非正式干部的正式化：大城市基層社會的治理密碼

王向陽

摘要： 非正式干部正式化，是理解大城市基層社會治理的窗口和密碼?；谔K州市基層治理實踐的駐點調研發(fā)現，村社干部及其工作人員、城管隊伍和輔警隊伍共同組成了當地基層治理主體。不同于既有研究的分而論之，本文重在經驗主義整體性視角下對其進行統合分析。研究表明，包括村社干部及其工作人員、城管和輔警在內的非正式干部正式化是大城市基層社會治理的常態(tài)；這一常態(tài)是大城市基層治理中任務高要求、考核零容忍、資源軟約束、經濟強激勵下支配導向的治理需求，是當地工業(yè)經濟主導下職業(yè)體系中競爭性、稀缺性就業(yè)機會結構和當地中低端的勞動力素質結構等因素相互匹配、共同形塑的產物，并且塑造了大城市基層社會的規(guī)則之治。同時，在當地具體治理實踐中通過組織管理、財權上移、群眾監(jiān)督和自我規(guī)訓4種控制方式與經濟激勵，有效解決了這一非正式干部群體的代理人困境問題。非正式干部正式化，“以城市的方式治理農村”的治理轉型，要求我們必須對包括基層治理結構的經濟基礎、服務型政府責任邊界等在內的基層治理現代化這一時代命題重點關切。

關鍵詞： 村社干部；城管；輔警；正式化；基層治理；治理密碼

中圖分類號： D2623文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2017）05-0070-14

doi：1019366/jcnki1009-055X201705008

一、問題的提出：非正式干部正式化

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近年來，在全國各地駐點調研過程中，筆者強烈地感受到不同資源流量條件下東西部基層治理的實踐差異：在資源硬約束的中西部一般農業(yè)型地區(qū)，村社干部多為領取誤工補貼的兼業(yè)干部，在熟人社會的心理與行動邏輯指引下，在具體工作中人情、面子、關系等非正式、地方性、社會化、私人性調節(jié)機制發(fā)達，“正式權力的非正式運作”[1]“集權的簡約治理”[2]是其基層治理常態(tài)，靈活、簡約、混沌是其核心特征；反觀東部發(fā)達地區(qū)，尤其是以上海、蘇州等地為代表的大城市基層社會治理中，村社干部多為專業(yè)化的職業(yè)干部，在具體工作中規(guī)則意識強、規(guī)范程度高，人情、面子等非正式規(guī)則作用空間有限，“非正式干部的正式化”“規(guī)則之治”是其典型治理現象，資源軟約束條件下，環(huán)境高要求、工作硬考核、治理高精細是其日常表征。經驗世界中的巨大反差，成為筆者最初的問題意識來源：東西中國基層治理實踐為何有此差別？發(fā)達地區(qū)大城市基層治理中非正式干部群體的正式化，為何普遍？如何運作？何以可能？

我國是世界上為數不多的巨型國家之一，人口眾多、幅員遼闊、區(qū)域差異較大，秦漢以降這片土地便承載著龐大的治理系統，如果不過分看低中國政府的治理績效的話，任何持客觀態(tài)度的人都不能將中國治理歸結為一種失敗或低效的治理。依賴于其組織化的官僚系統，中國政府實現對大一統中國有效治理的同時，始終面臨著“權威體制與有效治理”[3]之間的根本矛盾。在如何理解并揭示中國治理體制的實踐機制方面，目前學界有三種代表性理論——周雪光的帝國的治理邏輯[3]，周黎安的行政發(fā)包制[4]和曹正漢的中央治官、地方治民的上下分治模型。[5]在曹正漢看來，以上三種理論在分析層面上存在差別，因此在關于中央政府的效率目標和政權穩(wěn)定目標能否兼容的判斷上存在著明顯分歧。導致分歧的原因有二，一是關于官民能否分治，三種理論隱含著不同的前提；二是關于中央政府著重防范的統治風險來源，究竟來自地方各自為政、失控等地方分權本身，還是來自被統治的民眾？三種理論持有不同的觀點。[6]渠敬東[7]、曹錦清[8]等學者也從郡縣制及其實踐出發(fā)對中國傳統社會雙軌治理體系及其當代挑戰(zhàn)做出分析，以充分挖掘傳統中國治理智慧及其當代啟示。

不同于以上學者的宏大視野，筆者關注的是以蘇州為代表的大城市基層社會治理經驗，所思考的問題是，在大城市基層治理實踐中，以村社干部及其工作人員、城管隊伍、輔警隊伍為代表的三大非正式干部群體為何不約而同地出現了正式化這一現象？以街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的基層政權又是如何實現對這一準官僚群體也即街頭官僚的控制和激勵的？筆者試圖發(fā)揮的觀點是，不同于中西部一般農業(yè)型地區(qū)的非正式干部的兼業(yè)化、靈活性乃至灰惡化，在以蘇州為代表的大城市基層治理實踐中，在地方財政資源充足的條件下，非正式干部的正式化，一來符合地方治理需要，二來契合當地產業(yè)結構所提供的職業(yè)體系，三來匹配當地勞動力素質結構，以職業(yè)化的方式有效解決了這一街頭官僚群體的控制與激勵問題，繼而有助于實現基層社會的規(guī)則之治，可謂大城市基層社會的治理密碼。文中所指涉的非正式干部群體，主要指村莊或社區(qū)兩委干部及其工作人員、城管隊伍和輔警隊伍。三大群體工作內容、工作方式等差異巨大，但均具有一個普遍且典型的特征，那就是不約而同地成為高度職業(yè)化的街頭官僚。文中正式化約等于但并不局限于職業(yè)化的內涵。實際上，隨著街頭官僚現象的興起，國內外已有很多學者從各個角度就基層治理主體進行研究。

二、既有研究與研究視角

梳理學界既有關于基層治理主體的研究，主要有以下幾種觀點：

一種是歷史變遷視角下村治主體角色變化與實踐格局。傳統時期，在君主官僚制下，我國在治理規(guī)模和有效性的平衡[3]中維持郡縣治國，其中士紳角色[9]尤為重要。清末民初，隨著國家權力進一步下沉，保護型經紀逐漸被贏利型經紀[10]37-51替代，國家政權建設內卷化突出。中華人民共和國成立后，隨著政社合一的人民公社體制的確立，生產隊干部作為國家代理人，實現農村剩余的順利汲取。稅費時期，村干部承擔當家人和代理人的雙重角色，一方面，要完成稅費征收和計劃生育等國家任務，另一方面，又要維系村莊基本秩序，但逐漸出現了鄉(xiāng)村利益共同體。后稅費時期，隨著國家治理任務和治理目標的轉換，項目治國[11]作為新型國家治理方式誕生，隨著國家資源進村而來的，是富人治村[12]、混混治村[13]、老好人治村[14]、中堅農民治村[15]等村治格局，結合筆者及所在研究團隊長期調研經驗，村治實踐中存在一類少數人把持村政、私心泛濫、且與賢能治村相對的變態(tài)類型，姑且稱之為寡頭治村。endprint

縱觀學界既有的寡頭治村研究，主要有以下三種觀點：一種是以富人治村論[12]為代表，主要集中在東部沿海利益密集型村莊治理，村中富人基于自身利益需要，積極投身村莊選舉，利益越密集，村莊派性斗爭越激烈，村莊利益治理越突出，村干部上臺之后多“一年看、二年干、三年站”，村莊往往成為“不搞經濟的政治村”。一種是以混混治村論[13]為代表，主要集中在項目資源進村較多且內部整合功能弱的村莊，項目落地過程中，釘子戶治理成為老大難問題，混混利用其講狠策略進行擺平理順，短時間內承接項目順利進村。第三種是新代理人論[16]為代表，在項目進村和鄉(xiāng)村治理結構轉型所呈現出的分利秩序中，村莊項目訴求和村干部謀利沖動共同作用下，部分能力強、關系廣、利益空間在村莊之外的村民成為項目進村中的新代理人，利益治理突出，村治去政治化中完成去目標替代。

這一視角下的基層治理主體研究，大都關注農村這一經典研究場域，具有兩大共性特征：一是國家能力有限，尚不足以實現對鄉(xiāng)村社會全息而持久的控制和支配，在資源硬約束的條件下，正式權力的非正式運作、集權的簡約治理成為基層治理實踐常態(tài)；二是既有研究關注鄉(xiāng)村治理主體較多，與我國當下短時段內大規(guī)模發(fā)生著的農民市民化、農村社區(qū)化、農業(yè)非農化等城市化實踐不相匹配，尤其是對大城市基層社會治理主體的專門研究著墨有限，且既有研究以結構分析和制度分析居多，過程分析和實踐機制分析較為欠缺。有鑒于此，基層實踐呼吁我輩學人將研究目光轉向大城市基層社會治理，具體的實踐的機制分析和主體分析為筆者提供了廣闊的研究空間。

另一種是在街頭官僚理論視角下對城市基層社會治理主體進行分類并進行專門研究。“街頭官僚”一詞，來源于李普斯基的《建立一個街頭官僚理論》。1980年《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》的正式出版，標志著街頭官僚理論正式建立。在葉娟麗和馬駿看來，街頭官僚主要指處于基層、同時也是直接和公民打交道的最前線的政府雇員群體，如警察、教師、社工、稅收員等。[17]按照其概念的實質內涵，大城市基層治理實踐中的村社干部及其工作人員、城管、輔警等專門與群眾打交道的群體當然屬于街頭官僚群體。韓志明對街頭官僚的行動邏輯與責任控制[18]、工作界面[19]做出了精彩的分析。胡懷亮[20]對街頭官僚理論與我國基層公務員的自由裁量權也做了探討。與以上學者的總體分析不同，呂德文[21]、陳柏峰[22]和劉磊[23]分別從灰色地帶治理、城管執(zhí)法沖突的社會情境和城管執(zhí)法的困境等方面對城管這一典型街頭官僚群體做出專門的經驗研究與機制分析，對于拓展我們對城管隊伍及其治理實踐的知識體系具有啟發(fā)性?；趯K輔警現狀的調查，李明朝對輔警隊伍管理的困局與出路做出了探討。[24]張以進更進一步指出，建立輔警隊伍職業(yè)化管理運行機制，是輔警隊伍管理的重要出路。[25]基于正式政治與非正式政治，葉敏[26]通過雙軌運作模型對城市基層治理中條塊協調問題作出解讀，進而理解中國治理體制的活力與彈性，對于理解城市基層社會治理啟發(fā)很大，鑒于文章立意所限，對基層治理結構和治理主體著墨不多。郭圣莉對國家的社區(qū)權力結構給予了充分的重視，應用經典的職位法和聲望法對社區(qū)權力定量地呈現了社區(qū)的權力結構，她認為在各種類型的社區(qū)，居委會書記、主任均為社區(qū)權力核心，且其權力的來源是職位而非個人。[27]以職業(yè)為基礎的社會分化，這是非常重要的研究發(fā)現，遺憾的是其對這一職位本身并沒有做深度分析。

這一視角下專門化的街頭官僚研究，也有兩個共同特征：一是對村社干部及其工作人員、城管隊伍、輔警隊伍分而論之，并對其所處的治理結構、社會環(huán)境、執(zhí)法困境、自由裁量權、責任控制等問題進行了條分縷析的分析，無疑對我們認識并理解這一群體非常重要，但恰恰忽略了正式干部群體間的總體性特征，對其所處的整體性社會經濟結構和治理環(huán)境也認識不足；二是從街頭官僚理論出發(fā)，固然對街頭空間中的灰色地帶治理具有極強的解釋力，但囿于街頭官僚內生的自由裁量權、責任控制、行動邏輯、工作空間等核心議題，既有研究對街頭官僚群體指向、自由裁量權、控制與激勵等方面著墨甚多，但卻忽略了其作為一種職業(yè)本身所具有的學術命題價值。此外，也有部分學者關注到村社干部職業(yè)化這一議題。早在2005年，寧澤逵、柳海亮、王征兵等便發(fā)出了“村干部向何處去”之問，從工資來源、工作流動、職業(yè)生涯設計和職業(yè)化可行性的4個維度對村干部公職化進行了可行性分析。[28]申端鋒[18]和王擴建[29]也認為，村干部職業(yè)化面臨不勝任的難題，但作為地方政府應對現代化和城鎮(zhèn)化的雙重擠壓下村治治理的一種制度創(chuàng)新，有其必然的內生邏輯，同時對職業(yè)化困境、出路和結果展開了論述。李永萍[30]指出，村干部的職業(yè)化是理解上海遠郊農村基層治理的基礎，勾勒出了村干部職業(yè)化的治理基礎，但并未對村干部作為一種職業(yè)本身的職業(yè)特性展開充分的論述。由此可見，以上研究對村干部群體關注較多，并取得了豐富的研究成果，但對共同作為基層治理主體的城管、輔警、村社區(qū)普通工作人員的非正式群體進行統合分析者較少，忽略了大城市基層社會治理主體的整體性意涵。

基于此，本文擬從經驗主義整體性視角出發(fā)，以包括村社干部及其工作人員、城管、輔警在內的非正式干部群體為研究對象，回歸到非正式干部（街頭官僚或準官僚）作為一種職業(yè)本身，在地方性經濟社會結構具體實踐中對非正式干部群體進行總體性深度素描，探究非正式干部群體正式化的具體實踐及其社會基礎、經濟結構與治理環(huán)境，并在此基礎上，對基層治理現代化這一時代命題進行反思。

三、非正式干部正式化：來自蘇州的經驗

筆者及所在研究團隊成員于2017年4月20日至5月10日，在蘇州市相城區(qū)C街道下轄村社區(qū)做了為期20天的駐點調研。調研所在C街道，位于蘇州市大西北，當地人戲稱“蘇南的蘇北”，屬于典型的大城市郊區(qū)村莊或社區(qū)，因此具備個案意義上的典型代表性。相比中西部一般農業(yè)型地區(qū)基層治理中“正式權力的非正式運用”，大城市基層社會治理的典型現象是“非正式干部的正式化”。立足蘇州經驗，文中所指非正式干部，主要指稱三類群體，一類是在村社區(qū)工作的兩委干部及其工作人員，二是城管群體，三是輔警群體。當地社會在政府公務員、事業(yè)編制人員和二三產業(yè)產業(yè)工人和服務人員之間存在一個巨大的就業(yè)空間，構筑了一個高福利、類白領的優(yōu)質職業(yè)體系，而文中所指的非正式干部群體正處其間。正式化，主要指這一群體的身份職業(yè)化或準官僚化、工作方式規(guī)范化，同時，當地社會也形成了以職業(yè)分化為基礎的職業(yè)社會和規(guī)則社會。接下來，筆者擬對當地基層治理中的非正式干部群體畫像做一素描。endprint

[BT4]（一）群體素描

（1）組織結構：高密度。C街道目前下轄三個安置房小區(qū)、一個商品房社區(qū)外加兩個村莊，人口約21萬。以其中安置房小區(qū)E社區(qū)和X村為例。E社區(qū)，現有本地人口6000多人，外地人口3000多人，屬于典型的萬人小區(qū)。E社區(qū)有一支龐大的社區(qū)管理與服務隊伍，主要有三大群體：一是社區(qū)干部群體。其中，社區(qū)兩委干部9人，其他工作人員8人（街道下派報賬員1名、大學生村官1名、退職干部2名，其余4位均為社區(qū)聘用工作人員），加上樓棟長30人，共計47人。二是社區(qū)警務室輔警群體。據介紹，C街道輔警共計150人，均為街道派出所聘用人員，其中E社區(qū)輔警23人，外加一名派出所片警。其中，9人專門負責下轄某社區(qū)安全示范小區(qū)建設，其他輔警主要負責社區(qū)巡邏、流動人口管理等事務，實行四班三轉。三是物業(yè)人員群體。據悉，為E社區(qū)服務的物業(yè)工作人員有七八十位，其中經理1名、保潔與保安主管各1名，其余均為保潔、保安等具體物業(yè)服務人員。X村，下轄35個村民組，980戶，3800多人。X村有兩委干部9人，工作人員3名。村警務室輔警12人，隊長1人，副隊長1人，負責外來人口登記者1人、學校保安2人，其余7名輔警負責村莊巡邏工作。此外，據悉，相城區(qū)城管部門2003年成立，目前有約1000名城管隊員，但有編制者不超過30名，也就意味著該區(qū)97%左右的城管隊員為合同制工作人員。C街道城管中隊有39名城管隊員，其中只有1人有正規(guī)編制，其余皆為合同制城管，負責C街道的城市管理工作。這一城管中隊，又先后分出安監(jiān)中隊和勞動監(jiān)察中隊，實際負責城管工作的只有13人，具體工作中又將他們劃分為4個網格，每個網格配備1名網格長和3～4名網格員，具體工作中實行劃片負責制。由此可見，相比中西部一般農業(yè)型地區(qū)簡約化、復合型的治理結構，當地基層治理中組織密度是很高的，且專業(yè)分工較為明確，共同服務于城市基層治理。

（2）工作屬性：稀缺性、高福利、類白領、職業(yè)化。據悉，當地勞動力市場中，村社干部及工作人員、城管、輔警工作屬于競爭性較強的優(yōu)質工作機會，工資待遇至少不低于當地一般勞動力務工收入。據介紹，當地工業(yè)經濟發(fā)達，正常勞動力以進廠務工為主，中青年人多在正規(guī)廠子上班，一般每月收入約4000～5000元，外加五險；上年紀的中老年人多在小工廠上班，每月約2000～3000元，只繳納較低比例的社會保險或無社會保險。更為關鍵的是，工廠工作實行5天8小時制或6天8小時制，工作枯燥且自由度低，在當地價值體系中社會評價也極其一般。相比之下，村社干部、城管、輔警等非正式干部群體，屬于為政府打工，工資待遇和福利保障由地方財政托底，工作較為體面，社會評價較高，對于無法進入更高層級勞動力市場中的中青年人而言，是很好的選擇。正如城管隊員自評道：

[HTK]“我們大部分人，學歷不怎么高，技術沒有，進政府工作（指進村社區(qū)工作或當城管或輔警）最好，有人想進還進不來呢！”（訪談記錄：20170504WXY）[HT]

此外，據悉，當地年輕人以大專和本科學歷為主，鑒于當地地域吸引力較強，多數人畢業(yè)后即回到所在地村社區(qū)工作，城管和輔警工作次之，極少數的人才會選擇到工廠工作。以X村小王為例，1994年出生，2016年大專畢業(yè)，最開始選擇應聘所在村莊的安全監(jiān)察員（屬于村聘工作人員），其5天8小時工作制吸引了村莊一大批年輕人關注，結果因報名人數太多、競爭激烈而面試失敗。后無奈之下選擇到當地工廠上班，4000元一個月，6天8小時工作制，據其介紹，少干1小時都不行，關鍵是私人工廠沒有社保。此后當一聽說派出所招聘輔警，小王立刻報了名。其本人現在C街道綜合執(zhí)法隊（由輔警、城管、工商部門聯合執(zhí)法）工作，一年5萬元，和工廠工作工資相當，但據其介紹：“雖然不多，但社保和公積金都有！”此外，E社區(qū)書記的一段話也足以證明這類工作的優(yōu)越性：

[HTK]“以前，擺個水果攤，也可以成為老板；現在機會不多了，賺個5萬、10萬很難，但是虧卻很容易，房租、人員開支大。因此，父母希望子女能找到穩(wěn)定工作，不要求子女冒險開廠或做生意，有基于此，蘇州父母更希望子女穩(wěn)定下來！”（訪談記錄：20170425XXD）[HT]

簡而言之，在當地職業(yè)體系中，村社干部及其工作人員、城管、輔警等為政府打工的非正式干部工作，屬于機會稀缺、福利較好、工資不低的類白領、職業(yè)化工作。

（3）工資待遇：比較優(yōu)勢明顯。據了解，當地普通工薪階層，每月工資三四千元，一年下來5萬元左右，但其工作較為枯燥，尤其是工廠流水線工作，在當地村民看來，一是不自由；二是社會保障程度低；三是社會尊嚴感不強。反觀非正式干部群體，一是工資待遇要普遍高于工廠工人，一年下來可達6萬元及以上水平；二是工作穩(wěn)定、輕松、自由；三是社會地位較高，在地方性職業(yè)體系中，屬于當地人競相追求的工作崗位。以社區(qū)干部為例，據悉，E社區(qū)書記年薪在20萬元左右，其他干部工資待遇以書記工資的一定比例進行折算。按照當地規(guī)定，主任工資一般為書記工資的65折，副書記工資一般為書記工資的6折，副主任工資一般為書記工資的45到55折，其余兩委干部工資一般為書記工資的45折，一般工作人員工資一般為書記工資的35折左右，書記有10%的調控區(qū)間，用以激勵并管理基層工作人員工作。城管隊伍群體中，當地政府財政按照一人9萬元的標準統一撥付，而后由城管中隊根據考核情況自主靈活分配。根據工作年限和職級而定，一般而言，一般城管隊員工資一年在6萬元左右，網格長一年7萬元左右，城管中隊隊長、副隊長，作為股級干部，一年在14萬元～16萬元左右。輔警隊伍群體中，一般隊員工資一年在5萬元左右，隊長工資一年約8萬元～9萬元，工資待遇以工作年限和職級為基礎與日常工作考核直接掛鉤。簡而言之，與當地普通工作相比，這類工作崗位社會地位高，生活有尊嚴；經濟待遇高，收入有保障，因此比較優(yōu)勢較為明顯。

（4）群體特征：高素質、年輕化、職業(yè)預期穩(wěn)定，人員結構合理。在以上高福利、類白領、職業(yè)化的工作屬性和有競爭力的工資待遇綜合影響下，形塑出了非正式干部工作這一就業(yè)機會結構。參照當地勞動力素質結構，這類職業(yè)體系便成為最具吸引力的就業(yè)選擇。實踐證明也的確如此。據悉，C街道城管中隊39名城管隊員中，年紀最大的為副中隊長，今年43歲，年紀最小者23歲，80%左右為85后，且大都為退伍軍人并在工作中自修了大?；虮究茖W位。在副隊長A的11年工作經歷中，C街道城管中隊只有3人因為有了更好的出路而中途離職，其余大多數人一干就是多年，并且極少有人表示過要離開城管隊伍的想法。endprint

此外，E社區(qū)17名兩委干部及其工作人員中，大專及以上學歷者14人，其中還有2名碩士學位獲得者，其余3人中，2名為退職干部（老干部），1名為日間照料中心工作人員。年齡方面，年紀最大的當屬處于退職狀態(tài)的2名工作人員，其余兩委干部及工作人員，除書記為45歲左右外，其余均在35周歲以下，并且目前當地對新進村社干部及工作人員的基本要求也是35周歲以下、大專及以上學歷。在村社干部隊伍中，形成了以退職干部為主的“老”，以書記、主任為主的“中”，以兩委干部及工作人員為主的“青”，即所謂的“老中青”結構，同時也成為后備干部資源充足、中層干部及工作人員得力、書記主任等主職干部穩(wěn)健、退職干部有保障的健全的組織結構（參見表1）。

（5）工作方式：從管理走向服務，規(guī)范化程度高。調研期間，筆者所聽到的最經典的一句話便是“我們要全心全意服務好我們的管理對象”。向當地村社干部問及其工作內容時，他們大都毫不猶豫地說“我們就是專門搞服務的”。從社區(qū)服務中心的設置來看，其一樓服務大廳，總計有4個窗口：黨員服務窗口、民政窗口、計生窗口、代繳水電費窗口，無一不體現著社區(qū)治理中的服務思維。另外，其警務室的服務也獨具特色。以房源超市為例，主要是由社區(qū)警務室牽頭，做了一個公益性的房屋中介，為需要出租信息的租客和房東免費提供信息。通過這一服務形式，社區(qū)警務室也間接掌握了社區(qū)外來人口居住和務工信息。因此，這屬于典型的以服務促管理的案例。

大城市基層社會治理實踐中，工作規(guī)范程度較高。村社內部靈活性空間有限，基層干部是經培養(yǎng)并選拔出來的，村民自治的選舉程序只是完成合法性確認的其中一步，用當地干部的話說就是“我們是通過服務、通過與群眾接觸讓群眾認識我們”。當地村社內部利益關系清晰，村民或居民對公私邊界有高度共識，如此，便不存在中西部部分農村地區(qū)的混沌不清的灰色地帶，也就不需要太多的群眾動員和村莊政治。加之近期服務型政府理念的提出，以東部沿海發(fā)達地區(qū)村社為代表的基層組織，走向了從管理到服務的實踐路徑。原因主要有三：一是當地村社內部公私邊界清晰，基層政治產生的經濟基礎和社會基礎較弱，不存在群眾動員和基層政治的產生空間；二是服務型政府要求各級黨委政府提供服務，以此來贏得民眾的政權合法性認同；三是基層組織工作人員要想在既有框架內實現群眾滿意，也唯有通過提供更優(yōu)質的服務和開展更頻繁的活動來體現并改善自身的存在感和提升在民眾心目中的形象。據悉，2008年之后，服務大廳在當地大規(guī)模設立起來。服務大廳的設立，可謂服務型政府從高層理念走上基層實踐的最佳體現。隨著服務型基層政權的建設，基層工作規(guī)范程度也逐漸提升。據當地社區(qū)條線干部介紹，以其所負責的民政條線為例，在工作時間的分配上，條線工作占到其80%以上的工作精力，社區(qū)綜合性工作或創(chuàng)建工作，只占到其15%到20%的精力。據悉，當地村社工作基本都分解到每一位負責的條線干部手中，并且有標準的工作流程與之匹配，規(guī)范程度極高。

基于此，我們便可以勾勒出這一非正式干部群體的自畫像：在大城市基層社會高密度的組織結構中，存在著一群高素質、年輕化、職業(yè)化的基層干部及工作人員隊伍，他們從事著高福利、類白領的且在當地具有稀缺性和競爭性的職業(yè)，工資待遇等于或高于當地普通工薪人員，福利待遇較好，工作環(huán)境較為自由，職業(yè)較為體面，社會地位較高，以規(guī)范的工作方式，從事基層社會的管理和服務工作。

[BT4]（二）作為一種職業(yè)的非正式干部工作

在職業(yè)視角下，筆者擬從崗位招聘、在職培訓、定期流動、職業(yè)保障4個方面介紹當地非正式干部工作。

（1）崗位招聘。據悉，當地村社區(qū)工作人員、城管和輔警工作崗位招聘均對年齡、學歷及違法違紀狀況提出了嚴格要求。以城管中隊招聘為例，2017年C街道城管中隊計劃招聘8人，要求本科及以上學歷、年齡35周歲以下，退伍軍人優(yōu)先且學歷可適當放寬，有30多人報名，最終錄取的8人中，年齡均在20多歲，其中6名本科畢業(yè)生，2名退伍軍人均為高中學歷。此外，據介紹，當地城管和輔警招聘之前，資格審查要進行非常嚴格的“六連查”，對個人及主要親屬的違規(guī)違紀、信用狀況等提出嚴格要求，一旦發(fā)現問題，立即取消競聘資格。由此可見，當地非正式干部群體的工作崗位招聘非常嚴格，以此保證這支隊伍入口時的基礎素質。

（2）在職培訓。據悉，當地基層各組織培訓制度非常健全，一般而言，有三種類型的培訓。一是崗前培訓，尤其是各條線口直接處理一線業(yè)務的條線干部，當地區(qū)街兩級將安排統一培訓；二是例行培訓，每年一到兩次；三是適逢重大政策調整或重大時期或特殊事件時培訓。據介紹，2016年二胎政策放開，當地對計生條線干部進行了統一培訓，對政策調整內容、工作方式等進行了專題培訓；比如輔警系統內部，每到隊員加薪晉級時也會組織統一培訓。據介紹，培訓內容主要為三大塊：法律法規(guī)、業(yè)務知識、典型案例。由區(qū)或街道統一組織培訓，一年至少一到兩次，涉及民政、計生、城管、輔警等各個條線或系統。

（3）定期流動。當地基層組織存在廣泛的職業(yè)流動空間和順暢的職業(yè)流動渠道。主要有三類：一是不同組織間上下流動。據悉，E社區(qū)現任書記薛書記，由街道社會管理科聘任的科長一職上退下來；原X村陳書記，于2016年換屆選舉后到街道社會管理科任科長。二是組織間左右流動。據悉，E社區(qū)現任居委會主任陶主任，是從另一村改居社區(qū)副主任一職上流動過來；E社區(qū)分管拆遷工作的現任黨總支副書記趙書記，是2016年從做了10年的街道拆遷辦流動下來；X村村委副主任，是2016年從城管中隊副隊長流動下來。三是組織內部上下流動。X村現任村委會主任，2010年到2015年期間任村會計，2016年換屆選舉時，成為村委會主任；E社區(qū)居委會委員ZXJ，三年前由社區(qū)聘任為負責民政的條線工作人員，三年后被選舉為村委會成員，專職負責民政條線工作。隨著職位變遷而來的，是工資待遇的不斷調整、優(yōu)化。流動帶來希望，希望給人以工作動力。據X村書記介紹，當地基層干部及工作人員，不僅可以在組織內部及組織間進行上下左右流動，只要工作做得出色，尤其是村社主職干部，干滿一定年限則可以轉為事業(yè)編制。由此可見，當地基層組織是非常具有活力的。endprint

（4）職業(yè)保障。據悉，蘇州當地存在一種獨特的工作狀態(tài)：退職而非退休。當地基層一直有定工干部（主職干部）和條線干部（副職干部）之分，在職期間，只要工作負責，就一定可以實現職業(yè)向上流動，到了書記、主任、副書記、副主任、會計等主職干部之列后，地方政府便會對后期的工作作出妥善的安排。據E社區(qū)一位退職干部介紹：

[HTK]“在我們這里，只要你不犯原則性錯誤，一般都是可以干到老的，在退休前四五年轉為退職干部，退職而不退休，這是我們這里的做法，工資待遇變化不大，而且政府也不會不管我們的！”（訪談記錄：20170502LHM）[HT]

基于此，我們可以發(fā)現，作為一種職業(yè)的非正式干部群體工作，崗前招聘是嚴格的，在職培訓是健全的，職業(yè)流動是順暢的，職業(yè)保障是穩(wěn)健的。在競爭性的職業(yè)結構中，包括村社干部及工作人員、城管和輔警在內的非正式干部工作便成為一份優(yōu)質的工作崗位。

四、非正式干部正式化，何以可能

非正式干部正式化，深嵌于大城市獨特的治理結構、經濟基礎、社會分層和勞動力素質結構中。這一治理常態(tài)是大城市基層治理中任務高要求、考核零容忍、資源軟約束、經濟強激勵下支配導向的治理需求，是當地工業(yè)經濟主導下職業(yè)體系中競爭性、稀缺性就業(yè)機會結構和當地中低端的勞動力素質結構等因素相互匹配、共同形塑的產物，并且塑造了大城市基層社會的規(guī)則之治。

[BT4]（一）大城市基層治理中的任務高要求、考核零容忍、資源軟約束與經濟強激勵

與中西一般省份一般城市相比，蘇州市基于大城市獨特的治理環(huán)境，對基層治理任務提出了更高的要求。這種治理理念下，地方政府對工作執(zhí)行情況進行嚴格考核，并與工資待遇、福利待遇等直接掛鉤。尤其在中央八項規(guī)定、四風整治出臺后，對工作人員違法亂紀情況實行零容忍策略，主要體現在其日常管理的考核上。在當地政府充沛的財政資源支撐下，與日?？己讼嗯涮椎谋闶墙洕?，實踐證明，這一激勵措施極其有效。

以城管隊伍為例。據介紹，作為普通隊員，每年工資5萬多元。按照內部管理規(guī)定，如果隊員無故曠工1天，扣除年度工資的3%；曠工2天，扣除年度工資的6%；曠工3天，直接開除。每天上下班，必須刷臉打卡。據悉，當地城管中隊對工作紀律要求也極其嚴格。訪談時其分管組織紀律的副隊長和筆者分享了一個“10杯綠豆湯”的真實故事。據介紹，今年5月初，該隊10名城管隊員依規(guī)到集貿市場巡查，天氣較熱，于是有一商戶自費為這幾位城管隊員一人買了一杯綠豆湯，每杯5元?？捎幸馑嫉氖?，這幾位城管隊員就拎著這10杯綠豆湯上交給了這位分管組織紀律的中隊長，這位中隊長又提著它向街道的紀檢干部說明情況，后街道紀檢部門要求退還給商家。最終這10杯綠豆湯又送回到了商家手里。關于日常管理，城管中隊近期還發(fā)生了一件事情。兩位城管隊員因為口角發(fā)生了爭執(zhí)，分管組織紀律的隊長發(fā)現后，便做出了以下三點懲罰：

[HTK]一是每人罰款2000元；二是寫檢討書并在每周例會上做自我批評，對自己的問題進行深刻檢討；三是三個月之內，如有類似情況發(fā)生，直接卷鋪蓋走人。事后，我們問及這位城管隊長隊員是否會懷恨在心，他告訴我們，不會懷恨反而會感激在心，因為沒有開除他們。（訪談記錄：20170505XD）[HT]

績效考核之所以有效，除了經濟上的強激勵外，與這份工作自身對于當事人的重要性也息息相關。根據考核細則，有三項一票否決事項：一是公車未經許可私用（按規(guī)定扣分）如出事故，由當事人全權負責；二是執(zhí)法態(tài)度生硬、粗暴，發(fā)生有效投訴；三是工作期間飲酒或酒后駕車。這就意味著不服從工作要求，很可能面臨最徹底的懲罰——開除。據介紹，近5年，當地城管隊伍只有一位隊員因向轄區(qū)商戶以借錢的名義變相拿好處，后因商戶舉報而被清除出城管隊伍。而整個城管中隊的人一致認為：

[HTK]“這樣做犯不著，一兩條煙才三四百塊，我們又不是抽不起；但一旦收了，一來怎么面對我們的執(zhí)法對象，沒辦法開展工作；二來搞不好把工作搞沒了，不劃算的呀！”（訪談記錄：20170429ZB）[HT]

當地城管隊伍依托嚴格的半軍事化管理，將日常工作與年終考核相掛鉤，以經濟待遇上的加減法來調節(jié)、控制、激勵隊員依規(guī)工作。村社區(qū)干部及工作人員和輔警隊伍莫不如此。在工作內容、工作環(huán)境、工作對象和工作方式上，非正式群體內部雖有差異，但在面臨的治理要求和激勵理念上，卻是高度一致。據介紹，當地基層村社實行書記負責制，由書記負責統籌全面工作，分解到各條線干部，各司其職，年終考核時以街道各條線口為單位對村社區(qū)日常黨政群團工作、重點工作（加減項）、創(chuàng)建工作等統一考核，最終考核結果匯總成為村社區(qū)最終得分，而后根據考核情況確定書記本人工資，村社區(qū)干部及工作人員工資以一定的比例與書記工資掛鉤。其中，書記擁有10%以內的工資調控權，用以激勵村社干部及工作人員。當地輔警隊伍工作激勵作用也非常明顯。以X村警務室為例，據其副隊長介紹，每月工資2500元，年終到手40000～50000元，也就意味著40%左右的工資是根據績效考核而來。此外，在具體工作中，當地政府也依托充足的財政資源對工作內容進行激勵。據悉，前段時間某輔警隊員做流動人口盤查時，發(fā)現3名從張家口逃竄而來的小偷，而后及時上報并控制嫌疑人，按照考核細則，該隊員獲得了6000元的獎金，其他輔警隊員都非常羨慕。

簡而言之，大城市基層治理實踐中，地方政府對治理環(huán)境提出了更高的要求，同時也下達了高標準的任務體系，依托地方充足的財政資源，通過日常工作與經濟待遇掛鉤的方式，對非正式干部群體進行嚴格的考核與管理。在這一治理實踐中，非正式干部群體的存在并適度擴大便成為治理上的剛需。

[BT4]（二）工業(yè)經濟結構、競爭性職業(yè)體系與就業(yè)選擇

談及當地的就業(yè)選擇，就不得不了解當地的職業(yè)體系，而當地的職業(yè)體系，又是由當地的產業(yè)結構所形塑的。因此，我們姑且先對其產業(yè)結構解剖一番。據了解，蘇南一帶屬于典型的工業(yè)經濟區(qū)，前期以鄉(xiāng)村工作為主，后期以園區(qū)經濟為主。但不論是哪一種經濟形態(tài)，其實質還是工業(yè)經濟，只是組織方式和產業(yè)級別發(fā)生了變化。目前，相城區(qū)以大工廠經濟為主導，小工廠經濟為補充。在大工廠，工作機會主要有兩類，一類是流水線上的操作工，每月工資4000～5000元，實行6天8小時工作制。工資待遇尚可，工作穩(wěn)定，但缺少自由，更談不上體面，因此，當地人一般不會輕易選擇操作工一類的工作。那做這份工作的是哪些群體呢？是來自我國中西部的年輕的農民工群體。第二類是管理類和技術類崗位。endprint

這類崗位，工資待遇較高，社會保障尚可，但崗位有限，尤其是外來資本主導下的工廠經濟，本地人在務工市場上并不具有絕對優(yōu)勢，且招聘機會有限，因此，正規(guī)企業(yè)中的高級崗位，也屬于可遇而不可求的。小工廠經濟，也有兩類群體，一類是雜工，一般多由當地40～60歲中老年群體擔任，保障沒有，工資一般，但正好適宜于這一群體打工掙錢的訴求和能力，父輩們俯身苦做的工作，恰恰是當地年輕人所盡力擺脫的崗位。一類是管理崗位，當地的小廠子一般由鄉(xiāng)村工廠轉制而來，后來大部分因賣方市場向買方市場轉型的市場結構性因素而倒閉，目前只有為數不多的小工廠勉強經營，而這些管理崗位，一般由老板的至親擔任，同樣機會有限。既然當地工廠經濟并不能為當地人，尤其是年輕群體提供較優(yōu)的工作崗位，那當地年輕人都做些什么呢？第一選擇又是什么呢？在當地，公務員和事業(yè)單位工作人員，是大家競相追求的工作機會，但蘇州作為人口凈流入地區(qū)，面對的是來自全國勞動力市場的競爭，因此，要想成為一名有編制、吃國家財政的正式干部，極其艱難。這種情況下，當地年輕人便不得不退而求其次。

鑒于大都市治理需求，地方政府提供了相當多的合同制崗位。據了解，當地城管中隊39人，綜合執(zhí)法隊12人，輔警隊伍150人，社區(qū)工作人員二三十人，均為聘任制合同工，包括C街道部分，據悉也有近50%的聘任工作人員。也就是說，在當地，在國家正式編制干部和工廠產業(yè)工人之間，存在著一個競爭性的、高福利的、有保障的、類白領的職業(yè)空間。這一崗位的典型代表，就是上文提及的包括村社干部及工作人員、城管隊伍、輔警隊伍、拆遷辦和大學生村官等在內的從事公共治理工作的非正式干部群體。這一群體有一個共同的特征，就是為國家打工、吃財政飯。他們與公務員、事業(yè)單位人員最大的不同，就在于是否有編制，而編制主要代表的是待遇的不同，并沒有形成上下尊卑的等級秩序。因此，從這個角度而言，將當地社會概括為職業(yè)社會是恰當的。當地是一個以職業(yè)分化為基礎的社會，職業(yè)關系非常發(fā)達，契約精神濃厚，人人尊重規(guī)則，私人情感只是潤滑劑，整個社會具有高度共識。

有基于此，我們便可以發(fā)現這一非正式干部所在的工作崗位，在當地職業(yè)體系中儼然成為一份高競爭性、高稀缺性、高保障性、低風險性的三高一低工作機會。這一職業(yè)空間，無疑對當地勞動力形成巨大的吸納作用。

[BT4]（三）競爭上崗：勞動力素質結構、職業(yè)選擇與社會分層

以蘇州為代表的大城市地方勞動力市場，按照年齡段劃分，一般有三類群體：

第一類是60～70歲人員。從大集體時代走過來的老年人，一來相信勞動創(chuàng)造價值，二來在盡可能自養(yǎng)不給子孫后代添負擔的同時，接濟或支持一下子代和孫代家庭，以維持自身的主體性地位和整個家庭再生產。這一群體文化素質普遍不高，年老體衰，在就業(yè)機會豐富的大城市經濟中，這一群體的勞動年限特別長，可以持續(xù)到70歲左右。對他們而言，可以從事一些摘茶、保潔、手工等非正規(guī)工作，勞動強度不大，工資待遇不高，靈活性強，與這一群體具有內在契合性。以當地老人為例，最經典的畫面便是六七十歲的老爺爺老奶奶，一起坐在樓道口做毛線打理工作，一天可梳理10斤，一斤5角手工費，一天5元，工資有限，但勞動創(chuàng)造價值。

第二類是40～50歲人員。這一群體，伴隨著改革開放后經濟大潮而起落，接受教育程度同樣不高，大部分人以初高中學歷為主，大專本科畢業(yè)者較為少見。一小部分人抓住機遇，通過開廠或做生意富起來了，成為經濟精英；一小部分人到村社區(qū)或政府部門工作，成為體制精英；大部分人在流水線上打工，收入有限，但溫飽不愁，家庭再生產順利進行。目前的社會分化格局，基本由上一代奠定基礎。當下的40～50歲群體，是分化較為嚴重的一代。

第三類便是筆者本文重點論述的對象——20～30歲群體。目前，這一群體大都為獨生子女，受教育程度較高，基本是大專及以上水平，在地方性就業(yè)市場中，產業(yè)工人多是從中西部而來的年輕的農民工群體，而且當地年輕人也不屑于做產業(yè)工人，他們做生意也不比父輩一代，而創(chuàng)業(yè)門檻較高，成本高，風險大，當地年輕人一般不會輕易選擇創(chuàng)業(yè)或做生意；同時政府公務員或事業(yè)編制崗位又相對有限，且面對來自全國勞動力市場的競爭，本地人并沒有特別的優(yōu)勢。這種情況下，當地人評價道：[HTK]“我們的工作，與大工廠相比，有自由；與小工廠相比，有社保；進不了政府部門，成為城管、輔警、社區(qū)干部也是非常不錯的呀！”（訪談記錄：20170428）[HT]可見，準官僚類工作已然成為當地年輕人競相追逐的工作崗位。

優(yōu)質而稀缺的工作崗位，與之相匹配的一定是當地學歷不低、年齡適中、素質較高且最有活力的一個群體，既是選擇的結果，也是競爭的產物。從職業(yè)社會的視角來看，當地的社會分層也正是有基于此，形成以職業(yè)為基礎的社會分層。以X村12組為例，全組30戶，鑒于當地“4+2+2”的家庭人口結構，戶均3個勞動力，具體分層情況如表2。

簡而言之，在競爭性職業(yè)體系中，當地最有活力的20～30歲群體中的佼佼者，天然傾向于選擇處于公務員或事業(yè)編制人員等正式官僚與產業(yè)工人之間的這一非正式干部群體工作，并根據自身條件、機會結構和崗位要求作出最有利于自身職業(yè)發(fā)展的就業(yè)選擇。同時，村社社會內部的社會分層中，職業(yè)屬性與經濟待遇、社會聲望強關聯，即以職業(yè)為基礎實現階層分化。

綜上，非正式干部正式化，深嵌于大城市獨特的治理結構、經濟基礎、職業(yè)體系和勞動力素質結構中，主要原因有三：一是我國大城市基層社會中內生性治理需求。任務高要求、考核零容忍、資源軟約束、經濟強激勵下支配導向的治理需求，是催生非正式干部這一群體正式化的治理基礎。二是我國蘇南地區(qū)城市產業(yè)結構所框定的經濟基礎。當地工業(yè)經濟主導下的職業(yè)體系中，在正式官僚與產業(yè)工人之間存在一個高度競爭性、稀缺性的就業(yè)機會結構，為非正式干部群體提供了頗具吸引力的就業(yè)空間。三是當地中低端的勞動力素質結構在競爭中內在分化出一批最有活力且符合工作要求的人群。以上因素相互匹配、共同形塑出這一非正式干部正式化，為大城市基層社會的規(guī)則之治奠定了不可或缺的治理之基。endprint

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五、非正式干部群體的控制與激勵：代理人視角

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大量非正式干部群體的存在，必然帶來代理人問題，而代理人問題的核心就在于如何控制并激勵代理人。在蘇州當地的實踐中，當地政府很好地解決了這一問題，具體是如何做的呢？

[BT4]（一）全息控制

（1）嚴格的組織管理。當地基層組織具體運作過程中對工作人員的管理非常嚴格，主要體現在對其日常工作的考核上?；鶎咏M織內部存在一個嚴密且嚴格的日常管理機制。據悉，工作人員日常工作表現直接與年終考核相掛鉤。以社區(qū)樓棟長為例，每天工資10元，每年工資3600元，主要負責上傳下達工作，工作繁瑣，但較為輕松，主要是跑跑腿、動動嘴，適合于空閑時間較多的中老年人。在當地的具體管理中，社區(qū)會根據信息性質進行獎懲，如發(fā)現一條衛(wèi)生類信息，獎勵10元；一條計生類信息，獎勵50元；發(fā)現重大安全隱患，獎勵100元；以此調動樓棟長工作積極性。以輔警為例，在每年工資5萬多元的基礎上，當地也制定了靈活有效的激勵方案，比如盤查到重點人員，可獎勵幾百乃至上千不等的績效獎金。簡而言之，通過日常工作與年終考核相掛鉤的方法，實現了組織內部的有序管理。

（2）財權上移。調研發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道這一層面，主要通過財權上移實現對村社的控制。財權上移有一個循序漸進的過程，有以下幾個關鍵性步驟。第一步，據介紹，1999年，當地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立了代理記賬中心，實現了賬本的上移。第二步，2010年，當地實行了股權固化，尤其是一二社區(qū)成立后，社區(qū)成為準預算單位，不再具有財務自由支配權，并嚴格按照預算規(guī)則進行財務開支。第三步，2013年，開發(fā)區(qū)統一實行報賬員委派制，取消了村級會計。報賬員下移，進一步實現了基層政府對村社組織的財務監(jiān)控。同時，將村社組織的法人章和財務章統一收歸開發(fā)區(qū)財政局統一管理。第四步，2015年，街道層面成立股份合作社聯社，并成立由5個分公司組成的總公司，以此實現對各村集體資產的經營管理，同時要求村級組織銷戶。在財務章上移和報賬員下派的過程中，社區(qū)成為一級預算單位，進而實現了財權的上移、控制。簡而言之，通過對財權的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道政府實現了對基層組織的控制與支配。

（3）群眾監(jiān)督。除了組織自身內部層級節(jié)制，群眾監(jiān)督也必不可少。據悉，當地群眾信息反饋非常順暢，主要有以下渠道：110報警專線、12345陽光政務平臺、書記或市長信箱、網格員、信訪系統等。群眾監(jiān)督的有效性，建立在當地扎實的考核中。以12345陽光平臺為例，按照規(guī)定，一旦發(fā)生有效投訴，直接和基層工作人員的工資待遇掛鉤。因此，只要基層干部重視自身工資待遇高低，就一定會非常在意群眾意見，也就一定會留心群眾身邊的小事、雜事、瑣事。從這個角度而言，非正式干部這一身份，也不失為調動基層工作人員積極性的一大策略，很好地解決了基層干部工作積極性問題，值得進一步深入分析。群眾反饋的有效性，可反映在以下案例中。據介紹，近期有村民直接找到社區(qū)薛書記，向他反映垃圾清理不到位問題，書記隨口便說衛(wèi)生問題應該要找物業(yè)，和社區(qū)關系不大，在具體交談中，書記拍了桌子。事后該居民就撥通了12345反映書記工作態(tài)度有問題。時隔不久，街道紀委干部便約談社區(qū)書記，要求他說明情況，并向居民解釋清楚。因此，當地具體工作中，群眾不僅是可以監(jiān)督的，而且關鍵是監(jiān)督是有效的，地方政府是必須做出回應的。由此形成了治理上的閉環(huán)——有科學的政策制定，有公正無私的執(zhí)行者，又有無處不在的監(jiān)督者，繼而形成正向反饋。

（4）自我規(guī)訓。非正式干部工作，這一優(yōu)質工作的稀缺性，決定了當事人對工作非常珍視，并不會輕易觸犯工作禁忌。訪談期間，筆者向各層級干部群眾反復問及并確認當地基層隊伍中，是否有犯錯誤的干部，答案是沒有！為什么沒有呢？一個非常重要的原因就是，在當地干部及工作人員看來，犯不著！以當地城管隊員工作經歷為例，據悉，當地普通城管隊員，一年下來5萬多元，網格長6萬多元。而某些中西部城市工作人員，正規(guī)職業(yè)利益無法得到滿足，因此工作人員向非正規(guī)利益地帶伸手的現象比較普遍。而在蘇州地區(qū)的城管隊員看來，收一條煙，不過三四百元，而工作丟了之后，損失更大，一年工資有5萬多元，隊長有15萬多元，根本犯不著向工作對象伸手。一來不利于工作開展，二來搞不好會弄丟工作。因此，城管工作的優(yōu)越性和稀缺性，使得當地城管隊員尤其珍惜自身的工作，不會輕易向灰色利益伸手。以社區(qū)干部為例。社區(qū)工作，屬于當地職業(yè)體系中為數不多的社會地位高、工資待遇優(yōu)、福利待遇好的工作崗位，尤其是社區(qū)書記，一年工資約20萬元，高則可以達到一年35萬元，少則也有十七八萬元，完全沒有必要為了貪污腐敗而丟失自身工作，機會成本太大。以筆者2016年在上海嘉定區(qū)北管村調研為例，書記和副書記為親兄弟，一起搭檔近三十年，從來沒有在經濟問題上犯過錯誤，不僅他們如此，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部落馬者都寥寥可數。蘇南地區(qū)基層工作的規(guī)范程度，由此可見一斑。

簡而言之，在當地具體治理實踐中，通過組織管理、財權上移、群眾監(jiān)督和自我規(guī)訓，當地干部和工作人員恪守工作本分，不敢越雷池半步，由此實現了對基層工作人員的控制。

[BT4]（二）經濟激勵

控制的視角，只能解決基層干部及其工作人員行政規(guī)范問題，卻不足以解釋這一群體的工作積極性問題。因此，我們需要引入另外一個視角：激勵視角。在地方政府充足的財力支持下，對非正式干部群體的激勵主要是在經濟待遇上做加減法。

據社區(qū)X書記介紹，當地勞動力市場中，普通工薪階層月收入不過四五千元，一年四五萬元算是平均年薪，而村社干部工資則要高于這一基數，且基層工作中崗位不同，工資待遇就大不一樣。據悉，當地正科級干部一年38萬元，副科級干部一年28萬元，有編制的工作人員一年18萬，普通工作人員也有9萬元；正股級干部16萬元，副股級干部一年14萬元。在E社區(qū)，書記一年192萬元，加上績效獎金，一年20萬元左右，主任14萬元多，副主任副書記13萬元多，其余兩委干部8萬元到10萬元不等，一般工作人員是7萬元。在談及社區(qū)干部工作積極性問題時，書記坦言：endprint

[HTK]“為什么干事？工資高才會干事！沒工資，怎么會干呢？給他們兩萬，他們會干嗎？沒有錢是不能干事的！新來的小俞，每月工資6600元，剛進來一年，一年7萬元左右，慢慢漲，不可能一下子10萬元的?！保ㄔL談記錄：20170412XXD）[HT]

據悉，包括村社干部及其工作人員、城管、輔警在內的非正式干部，屬于當地工薪階層中收入最高者，因此，他們格外珍惜這份工作所帶來的經濟待遇、社會地位和人生尊嚴。在此基礎上，當地還設置了一系列考核細則，與工作內容高度契合，在經濟待遇上做足了文章，在具體的治理實踐中充分調動工作人員的積極性。以村社干部工資待遇為例，與所在村社書記工資直接掛鉤，按一定比例支取，年終考核時，書記擁有10%以內的調控權，用以激勵工作人員盡心工作。

此外，非正式干部正式化這一命題本身，可以拆分為兩個部分，一是正式化；二是非正式干部。正式化主要體現在其工作方式上，而非正式則是其身份屬性的典型特征。同為政府雇員，與公務員、事業(yè)編制工作人員等定崗、定責、定編的“三定干部”不同，非正式干部群體恰恰屬于沒有定編的“兩定干部”，而恰恰因為這一群體沒有正式編制，本身也構成了基層政府對基層村社組織、城管隊伍、輔警隊伍等非正式干部群體進行激勵的最佳人事管理框架，即符合工作要求即以合同制聘任人員，不符合工作要求便可自主辭退或靈活進行相應的控制和激勵措施。

六、結論與討論

非正式干部正式化，是理解大城市基層社會治理的窗口和密碼。研究表明，包括村社干部及其工作人員、城管和輔警在內的非正式干部正式化是大城市基層社會治理的常態(tài)；這一常態(tài)是大城市基層治理中任務高要求、考核零容忍、資源軟約束、經濟強激勵下支配導向的治理需求，是當地工業(yè)經濟主導下職業(yè)體系中競爭性、稀缺性就業(yè)機會結構和當地中低端的勞動力素質結構等因素相互匹配、共同形塑的產物，并且塑造了大城市基層社會的規(guī)則之治。同時，在當地具體治理實踐中通過組織管理、財權上移、群眾監(jiān)督和自我規(guī)訓4種控制方式與經濟激勵，有效解決了這一非正式干部群體的代理人困境問題。同時有以下幾點值得進一步討論。

[BT4]（一）代理人激勵的經濟基礎

與中西部一般農業(yè)型地區(qū)的基層治理相比，東部沿海發(fā)達地區(qū)最大的優(yōu)勢和特色在于地方財力充足，可轉化的治理資源豐沛。以蘇州為例，E社區(qū)公用事業(yè)經費每年有450萬元左右，物業(yè)費用每年有400萬元左右，均由政府財政托底，加之日常創(chuàng)建類活動經費，一年下來基礎性運轉經費在1000萬元以上。更為重要的是，鑒于我國以中低端制造業(yè)為主體的產業(yè)結構，大城市經濟催生了兩類最為常見的職業(yè)類型：工廠工作和政府工作。工廠工作保障性弱，枯燥而不自由，工資待遇一般，關鍵是社會地位低，尊嚴感不強，一般是來自經濟洼地的中西部地區(qū)年輕的農民工群體的職業(yè)選擇。相比之下，政府工作保障性強，規(guī)范而穩(wěn)定，工資待遇較高，關鍵是社會地位高，屬于地方競爭性較強的優(yōu)質工作機會，此為其一。其二，大城市地方政府財力雄厚，有足夠能力支付組織成本，較高的工資水平對工作人員形成強激勵，也是這一工作崗位具有強大向心力的奧秘所在。因此，包括村社干部及其工作人員、城管、輔警在內的非正式干部群體，其代理人的經濟基礎尤為重要，中西部一般農業(yè)型地區(qū)在學習借鑒時，務必要慎之又慎，不宜盲目推廣。[KH*2]

[HT4”F]（二）科層制延伸下的基層治理之變：靈活性、低成本、社會化到高成本、穩(wěn)定性、組織化[HT][KH*2]

中西部一般農業(yè)型地區(qū)，受經濟結構和地方財政實力所限，政府科層力量并不發(fā)達，因此，很多地方社會處于村民自治狀態(tài)，政府并未全方位進入。這種情況下，基層治理基本遵循熟人社會的邏輯。在熟人社會內部，人情、面子、關系、信仰等建立在地方性知識基礎上的非正式規(guī)則更為有效。表現在實際治理過程中，擺平理順等隱性成本內部化，干部補貼、辦公經費等其顯性成本也不高，工作方式靈活的同時也會有一些并不規(guī)范的現象存在，簡單粗暴卻很有效，村社內部，治理角色并未做進一步清晰劃分，形成了一個復合型、簡約化、低成本、靈活的治理結構。

而以上海、蘇州等地為代表的東部沿海發(fā)達地區(qū)，地方財力雄厚，可轉化治理資源豐沛，國家與農民距離較短，科層力量發(fā)達，可以延伸至每一位社會成員的毛細血管之中，當正式規(guī)則供給非常有效時，就會對非正式的、混沌的“正式權力的非正式運作”產生替代，并進一步壓縮和清除組織內部不清不楚的灰色地帶。因此，正如筆者調研中所觀察到的，大都市地區(qū)依靠豐沛的地方財力，建立起龐大的組織架構和較為健全的治理機制，在嚴要求、硬考核和強激勵下，地方政府對治理中的灰色地帶實行零容忍政策，尤其是小網吧、小餐館、小診所、小理發(fā)店等非正規(guī)經營場所成為重點治理對象。如此，隨著高密度治理行為而來的，一定是更為頻繁的組織行動，在一次又一次的組織動員中，進一步催生了組織膨脹和服務細化。于是，治理的隱性成本并不高，但顯性成本卻很高，尤其表現在規(guī)則社會中的組織管理成本。因此，在一定意義上而言，蘇州等地是以管理成本置換治理績效，進而形成了組織密度較高、專業(yè)分工明確、工作執(zhí)行規(guī)范、治理成本較高、高度組織化的基層治理結構。

[BT4]（三）服務型政府的泛服務化：為人民服務，而非無底線服務

從理論上而言，公共領域、私人領域和第三域，是我們對所處生活領域的基本劃分。由此觀之，公共領域由政府主導，私人領域由市場供給或個體自給，第三域為多方協商供給，如PPT/BOT等模式?？涩F實生活中，治理世界極其復雜且并不存在嚴格的界限，稍有不慎，便會越俎代庖，因此，對于責任邊界的厘定，是一項基礎性和戰(zhàn)略性兼具的工作。反觀當下的服務型政府建設，本意是在為人民服務這一政治承諾、政黨倫理、人生信仰和行為準則四位一體的服務話語下的具體化、政策化。責任無限是一種政治承諾，但并不等于無底線服務，刻意為社會成員解決原本屬于私人領域的事務，最終只能帶來治理高成本、責任倒掛和基層權威混亂。自從服務型政府提出以來，在大城市基層治理中便開始了從管理到服務的轉向?？墒瞧渲械你Ｕ撛谟冢凇靶≌?、大社會”理念指引下的社區(qū)建設，隨著服務范圍和服務內容的膨脹，政府職能責任邊界越來越向私人領域和混合領域拓展，隨著政府責任倒掛，最終出現了“大政府”的吊詭局面。調研中據當地干部介紹，蘇州當地甚至出現了群眾醉酒后打110要求送其回家的事件，令人啼笑皆非。因此，我們必須對政府責任做出進一步區(qū)分：基層治理中，哪些事務屬于而且一定要由政府親自出面處理的事務，哪些事務介于兩可之間，哪些事務屬于政府完全不必介入的事務。政府有底線，民眾方有原則，社會才有共識，國家才有未來，我們所面臨的，才可能是一個低成本、高效率、有權威、有尊嚴的善治社會。endprint

本文的可能貢獻在于兩個方面：一是不同于以往將村社干部、城管和輔警等群體分而述之，而是將其統合在非正式干部群體中進行整體性分析，進一步豐富學界對大城市基層治理復雜經驗的知識認知，形成有效知識增量；二是在經驗主義整體性視角下深度挖掘非正式干部群體深嵌其中的經濟結構、治理結構和勞動力素質結構，并在此基礎上探討這一代理人的控制和激勵問題，從控制和激勵相結合的視角解析非正式干部正式化這一典型治理現象，有助于理解大城市基層社會治理，為全息經驗基礎上構筑深厚的理論空間夯實基礎。本文的不足之處也是顯而易見的，比如所涉及經驗材料較為繁雜，多來自多場域、多時段的不同訪談內容，雖然具有高度的同質性特征，但碎片化的經驗無疑會弱化問題分析的有效性。

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