PPP模式中政府引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建研究

李文啟

[摘 要] 目前，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛推廣和應(yīng)用，然而，實(shí)踐中還存在著PPP項(xiàng)目落地率低、社會(huì)資本參與積極性不高、PPP模式在區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不均衡及“偽PPP”現(xiàn)象等現(xiàn)實(shí)困境。破解上述困境的有效途徑之一是政府積極引導(dǎo)社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體規(guī)范地參與PPP項(xiàng)目，為此，需要構(gòu)建政府引導(dǎo)機(jī)制，這不僅需要從政策引導(dǎo)和財(cái)政資金引導(dǎo)等方面著手，而且還應(yīng)從金融機(jī)構(gòu)的參與積極性及社會(huì)資本投資回報(bào)等方面來努力。實(shí)踐中，政府引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行受到地方政府行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、法制建設(shè)和社會(huì)資本自身素質(zhì)等多因素影響，為了更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)機(jī)制的積極作用，需要加快PPP立法進(jìn)程、推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化和設(shè)計(jì)合理的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；政府引導(dǎo)機(jī)制；構(gòu)建

[中途分類號] D263 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）7-48-5

Research on the Construction of Government Guidance Mechanism in PPP Mode

Li Wenqi

（School of Business and Economics， Henan University of Technology， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： At present， PPP mode has been widely popularized and applied in China's infrastructure and public services. However， there are still some practical dilemmas in practice， such as low landing rate of PPP project， low participation in social capital， imbalance of PPP model development in the region and industry， and the existence of "pseudo PPP". One of the effective ways to break the aforementioned dilemma is that the government actively guides social capital， financial institutions and other related entities to regularly participate in the PPP project， so it is necessary to construct the government guidance mechanism， which requires not only to start from the aspects of policy guidance and financial capital guidance， but also to make efforts from the aspects of participation motivation of financial institutions and the return of social capital investment and so on. In practice， the operation of the government guidance mechanism is affected by local government behavior， the level of economic and social development， legal system construction， social capital quality and other factors. In order to better play the positive role of the government guidance mechanism， we need to speed up the PPP legislative process， promote the modernization of local government management， and design reasonable PPP project risk sharing mechanism， etc.

Key words： PPP mode； government guidance mechanism； construct

1 引言

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系①。從國際上來看，PPP模式在實(shí)踐中的應(yīng)用源于自20世紀(jì)70年代在西方國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，伴隨著政府將私人部門引入公共服務(wù)供給的市場化改革的不斷深化，Reymont（1992）首創(chuàng)英國 PPP 模式，隨后全球掀起了在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的高潮。從國內(nèi)來看，PPP模式的推廣應(yīng)用相對滯后，黨的十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也發(fā)生了深刻變革，為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，破解基礎(chǔ)設(shè)施融資困境，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”重要論述之后，國務(wù)院也相繼出臺(tái)了一系列支持政府和社會(huì)資本合作的政策法規(guī)，我國開始在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推行PPP模式，并且其被賦予吸引社會(huì)資本投資，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給不足的歷史使命[1-2]。在PPP模式推廣應(yīng)用過程中，政府的角色定位十分重要，如何發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，這對于推進(jìn)PPP模式規(guī)范發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，為此，本文著重探討PPP模式中的政府引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建問題。endprint

2 政府引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

簡要回顧近四年來國內(nèi)PPP模式推廣應(yīng)用的發(fā)展歷程可知，PPP模式取得了較大成效。據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第五期季報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，目前，PPP模式已經(jīng)在全國31個(gè)省份的交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)等20余個(gè)行業(yè)得到廣泛應(yīng)用；截至2016年底，全國31個(gè)省份共計(jì)11 260個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫，投資額13.5萬億元；此外，涉及PPP模式的相關(guān)政策法規(guī)逐漸出臺(tái)，形成了一系列的法律法規(guī)文件。然而，通過對全國各地PPP模式推廣應(yīng)用的實(shí)踐分析可知，PPP模式還存在如下發(fā)展困境需要加以認(rèn)真對待[3]。

第一，就PPP項(xiàng)目簽約和實(shí)施而言，政府與社會(huì)資本簽約項(xiàng)目多，真正步入實(shí)施階段的項(xiàng)目還相對較少，呈現(xiàn)出項(xiàng)目落地率較低的現(xiàn)象[4]。

自2013年以來，國務(wù)院及其組成部門相繼頒布一系列文件，旨在拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，緩解地方債務(wù)壓力，降低民營企業(yè)進(jìn)入門檻，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目。如相繼頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見（2013）》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（2014）》《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（2014）》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（2015）》等重要指導(dǎo)性文件，在此政策引導(dǎo)下，各地區(qū)紛紛在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域探索采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目投資，社會(huì)資本也積極響應(yīng)。根據(jù)財(cái)政部PPP信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至 2016年底，在全國31個(gè)省份共計(jì)11 260個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫中，已簽約落地共計(jì)1 351個(gè)，投資額2.2萬億元，落地率31.6%。由此可知，落地率明顯較低。

第二，在政府與社會(huì)資本參與積極性方面，PPP模式運(yùn)行中存在著“政府熱，民營資本冷”的民營資本圍觀現(xiàn)象，政府對PPP模式報(bào)以極大熱情，而民營資本參與積極性不高。

PPP模式的推廣應(yīng)用是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制提出了新的改革要求背景下進(jìn)行的，政府對之寄予厚望。然而，由于參與主體利益差異性和權(quán)利不對等性，加之PPP項(xiàng)目在運(yùn)行中還面臨著諸多不確定性，如合同的規(guī)范性、收益率、定價(jià)機(jī)制及雙方糾紛解決途徑等不完善，社會(huì)資本尤其是民間資本參與積極性相對不高。如據(jù)財(cái)政部PPP中心公布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第五期季報(bào)》顯示，2016年底，民營社會(huì)資本參與率為39%，仍然處于一個(gè)相對較低的水平。

第三，就PPP模式在區(qū)域和行業(yè)間推廣的均衡性而言，由于不同地區(qū)的地方政府對PPP理念的認(rèn)識，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等不同行業(yè)的發(fā)展規(guī)律、對資本需求特征及社會(huì)資本市場準(zhǔn)入等現(xiàn)行政策方面存在差異，PPP模式在區(qū)域間和行業(yè)間發(fā)展呈現(xiàn)不均衡現(xiàn)象。

盡管目前我國全部省份均已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式，并取得了積極成效，然而省份之間的發(fā)展還存在顯著差異。據(jù)財(cái)政部PPP中心公布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第五期季報(bào)》顯示，目前貴州、山東、新疆、四川、內(nèi)蒙古等省份利用PPP模式發(fā)展較快，其入庫項(xiàng)目占入庫項(xiàng)目總數(shù)的48.0%；而北京、廣東、上海等發(fā)達(dá)省份的PPP模式利用程度相對較低。此外，行業(yè)間也呈現(xiàn)顯著的行業(yè)差異性，其中市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等行業(yè)應(yīng)用較為廣泛，在農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、養(yǎng)老、科技等行業(yè)推廣應(yīng)用較少。據(jù)財(cái)政部PPP中心公布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第五期季報(bào)》顯示，以入選財(cái)政部示范項(xiàng)目庫為例，截至2016年12月末，在共計(jì)11 260個(gè)入庫項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)這三類入庫項(xiàng)目數(shù)居前3名，占入庫總數(shù)的54%，而養(yǎng)老、社會(huì)保障、科技等行業(yè)入庫數(shù)量不足10%。

第四，在PPP模式政策體系方面，我國政府先后出臺(tái)了一系列PPP模式的法律法規(guī)，然而目前法律法規(guī)政策體系仍然不健全，不完善[5]。

截至目前，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部、交通運(yùn)輸部等政府部門相繼出臺(tái)了規(guī)范PPP模式發(fā)展及在養(yǎng)老、交通、城市建設(shè)等方面發(fā)展的若干管理辦法，比較重要的有《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》、《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見》等。這些政策法規(guī)文件有效確保了PPP模式在各行業(yè)間的順暢運(yùn)行，然而，目前PPP領(lǐng)域國家層面的頂層設(shè)計(jì)方案尚未出臺(tái)，PPP模式立法工作速度亟需提升；另外，自2015年來，我國發(fā)改委和財(cái)政部先后制定了一系列PPP模式的管理辦法，然而由于是兩個(gè)部門對同一事物制定管理辦法，不可避免地出現(xiàn)沖突或不同解釋之處，對PPP模式的健康發(fā)展也十分不利。

第五，由于PPP模式現(xiàn)有的政策法規(guī)體系不完善，加之運(yùn)行制度不健全，使得部分PPP項(xiàng)目運(yùn)行不規(guī)范，存在一定的“偽PPP模式”違規(guī)現(xiàn)象[6]。

PPP模式要求政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)合作。從實(shí)踐中看到，有的地方政府為了吸引社會(huì)資本投資，違規(guī)地對社會(huì)資本進(jìn)行如固定回報(bào)、明股實(shí)債等承諾；有的地方PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上演變成了BT（建設(shè)-移交）形式，也是與PPP模式的初衷背道而馳。這些“偽PPP模式”不僅增加了地方政府債務(wù)規(guī)模，不利于政府與社會(huì)資本的長期合作，而且對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

3 政府引導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建

PPP模式發(fā)展過程中存在的項(xiàng)目落地率低、民營資本參與積極性不高、地區(qū)和行業(yè)發(fā)展不均衡等現(xiàn)實(shí)困境，在很大程度上是由于目前PPP模式面臨著許多不確定性及其不規(guī)范造成的。這就需要政府根據(jù)PPP模式發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建切實(shí)可行的引導(dǎo)機(jī)制，吸引社會(huì)資本等其他參與主體積極參與，不斷促成政府與社會(huì)資本合作有序開展，從而引領(lǐng)PPP規(guī)范發(fā)展。文章認(rèn)為，構(gòu)建政府引導(dǎo)機(jī)制需要從政策體系、財(cái)政資金、投資回報(bào)等方面著力。endprint

3.1 構(gòu)建政策方面的政府引導(dǎo)機(jī)制，為PPP模式順暢運(yùn)行夯實(shí)制度保障

PPP模式自2013年被我國政府大力推廣應(yīng)用以來，由于發(fā)展時(shí)間短，涉及PPP模式運(yùn)行的各類政策體系仍處于建立、完善階段。

3.1.1 政策方面的引導(dǎo)體系構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)必要性。從PPP模式實(shí)踐可知，一些民營企業(yè)對于參與PPP模式還十分猶豫，擔(dān)心其正當(dāng)利益得不到有效保障；現(xiàn)實(shí)中還存在著違規(guī)操作，變相融資等現(xiàn)象；一些地方政府對PPP模式的理念認(rèn)識存在誤區(qū)。

3.1.2 政策方面的政府引導(dǎo)構(gòu)建。一是吸引社會(huì)資本投資的相關(guān)政策。政府應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，從制度上為社會(huì)資本進(jìn)入、退出制定完善的制度體系；二是規(guī)范地方政府行為的相關(guān)政策。地方政府按照市場規(guī)律辦事是PPP模式的本質(zhì)要求，這要求政府出臺(tái)規(guī)范地方政府舉債、政府購買、信息披露、合同執(zhí)行、特許經(jīng)營權(quán)等政策體系。

3.1.3 政策體系構(gòu)建的程序。涉及PPP模式運(yùn)行的政策體系內(nèi)涵豐富，然而，如何構(gòu)建一個(gè)保障PPP模式健康發(fā)展的制度體系至關(guān)重要，應(yīng)在構(gòu)建規(guī)范PPP模式運(yùn)行的政策體系基礎(chǔ)上，從立法層面對PPP模式的運(yùn)行立法，從根本上保障我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 構(gòu)建以財(cái)政資金為核心的財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制，為PPP模式發(fā)展奠定強(qiáng)有力的財(cái)政保障

從實(shí)踐來看，PPP模式的正常推進(jìn)需要政府財(cái)政發(fā)揮引導(dǎo)作用。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期長、所需資金大，僅僅依靠政府或社會(huì)資本投資無法承擔(dān)；另一方面，政府財(cái)政資金的介入也是社會(huì)資本放心地參與PPP項(xiàng)目的重要前提保證。

構(gòu)建財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制需要從下列幾個(gè)方面來著手。一是創(chuàng)新財(cái)政資金支持PPP的方式。在實(shí)踐中，除了傳統(tǒng)的對PPP項(xiàng)目進(jìn)行資金補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式外，還應(yīng)結(jié)合PPP的特征，設(shè)立政府與社會(huì)資本合作專項(xiàng)資金，用于重大示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、建設(shè)融資成本費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等。二是成立各層級的政府引導(dǎo)基金。尤其是結(jié)合行業(yè)、地區(qū)等特征，設(shè)立各類子基金，引導(dǎo)社會(huì)資本將資金投向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)及貧困地區(qū)。就基金設(shè)立而言，可在中央政府層面設(shè)立全國范圍的PPP引導(dǎo)基金基礎(chǔ)上，各省根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立省級層面的引導(dǎo)基金；結(jié)合扶貧、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等，設(shè)立相應(yīng)的扶貧基金、環(huán)?；鸺爱a(chǎn)業(yè)基金等。三是財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)從補(bǔ)“建設(shè)”向補(bǔ)“運(yùn)營”轉(zhuǎn)變。PPP模式的周期長體現(xiàn)在其運(yùn)營時(shí)間上，一般而言，運(yùn)營周期均在10年之上。財(cái)政資金向PPP模式運(yùn)營階段補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)提升的同時(shí)，也緩解了地方政府的財(cái)政壓力。

總之，PPP模式的發(fā)展需要政府財(cái)政資金的大力支持，在構(gòu)建政府財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制時(shí)，需要根據(jù)各地實(shí)際情況來實(shí)行有差異化的政策。一是將財(cái)政資金支持與PPP模式績效考核結(jié)合起來?？商剿鲗PP模式的雙方合作績效作為財(cái)力轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配因素來對那些運(yùn)行良好的項(xiàng)目進(jìn)行有側(cè)重的支持。二是妥善處理地方政府存量債務(wù)與財(cái)政資金的關(guān)系。在PPP模式實(shí)施過程中，可優(yōu)先考慮對于那些化解存量債務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政支持，從而不斷減小地方政府還債壓力，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 構(gòu)建以商業(yè)銀行為主的支持PPP模式發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制，為PPP模式健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的金融支持

PPP模式的一大特征是具有融資功能，在政府與社會(huì)資本合作的過程中，需要金融部門的大力支持[7]。一方面，這是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目本身的需要，從興建到運(yùn)營等環(huán)節(jié)，均需要資金投入，有效的資金保障是推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要前提；另一方面，構(gòu)建以商業(yè)銀行貸款為主，利用資本市場、債券市場發(fā)行股票、債券等為輔的多元化金融支持局面有助于PPP模式實(shí)現(xiàn)市場化、規(guī)范化運(yùn)作，深化政府、金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本合作，對推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給制度改革具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

就如何引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持PPP模式發(fā)展方面，文章認(rèn)為，應(yīng)該注意如下幾個(gè)問題。

3.3.1 創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)參與PPP的模式。除了建立健全現(xiàn)有的貸款模式外，商業(yè)銀行還應(yīng)結(jié)合行業(yè)、區(qū)域特征，參與成立各類基金，積極為PPP基金注入資金，從而實(shí)質(zhì)性地參與PPP模式；此外，探索借助銀行理財(cái)產(chǎn)品資金參與PPP項(xiàng)目及對于符合資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目實(shí)行資產(chǎn)證券化。

3.3.2 引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)全生命周期內(nèi)參與PPP項(xiàng)目。PPP模式在國內(nèi)的實(shí)踐尚處于摸索階段，是深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的一個(gè)重要抓手，PPP模式從項(xiàng)目對接、運(yùn)行到交接等全生命周期階段，需要資金的大力支持。為此，應(yīng)積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段為相關(guān)方提供融資方案、現(xiàn)金流評估、財(cái)政補(bǔ)貼等咨詢和專門服務(wù)；在PPP項(xiàng)目公司設(shè)立和項(xiàng)目建設(shè)階段，金融機(jī)構(gòu)借助PPP基金等方式，充實(shí)項(xiàng)目資本金，并結(jié)合項(xiàng)目特征，提供有差異性和針對性的資金支持模式；在項(xiàng)目運(yùn)營階段，結(jié)合項(xiàng)目現(xiàn)金流情況，探索資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)榷喾N金融支持模式。

3.3.3 金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析。金融機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的市場法人，按照市場化方式參與PPP模式，需要對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。這些風(fēng)險(xiǎn)主要有流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)源自基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長，對銀行流動(dòng)性管理提出新要求；收益性風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目多數(shù)屬于“公共”屬性的收益率較低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，從而使得金融機(jī)構(gòu)面臨著投資回報(bào)率較低的現(xiàn)實(shí)，從而存在收益性風(fēng)險(xiǎn)；此外，還有市場風(fēng)險(xiǎn)及信用風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)均需要金融機(jī)構(gòu)在PPP實(shí)踐中注意。

3.3.4 構(gòu)建以引導(dǎo)社會(huì)資本獲取合理收益的回報(bào)機(jī)制，為PPP模式規(guī)范發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的利益保障基礎(chǔ)。

實(shí)踐中社會(huì)資本對PPP模式的認(rèn)識還存在著不少誤區(qū)，其中一個(gè)主要方面是對PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益期望過高。從國外PPP模式實(shí)踐歷程可知，PPP模式的參與方—社會(huì)資本獲得的是正常的收益，而非暴利，這對于國內(nèi)依然適用；此外，這也是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目本身屬性決定的[8]。為此，在目前國內(nèi)PPP模式推行尚未規(guī)范的背景下，需要對社會(huì)資本的投資回報(bào)進(jìn)行積極引導(dǎo)，使之對參與PPP項(xiàng)目有一個(gè)準(zhǔn)確的定位。endprint

引導(dǎo)社會(huì)資本取得合理回報(bào)機(jī)制的構(gòu)建，需要從如下幾個(gè)方面努力。

第一，做好不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目宣傳，從投資收益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特征、投資周期、運(yùn)行規(guī)律等方面對道路、供水、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)等多個(gè)行業(yè)，分別地向社會(huì)資本進(jìn)行推介，使其從參與項(xiàng)目開始便理解PPP項(xiàng)目的正?；貓?bào)的收益特征，從而消除對項(xiàng)目高收益的預(yù)期。

第二，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法律，就PPP項(xiàng)目的投資數(shù)額、投資方式、回報(bào)率及收費(fèi)方式等方面做出明確規(guī)定，確保社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。這不僅需要政府部門繼續(xù)對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制進(jìn)行深入研究，制定出符合現(xiàn)實(shí)情況的定價(jià)原則和動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制；而且也需要根據(jù)PPP項(xiàng)目屬性，分類制定相應(yīng)的回報(bào)方式。比如對于經(jīng)營性項(xiàng)目，可探索通過特許經(jīng)營權(quán)思路來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的投資回報(bào)；對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施來實(shí)現(xiàn)；對于非經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)等模式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理回報(bào)②。

第三，政府還應(yīng)做好社會(huì)資本尤其是民營資本的利益保障工作。合理的投資回報(bào)機(jī)制是保障社會(huì)資本利益的重要基礎(chǔ)，在實(shí)踐中應(yīng)不斷強(qiáng)化對社會(huì)資本的利益保障，這不僅需要中央政府在實(shí)踐中引導(dǎo)省級、市級、縣級政府正常履約，規(guī)范地方政府履約行為，擯棄“新官不理舊賬”的觀念；而且還需要引導(dǎo)社會(huì)資本按照市場化模式，在法律允許范圍內(nèi)按照合同內(nèi)容依法經(jīng)營，杜絕違法現(xiàn)象；此外，取得合理回報(bào)機(jī)制構(gòu)建還需要政府建立健全糾紛解決辦法，政府與社會(huì)資本合作過程存在著雙方利益沖突的地方，若得不到妥善解決，則會(huì)影響社會(huì)資本的積極性，故需要建立健全合同糾紛解決辦法，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益[9]。

4 政府引導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行的影響因素

從上文分析可知，我國目前PPP模式實(shí)踐中存在的諸多困境為構(gòu)建政府引導(dǎo)機(jī)制提供了重要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，進(jìn)一步地，為了破解上述困境，本文提出了從政策體系、財(cái)政資金等方面來構(gòu)建政府引導(dǎo)機(jī)制。然而，由于國內(nèi)PPP模式實(shí)踐時(shí)間尚短，各種機(jī)制體制還不夠完善，一個(gè)健全的政府引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行受如下因素的影響，在PPP模式實(shí)踐中需要引起重視。

4.1 地方政府行為

地方政府作為落實(shí)中央政府出臺(tái)的關(guān)于PPP模式引導(dǎo)機(jī)制方面政策法規(guī)的直接負(fù)責(zé)人，其行為模式影響著引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行。一方面，地方政府在相關(guān)政策方面的落實(shí)程度直接影響著政策實(shí)施效果，有的地方政府從大局出發(fā)，能夠完全貫徹落實(shí)中央的相關(guān)政策，這對于引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行來講是較為有利的；而有的地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)，時(shí)常從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局部利益出發(fā)，對落實(shí)中央政府出臺(tái)的政策容易打折扣，從而影響了政策的實(shí)施效果。另一方面，地方政府在參與PPP項(xiàng)目時(shí)的角色定位也十分關(guān)鍵，從實(shí)踐來講，地方政府既是PPP項(xiàng)目的參與者，也是規(guī)則的制定者，這就容易造成地方政府行為不規(guī)范，對引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。因此，地方政府信譽(yù)十分重要，一個(gè)具有良好信譽(yù)的地方政府對推廣PPP模式具有十分積極的帶動(dòng)作用。

4.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也在某種程度上影響著政府引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行。一般而言，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的國家或地區(qū)，無論是其資源配置方式、市場交易機(jī)制，還是政府管理服務(wù)模式，均符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，形成的市場環(huán)境也有利于政府引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行。反之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對較低的國家或地區(qū)，其政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度相對較大，市場經(jīng)濟(jì)制度尚未有效構(gòu)建，市場交易成本相對較高，政策傳導(dǎo)及落實(shí)也存在許多問題，這就不利于政府引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行。

4.3 法制環(huán)境建設(shè)

現(xiàn)階段PPP模式存在的諸多現(xiàn)實(shí)困境，在某種程度上是由于法制體制不健全造成的。一個(gè)良好的法制環(huán)境為PPP模式的雙方合作奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，能夠逐漸消除合作過程中不確定性因素帶來的負(fù)面影響，有利于政府向社會(huì)資本傳遞信息，從而有助于政府引導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行；此外，不同地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)存在差異，其法制環(huán)境建設(shè)也存在差異性，法制環(huán)境建設(shè)相對滯后不僅體現(xiàn)在地方政府官員法制觀念淡薄，規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施也存在不科學(xué)的地方；在PPP模式運(yùn)行中存在著對保護(hù)社會(huì)資本尤其是民間資本利益的認(rèn)識不足，損害社會(huì)資本利益的現(xiàn)象，這些均不利于政府引導(dǎo)機(jī)制的順暢運(yùn)行。因此，法制環(huán)境建設(shè)勢在必行，這也是政府引導(dǎo)機(jī)制發(fā)揮積極作用的內(nèi)在要求。

5 對策建議

目前，PPP模式在國內(nèi)尚處于探索發(fā)展階段，為了有效發(fā)揮政府引導(dǎo)機(jī)制對于PPP模式的積極影響，實(shí)現(xiàn)PPP平穩(wěn)快速發(fā)展，現(xiàn)提出如下對策建議。

5.1 加快PPP立法進(jìn)程

從法律層面而言，目前民營企業(yè)參與率低及實(shí)踐中存在“偽PPP現(xiàn)象”等的主要原因在于法律法規(guī)不健全。這就要求中央政府從全局出發(fā)，聯(lián)合財(cái)政部和發(fā)改委等政府組成部門，加快制定PPP模式的相關(guān)法律，對其運(yùn)行方式、雙方權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配等方面進(jìn)行全方位規(guī)定，為政府引導(dǎo)機(jī)制的發(fā)揮奠定法律基礎(chǔ)。

5.2 推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化

地方政府治理是否能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化不僅影響著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而且對政府引導(dǎo)作用的發(fā)揮影響較大。這就要求地方政府應(yīng)以PPP為契機(jī)，圍繞其項(xiàng)目實(shí)施、政府引導(dǎo)構(gòu)建、PPP模式的運(yùn)行等，積極推進(jìn)自身治理現(xiàn)代化進(jìn)程，不斷提高治理能力，從而形成適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的現(xiàn)代治理體系，為發(fā)揮政府引導(dǎo)機(jī)制作用提供強(qiáng)有力的政府組織保障。

5.3 設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式的重要特征之一是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這也是吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的重要因素。從PPP項(xiàng)目自身性質(zhì)而言，由于其周期長、投資數(shù)額大且運(yùn)行中存在不確定性，僅僅依靠其中一方無法承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。因此，在實(shí)踐中，在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本簽訂合作框架時(shí)，應(yīng)該對PPP模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)特征、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體辦法等進(jìn)行規(guī)定，從而為政府引導(dǎo)機(jī)制功能的有效發(fā)揮奠定重要的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

①財(cái)政部：《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（2014年9月23日）。

②國家發(fā)展改革委：《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（2014）》。

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