主導(dǎo)思想就是退出方法和標(biāo)準(zhǔn)基本與征地拆遷并軌。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為房屋回收人，對回收的宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，換得建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，也就是“地票”；擬進(jìn)城農(nóng)民可以在全國范圍內(nèi)自由選擇入戶城市，購買哪個(gè)城市的保障房就按照哪個(gè)城市的保障房價(jià)格承擔(dān)費(fèi)用，價(jià)高自己補(bǔ)、價(jià)低自己賺，并應(yīng)該在購房后立即獲得“市民資格”。向進(jìn)城農(nóng)民提供保障房的城市（人口流入地）從農(nóng)民所屬地（人口流出地）村組中獲得“地票”，地票面積可以按農(nóng)戶購房建筑面積的一定比例計(jì)算，這個(gè)比例要考慮給村組集體留一些余地，如按建筑面積的二分之一折算成土地面積，同時(shí)向地票提供方——農(nóng)民所屬地集體經(jīng)濟(jì)組織支付地票費(fèi)用，這個(gè)經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該是土地股份合作社。農(nóng)民的宅基地退出都可以選擇交給自己的集體經(jīng)濟(jì)組織——土地股份合作社，也可以由合作社優(yōu)先回購，也可以抵押給合作社。土地股份合作社的錢就來自于“地票”收入。

這個(gè)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)在于，一是農(nóng)民在農(nóng)村的福利換得城市住房保障福利；二是農(nóng)民可根據(jù)自己的就業(yè)或其他意愿自由選擇享受住房的城市；三是流入地與流出地之間的資源交換更加直接，“房票”、“地票”全國流通，體現(xiàn)了“人、地、房、錢”的直接掛鉤。農(nóng)民進(jìn)入哪個(gè)城市，就給這個(gè)城市帶來相應(yīng)土地空間，相應(yīng)農(nóng)民減少了在農(nóng)村的用地空間。另外，這個(gè)“房票”在放棄購買城市保障房的情況下，可以折算成貨幣化補(bǔ)貼，進(jìn)城或者進(jìn)鎮(zhèn)購買商品房，也可以鼓勵(lì)農(nóng)民置換或者入股產(chǎn)業(yè)用房。

如果農(nóng)民并不是進(jìn)城，而是需要異地安置在另一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地上時(shí)，可以由縣鎮(zhèn)一級政府統(tǒng)籌安排，接受村可以分享“地票”收益，被安置村民可以享有接受村的宅基地使用權(quán)，但不享受接收村的其他農(nóng)民權(quán)益。同時(shí)應(yīng)放棄所在集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)并簽訂協(xié)議，對原宅基地及其房屋進(jìn)行處置，并注銷原宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

在具體操作上，如何把整村搬遷與零散回購結(jié)合是關(guān)鍵，建議規(guī)劃撤并村莊要限制交易和主動(dòng)回購結(jié)合，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、分步退出，適當(dāng)拉長搬遷置換過程，尊重民意，給農(nóng)民一些選擇時(shí)間；劃小復(fù)墾區(qū)規(guī)模（如10畝左右），交一片、墾一片、驗(yàn)一片，并給相應(yīng)地票指標(biāo)。外業(yè)上采用GPS對地塊勘測定界；內(nèi)業(yè)對比高清衛(wèi)星圖像，結(jié)合“二調(diào)”進(jìn)行分析，確定土地權(quán)屬、面積和地類。初始調(diào)查后，在衛(wèi)片監(jiān)測下動(dòng)態(tài)管理，整村退出與農(nóng)戶單獨(dú)退出結(jié)合起來，把運(yùn)動(dòng)式的推進(jìn)變成長期常態(tài)的持續(xù)推進(jìn)過程。

在這樣的置換過程中，比較受質(zhì)疑的是宅基地新復(fù)墾的農(nóng)地與城市周邊被占用農(nóng)地的質(zhì)量差別問題。劉銳說，農(nóng)村宅基地介于耕地與城市土地之間，容易復(fù)墾為耕地，不具有資產(chǎn)屬性[14]。過去的土地觀是耕地是不可再生的資源，耕地質(zhì)量好壞除了與氣候、降水和灌溉條件等有關(guān)外，一個(gè)非常重要的因素是長期形成的耕作層。耕作層是耕地精華，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)國土資源部通報(bào)，2015年起我國全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用工程[15]?！罢鞯夭徽魍?、移民又移土”，通過“移土培肥”，建設(shè)占地耕作層土壤得到剝離再利用，可以大大提升新復(fù)墾耕地的質(zhì)量，使寶貴耕地“起死回生”。如果這一做法能夠成為強(qiáng)制性要求，耕地的置換又可以演變成為“耕作層”的置換。

5 宅基地的用途管制

如何管控好農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)只減不增，讓人隨地走，把人均用地空間帶入城市？從城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系上來看，農(nóng)村居民點(diǎn)有很多類型，農(nóng)民宅基地也不能隨意退出，除了農(nóng)民自身意愿的選擇外，更重要應(yīng)該取決于土地用途管制，而用途管制的依據(jù)就是根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的居民點(diǎn)規(guī)劃編制的土地利用總體規(guī)劃。在規(guī)劃中明確要擴(kuò)大、保留、合并、拆除的居民點(diǎn)，并分別確定劃入相應(yīng)的土地規(guī)劃分區(qū)，制定相應(yīng)管制規(guī)則。

由于農(nóng)民能否在城市安家落戶，農(nóng)民自己是否耕種承包地，是否要給自己留個(gè)退路等問題，農(nóng)村居民點(diǎn)撤并是一個(gè)相當(dāng)長期的過程，這個(gè)居民點(diǎn)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)周期應(yīng)該很長，但可以有明確的分階段目標(biāo)，分階段控制。筆者建議可以按規(guī)劃是否保留大致進(jìn)行以下分類：

A類（不保留）：集聚人口在300人以下，或者村莊空心化已經(jīng)達(dá)到50%以上，或者該居民點(diǎn)配套設(shè)施不全且農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)在70%以上；

B類（不保留）：集聚人口在300～1000人左右，有一定的公共服務(wù)配套，但人口逐年減少而不再增加的村莊。

C類（動(dòng)態(tài)確定是否保留）：1000人以上村莊或者較大集鎮(zhèn)，有與小城市同等的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有一定規(guī)模的工商產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)，社區(qū)管理有穩(wěn)定的稅收保障。

D類（保留）：不論人口規(guī)模大小，屬于歷史文化名村、旅游特色村或者其他應(yīng)該保留的村莊。

E類（按城市規(guī)劃改造）：城市（城鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊，或者與城市規(guī)劃區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)連片的村莊。

然后對這幾類村莊落實(shí)規(guī)劃，分類管制：

第一，對A類村莊，嚴(yán)禁新增宅基地，禁止新建房屋，限制房屋流轉(zhuǎn)交易，只能由村組集體經(jīng)濟(jì)組織回購，不得長期出租，不得抵押，鼓勵(lì)主動(dòng)退出并獲得可交換保障房的“房票”，不再增加任何基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的土地供應(yīng)。這類村莊政府可以制定5～10年的計(jì)劃，分年度按項(xiàng)目主動(dòng)實(shí)施增減掛鉤工程。

第二，對B類村莊，控制新增宅基地，符合申請資格的，可以嘗試貨幣化，或者買本村愿意流轉(zhuǎn)的宅基地，農(nóng)民可以將宅基地連同房屋賣給本集體組織符合資格的成員（要符合“一戶一宅”），但不得賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民，可以出租，可以設(shè)定一定年限的抵押，可以將宅基地退給村集體組織并獲得可交換保障房的“房票”，如果具備連片條件，村組集體也可以將連片宅基地整理為耕地?fù)Q得“地票”，可以適度配置完善一些占地規(guī)模小的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套。這類村莊政府可以制定10～20年的計(jì)劃，每年分片實(shí)施，逐步撤并，如果村莊退化到符合A類條件，也可以整體推進(jìn)。

第三，對C類村莊，首先動(dòng)態(tài)分析人口集聚或者分散的態(tài)勢，如果像東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，人口不斷流入城市，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較高，村莊空置率高且不斷增加，應(yīng)該不予保留，向B類和A類逐步引導(dǎo)。管制要求同B類。

如果與上述情況相反，城市化程度低，村莊配套齊全，實(shí)際居住人口沒有大規(guī)模和快速減少，可以確定為保留村莊，至少是30～50年的規(guī)劃期內(nèi)保留。這時(shí)的管制措施是，控制新增宅基地，鼓勵(lì)舊村整理，鼓勵(lì)建多層聯(lián)排住宅，節(jié)約出來的土地按照城市居民點(diǎn)規(guī)劃增加和完善城市功能，或者發(fā)展工商業(yè)。農(nóng)民宅基地在“產(chǎn)權(quán)補(bǔ)救”后可以自由入市，買賣、出租、抵押不受限制，這個(gè)區(qū)域宅基地不可以退出換得可交換保障房的“房票”。如果拆遷重建，可以獲得就地安置或者貨幣補(bǔ)償。

第四，對D類保留村莊，首先要保留村莊的特色與風(fēng)貌，不得隨意拆建，可以通過必要環(huán)境整治，改善村莊居住配套設(shè)施，保證水電氣、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)衛(wèi)、污水處理等于城市一樣；農(nóng)民可以利用住宅發(fā)展民宿，可以出租，也可以在“產(chǎn)權(quán)補(bǔ)救”后可以自由入市，買賣、抵押不受限制，宅基地不可以退出換得可交換保障房的“房票”。

第五，對E類村莊，首先要按照規(guī)劃的要求控制開發(fā)建設(shè)，在村莊內(nèi)新建建筑、翻建住宅等既要符合土地管理法的要求，也要符合城市規(guī)劃法的要求，但在城市實(shí)施規(guī)劃開發(fā)建設(shè)前，農(nóng)民的權(quán)利不應(yīng)受到過多限制。農(nóng)民宅基地在“產(chǎn)權(quán)補(bǔ)救”后可以自由入市，買賣、出租、抵押不受限制，宅基地不可以退出換得可交換保障房的“房票”。如果拆遷重建，可以獲得就地安置或者貨幣補(bǔ)償。

6 結(jié)語

宅基地制度改革中，確定農(nóng)民成員權(quán)是基礎(chǔ)，構(gòu)建宅基地權(quán)利體系是關(guān)鍵，設(shè)計(jì)宅基地的退出機(jī)制則是當(dāng)前問題導(dǎo)向，加強(qiáng)宅基地的用途管制是新制度實(shí)施的重要保障。

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Novel exploration of the membership of peasants and reform of the homestead system

ZONG Ren1, YAO Ming-Xia2
(1. Guanghua School of Management, Peking University, Beijing 200781, China;
2. Labour Union, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

The rural homestead system is a special system in China, in which peasants can get homestead welfare based on their membership. Reform of homestead system is needed to reconstruct the system of rights: to clarify ownership,invigorate the right to land use, safeguard the rights of development, and legalize liens. Together, such rights complete the picture of homestead rights. The design of the “house ticket” and the “l(fā)and ticket” in this system can push forward the withdrawal of the homestead. Meanwhile, control over homestead use is necessary to pave the way for this system reformation.

peasant membership; homestead; the system of rights; the “house ticket” and the “l(fā)and ticket”; control over usage of land

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0012-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.004

2017-09-29

修回日期:2017-10-08

宗仁(1971-),男,博士后,主要從事土地規(guī)劃及土地制度與政策研究,南京市建鄴區(qū)人民政府副區(qū)長.

電子郵箱:zongrenxp@msn.com

聯(lián)系電話:025-87778866