產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展政策研究

徐錦波

基金項目：浙江省高?！笆濉眱?yōu)勢專業(yè)建設項目——國際經濟與貿易專業(yè)（義烏工商職業(yè)技術學院）階段性研究成果；2017年度金華社科重點課題“產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展政策研究—以義烏市為例”（ZD2017071）研究成果；浙江省2016年度高等教育課堂教學改革項目“新形勢下跨境電子商務創(chuàng)業(yè)實踐課程的教學改革與研究”（kg20160833）成果之一

中圖分類號：F724 文獻標識碼：A

內容摘要：以跨境電商為契機，實現(xiàn)傳統(tǒng)成熟的產業(yè)集群的轉型升級是重大的戰(zhàn)略創(chuàng)新。本文基于波特的鉆石模型，構建了政府促進產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的機理和路徑，并通過對浙江省義烏市的研究發(fā)現(xiàn)，政府沒有厘清和市場的邊界，對謹慎而為的重視不夠，對政策評估不夠充分。這個結論表明，政府應該積極厘清和市場的關系以及謹慎有為與盲目激進的關系，并加強事前、事中、事后的政策評估。

關鍵詞：產業(yè)集群 跨境電商 發(fā)展政策 鉆石模型

2016年，依托對外貿易和特色產業(yè)優(yōu)勢，浙江省選擇義烏等縣市區(qū)作為試點，探索發(fā)展產業(yè)集群跨境電商。這對深入挖掘跨境電商的市場和信息優(yōu)勢，實現(xiàn)傳統(tǒng)產業(yè)集群的轉型升級具有重要意義。但產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展應該由市場推動還是政府推動？什么樣的政策才能有效推動產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展？

在產業(yè)集群發(fā)展政策上，Porter（1990）、Kuchiki（2007）、陳佳貴等（2005）、阮建青等（2014）和童心等（2015）都做了相關研究。在跨境電商發(fā)展政策上，Gomez-Herrera E et al.（2014）、石良平等（2014）、金虹等（2015）和諶楠（2016）等進行相關研究。但當前研究將產業(yè)集群和跨境電商割裂開來，沒有探討如何依托產業(yè)集群發(fā)展跨境電商的問題。產業(yè)集群政策的目的是促進處于成長期的產業(yè)集群有序快速發(fā)展，跨境電商政策沒有涉及產業(yè)集群，產業(yè)集群跨境電商政策是為了促進成熟產業(yè)集群的轉型升級。因此，產業(yè)集群跨境電商發(fā)展政策、產業(yè)集群發(fā)展政策與跨境電商發(fā)展政策相互聯(lián)系又存在差別。解決產業(yè)集群跨境電商發(fā)展中政府作用的問題，需要結合產業(yè)集群和跨境電商的發(fā)展問題，進一步在理論和實踐中進行深入探討。

政策促進產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的機理

（一）Porter的鉆石模型

關于產業(yè)集群的理論研究頗多，但不同的理論適用于產業(yè)集群的不同生命周期階段。其中，企業(yè)家精神理論（Maryann Feldman et al.，2005）和規(guī)模經濟理論（John Britton，2004）研究的是產生階段，集聚經濟理論（Krugman，1991）研究的是發(fā)展階段，而Porter的鉆石模型研究的是成熟階段。由于本文研究的是成熟產業(yè)集群中跨境電商的發(fā)展政策，因此選擇Porter的鉆石模型。進入成熟期后，產業(yè)集群的轉型升級主要依靠內部的自組織和自增強能力。但如果集群內企業(yè)競爭力比較低，難以實現(xiàn)自主升級，集群競爭力就會衰退（毛園芳，2010）。因此，產業(yè)集群的轉型升級離不開政策扶持（阮建青等，2014）。尤其是對以中小企業(yè)為主的產業(yè)集群而言，迫切需要政府扶持跨境電商的發(fā)展，為企業(yè)開拓國際市場，提升競爭力創(chuàng)造機會（Gessner G H et al.，2015；徐松等，2015；楊堅爭等，2014）。

那么，政府應該如何通過促進跨境電商的發(fā)展實現(xiàn)產業(yè)集群的轉型升級？根據(jù)Porter的鉆石模型，集群的競爭力源自于企業(yè)戰(zhàn)略、市場結構和競爭者、市場需求和相關支持產業(yè)四個要素的相互作用。政府的作用和機會的出現(xiàn)也非常重要。但是，政府則可以積極作用于產業(yè)集群，提升集群的競爭力。Porter認為，因為集群是產業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律，因此政府不能行政干預。要正確引導集群的發(fā)展，政府只能通過有效的措施影響產業(yè)集群的四個要素。

（二）政策促進產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的機理

政府推動產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的機理和路徑如圖1所示。在推動產業(yè)集群跨境電商發(fā)展上，政府的任務是識別適合發(fā)展跨境電商的產業(yè)集群，并建立和完善支持跨境電商發(fā)展的政策。首先，政府要識別哪些產業(yè)集群適合開展跨境電商，這個識別機制可以有效地遏制跨境電商的無序發(fā)展。通常，政府是根據(jù)集群內企業(yè)的規(guī)模和數(shù)量、技術水平、產品市場狀況等因素來識別的。

其次，從質量標準和品牌建設制度、配套服務體系、跨境電商服務企業(yè)和國際化戰(zhàn)略等方面，政府要出臺扶持政策。這些政策分別影響企業(yè)的戰(zhàn)略、市場結構和競爭者、市場需求、相關支持產業(yè)四個要素，進而推動集群的轉型升級。在扶持政策的支持和市場激勵的推動下，跨境電商和產業(yè)集群聯(lián)動發(fā)展，最終實現(xiàn)產業(yè)集群的升級和跨境電商的發(fā)展。

產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的政策研究

浙江省義烏市非常重視跨境電商的發(fā)展，早在2013年就成立了“義烏市跨境電商協(xié)會”。2016年，在阿里研究院確定的《中國跨境電商創(chuàng)業(yè)二十五佳縣（市）排行榜》上，義烏位居榜首。截至目前，義烏已獲批浙江（義烏）跨境電子商務創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)和省小商品產業(yè)集群跨境電子商務發(fā)展試點。

（一）產業(yè)集群的識別

識別發(fā)展跨境電商的產業(yè)集群主要依托于兩個原則：一是產業(yè)集群的基礎良好；二是產業(yè)發(fā)展進入成熟期。前者是跨境電商發(fā)展的產業(yè)基礎；后者是集群依托跨境電商實現(xiàn)轉型升級的現(xiàn)實要求。義烏小商品基地是聞名世界、全球最大的小商品集散地，已形成針織、服裝、拉鏈、飾品、毛紡、印刷、制筆、工藝品、玩具等小商品產業(yè)集群。從市場份額上看，以飾品和拉鏈為例，國內市場份額和國際市場份額分別達到了70%和30%、80%和20%。從市場成交額、對外貿易額、工業(yè)企業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量、從業(yè)人數(shù)等上看，小商品產業(yè)集群的規(guī)模龐大。從品牌效應和銷售網絡上看，集群的產業(yè)體系相對完善。因此，小商品產業(yè)集群是義烏發(fā)展跨境電商的產業(yè)基礎。浙江海寧的經編業(yè)產業(yè)集群和浙江平湖的箱包業(yè)產業(yè)集群的市場份額、產業(yè)規(guī)模、產業(yè)體系都為跨境電商的發(fā)展奠定了堅實的基礎，具體如表1所示。endprint

此外，義烏的小商品產業(yè)集群已經進入了成熟期。雖然集群的要素體系、產業(yè)布局和政策體系已較為完善，但也暴露出越來越多的問題，如以價格競爭為主，產業(yè)進入門檻低，品牌缺失，技術不高?；诋a業(yè)集群跨境電商為以義烏小商品產業(yè)集群為代表的傳統(tǒng)成熟產業(yè)集群的轉型升級提供了潛在機會。

（二）具體的發(fā)展政策

國際化戰(zhàn)略的實施。義烏正經歷從全國性流通市場向國際化市場的轉變，以及線上線下互動發(fā)展向國際電子商務之都的轉變。無論從市場還是渠道上看，這兩個轉變都是建立在國際化戰(zhàn)略的基礎上的。早在2011年，國務院就正式批復義烏為實施國際貿易綜合改革的試點。此后，義烏保稅物流中心、航空口岸、鐵路西站監(jiān)管點等開放平臺陸續(xù)啟用；“義烏-寧波北侖”海鐵聯(lián)運班列和“義新歐”中歐班列先后開通。義烏的國際化戰(zhàn)略并不是簡單的商品國際化，城市建設的國際化也在加速展開。2016年，義烏提出并實施了提升城市國際化“十大舉措”。義烏的國際化戰(zhàn)略布局為小商品產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展營造了良好的環(huán)境，促使生產制造企業(yè)由內向型向外向型的轉變，為產業(yè)集群跨境電商發(fā)展奠定了微觀基礎。

跨境電商服務企業(yè)和平臺的培育。在培育跨境電商服務企業(yè)和平臺上，義烏出臺了詳細的政策。首先，引進電子商務第三方企業(yè)中前50強跨境電商服務企業(yè)進駐。目前，政府和阿里巴巴旗下的公司已達通達成了合作協(xié)議，將為集群內的中小企業(yè)提供一站式通關、結匯、退稅、物流、金融等服務。其次，支持對企業(yè)、市場經營戶自建的跨境銷售平臺。政府對企業(yè)、市場經營戶自建的運營1年以上、年成交額超過1000萬元跨境銷售平臺直接給予現(xiàn)金獎勵，并針對非英語國家和地區(qū)開設多語種子網站或獨立頁面的電商平臺給予現(xiàn)金獎勵。同時，引導跨境電商企業(yè)的集聚發(fā)展，目前已建立40個網店村、3個淘寶鎮(zhèn)和26個電商園區(qū)，電商園區(qū)建筑面積達150萬平方米。

質量管理與品牌建設的加強。依托集群的信用效應，政府積極發(fā)揮聲譽機制在保障產品質量和防范不誠信上的作用，推行質量失信企業(yè)“黑名單”制度，規(guī)范行業(yè)競爭秩序。品牌缺失和產品附加值低是小商品產業(yè)集群競爭力不高的主要原因。政府以制定和落實品牌發(fā)展規(guī)劃為落腳點，擬在未來建設跨境電商網絡品牌200個以上。為鼓勵企業(yè)開展海外營銷，推廣品牌在國際市場的知名度，政府對跨境電商企業(yè)在國外進行品牌注冊以提高品牌知名度的行為進行補貼，補貼標準如表2所示。

配套服務體系的建設。在配套服務體系建設上，首先，政府積極加強小商品生產制造企業(yè)與跨境電商服務企業(yè)的對接。在過去3年內，義烏市舉辦供需對接會100場以上，舉辦展會、論壇、沙龍等活動50場以上。通過上述活動，企業(yè)更加了解跨境電商運作方式、渠道優(yōu)勢和國外的市場情況等。同時電商服務企業(yè)更加了解小企業(yè)的產品情況，推動了雙方的互動發(fā)展。其次，政府出臺了具體的人才培養(yǎng)的政策，積極利用各種途徑和平臺加強人才培養(yǎng)，通過合作辦學建立了一批小語種人才培訓基地。最后，積極加快推進跨境電商公共海外倉建設，政府出臺了公共海外倉建設基本要求、服務規(guī)范和數(shù)據(jù)交換規(guī)范。截止到2016年11月份，已在德國、埃及、西班牙、阿聯(lián)酋、意大利等國建立17家跨境電商公共海外倉，面積達5萬平方米。

政府政策合理性與存在的問題

（一）扶持政策的合理性

選擇小商品產業(yè)集群來發(fā)展跨境電商，既滿足了跨境電商發(fā)展所需的產業(yè)基礎，又滿足了產業(yè)集群依托跨境電商實現(xiàn)轉型升級的要求。兩者的結合有利于產業(yè)集群和跨境電商聯(lián)動發(fā)展。因此，義烏的選擇是切合實際的。

從時間跨度上看，政府進行了長遠戰(zhàn)略布局。2011年的國際貿易綜合改革試點、2013年成立的“義烏市跨境電商協(xié)會”等反映出義烏依托小商品產業(yè)集群，基于國際化戰(zhàn)略，以跨境電商為手段促進本地區(qū)特色產業(yè)轉型升級的長期努力。從覆蓋面上看，政府進行了全面的戰(zhàn)略布局，產業(yè)集群跨境電商僅是一個“點”。政府近年來實施的城市國際化、誠信體系和質量體系建設等都是支撐產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的要素。

（二）存在的問題

如同其他政策一樣，促進產業(yè)集群跨境電商發(fā)展的政策應該堅持順應市場、謹慎而為的原則，并加強政策評估。忽視市場作用的政策是無源之水，注定不能長久；激進的政策會導致跨境電商的盲目發(fā)展，不但不能有效促進集群的發(fā)展甚至會帶來負面影響。另外，動態(tài)地看，政府應該審時度勢，不斷對政策進行調整和完善，因此要加強政策評估。

沒有厘清政府和市場的邊界。市場在資源配置中起決定性作用，同時也要更好地發(fā)揮政府的作用，因此，首先政策制定是要確定政府和市場的邊界。但就目前義烏的政策看，政府和市場的邊界并沒有完全厘清。主要表現(xiàn)是，一方面，在市場配置資源的領域，政府出臺的扶持政策過細，模糊了兩者的邊界。海外注冊品牌、針對非英語國家和地區(qū)開設多語種子網站或獨立頁面、在電子商務園區(qū)的入駐和運營等企業(yè)行為應該交由市場來推動，義烏在這些領域出臺的詳細的現(xiàn)金獎勵政策值得商榷。另一方面，在應該由政府配置資源的領域，如打擊虛假宣傳、假冒偽劣商品、侵犯知識產權、非法交易及欺詐行為等，政府措施不明確，力度不大。

對謹慎而為的重視不夠。產業(yè)集群跨境電商是新生事物，牽涉到國際市場、國際物流、國內外貿易政策、匯率政策、語言習慣等復雜因素，試圖制定科學、合理的扶持政策本身就是非常困難的。一旦政策失敗，不僅會給跨境電商企業(yè)的發(fā)展帶來損失，而且會沉重打擊本已成熟、具有一定競爭力的產業(yè)集群。因此，在制定產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展政策時，應該謹慎而為。

但義烏的政策卻謹慎不足。如在支持跨境電商服務企業(yè)和平臺上，政府使用了財政補貼和稅收獎勵等現(xiàn)金政策，以及土地和用房等非現(xiàn)金政策。這樣的政策力度很大，效果明顯。在激勵政策下，電子商務經營主體達52233家，電商園區(qū)建筑面積達150萬平方米。但是，如此龐大的電子商務經營主體是否能夠降低風險、開拓市場、實現(xiàn)利潤？如此規(guī)模的電商園區(qū)建筑是否都能夠得到有效利用？一旦發(fā)生“黑天鵝”事件，企業(yè)和政府如何抽身而退？endprint

對政策評估的不充分。無論是制定和實施過程中，還是在實施后，政府都需要對政策的效果進行評估。政策評估可以由政府的專題調研和政研機構實施，也可以由產業(yè)界的專家實施，還可以由政府部門和產業(yè)界共同實施。考慮到產業(yè)界專家和政府部門專家各有各的優(yōu)勢，兩者結合對政策進行評估更為合理。審慎的評估結果對及時糾正政策偏差、合理調整政策目標與措施、提高政策效果意義重大。

作為一項公共政策，產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展政策的評估應該貫穿到政策制定、執(zhí)行和實施的整個過程中。但是從義烏的情況看，政策評估工作不充分。在政策制定時，政府較少采用先進的評估手段與方法，建立科學的評估程序，并基于詳實的數(shù)據(jù)和信息對政策的預期效果進行評估。從政策實施中和實施后，政府也沒有及時跟進進行效果評估。因此，政策效果如何不得而知。

產業(yè)集群跨境電商發(fā)展政策的優(yōu)化

如何提高產業(yè)集群跨境電商發(fā)展政策的有效性見仁見智。本文認為，優(yōu)化產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展政策，要做到如下三點：

要科學識別存在的現(xiàn)實問題。產業(yè)集群跨境電商發(fā)展政策的目的是實現(xiàn)集群的轉型升級，而不是為發(fā)展跨境電商而發(fā)展跨境電商。在制定政策時，政府要思考如何通過跨境電商實現(xiàn)集群的轉型升級，即要把跨境電商的政策和產業(yè)集群的轉型升級結合起來。為此，政府應經常性地親臨電商企業(yè)和平臺、物流企業(yè)等一線，一方面，要識別集群的四個要素中存在的制約競爭力的問題，思考如何通過跨境電商解決這些問題；另一方面，要識別質量標準和品牌建設制度、配套服務體系、跨境電商服務企業(yè)和國際化戰(zhàn)略等政策在提升產業(yè)集群的競爭力中存在的問題。

要處理好兩個關系。一是要處理好市場和政府的關系。在市場可以發(fā)揮作用的領域，應該積極發(fā)揮市場的作用；在市場失靈的領域，政府要根據(jù)市場失靈的性質，針對性地制定相關政策。因此，政府應該降低或取消對海外注冊品牌、針對非英語國家和地區(qū)開設多語種子網站或獨立頁面、在電子商務園區(qū)的入駐和運營等企業(yè)行為的現(xiàn)金獎勵，而應該把政策的重心放在打擊虛假宣傳、假冒偽劣商品、侵犯知識產權、非法交易及欺詐行為等領域上。

二是要處理好謹慎有為與盲目激進的關系。對于成熟的產業(yè)集群，如果不通過跨境電商實現(xiàn)集群的轉型升級，集群的競爭力會逐漸喪失。但是，在以GDP論英雄的績效評估體系下，為追求政績，盲目發(fā)展跨境電商可能會帶來較大的風險。因此，政府應該積極地推動產業(yè)集群跨境電商的發(fā)展，但同時要切忌盲目激進。因此，政府要適當控制電商企業(yè)的數(shù)量和投資額度，積極發(fā)揮現(xiàn)有與跨境電商有關的如海外倉、電商平臺、產業(yè)園區(qū)等投資的質量和效率。在充分發(fā)揮現(xiàn)有投資的效率的基礎上，再繼續(xù)擴大投資規(guī)模和數(shù)量。

加強全程的政策評估和現(xiàn)有政策的調整。政府應考慮設立專門的囊括政府部門專家和產業(yè)界專家的政策評估機構，通過定期和不定期的專項調研、座談會、專項評估等方式加強對政策的評估。在新政策制定時，政府要進行政策的效果評估。政策實施后，要跟蹤調查政策的效果，并根據(jù)具體情況適時調整政策。另外，在進行政策評估時，政府要確保評估結果的獨立性和公正性。針對現(xiàn)有的政策力度不夠和方式單一，政府要改變傳統(tǒng)的以現(xiàn)金激勵為主的方式，綜合榮譽激勵、教育培訓、先進引導等多種方式。

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