因合法礦山違法越界開采而引起的縣級政府追責(zé)的實(shí)例分析

摘 要 合法礦山企業(yè)的非法占地行為并不是其井下違法越界開采行為的前置條件，企業(yè)的井下違法越界開采行為與其非法占地行為之間不存在一定的因果關(guān)系。在實(shí)際工作中，對于合法礦山井下違法越界開采行為的查處，國土資源局是受限制的職責(zé)，因?yàn)樵诘V產(chǎn)資源管理的流程中，前一階段的合法礦山安全生產(chǎn)的管理會直接影響到國土資源部門管理職責(zé)的履行。依據(jù)新修改的行政公益訴訟規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先履行一定程序后才能起訴。此案需要國土部立法專家就此案與最高法、最高檢兩院，給予有力的司法指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞 基層 公訴案件 合法礦企 非法占地 行政公益訴訟

作者簡介：侯曉紅，山西省呂梁市方山縣國土資源局，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：基層國土資源管理。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.278

一、法律要點(diǎn)

1.當(dāng)基層人民法院是公訴案件中涉嫌瀆職犯罪主體之一時，能否成為此案件的依程序和職權(quán)的審判機(jī)關(guān)？

2.基層人民法院在一審判決中認(rèn)定的合法礦企井下違法越界開采行為與其非法占地行為之間有一定的因果關(guān)系，是否合法、合理？

3.合法礦企井下違法越界開采行為的管理部門是誰？

4.在案件中，當(dāng)上級人民法院發(fā)現(xiàn)基層司法體系認(rèn)定的犯罪主體不正確、違反回避規(guī)定等嚴(yán)重錯誤時，司法程序怎么走？受害人的救濟(jì)程序是什么？

5.依據(jù)新修改的行政公益訴訟規(guī)定，乙縣人民檢察院應(yīng)當(dāng)先履行一定程序后才能起訴。此階段，乙縣人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷對乙縣國土資源局做出的起訴書。合法礦山違法越界開采案件和合法礦山非法占地案件，各管理部門之間的配合只有合乎程序，才能依法依規(guī)進(jìn)行追責(zé)。

6.本瀆職案件中法律責(zé)任的剖析。

二、案情

甲企業(yè)是乙縣合法礦山企業(yè)，2005年取得采礦權(quán)，2011年至2014年期間非法占用村集體土地修建辦公、宿舍區(qū)。

2014年甲企業(yè)實(shí)際負(fù)責(zé)人張某因涉黑被乙縣公安機(jī)關(guān)羈押。張某被押期間，甲企業(yè)井下越界開采的違法行為也被公安部門發(fā)現(xiàn)，遂由乙縣公安機(jī)關(guān)牽頭，經(jīng)乙縣國土資源局配合，對甲企業(yè)涉嫌越界開采的礦產(chǎn)資源進(jìn)行鑒定，明確該公司破壞鋁土礦資源量共計(jì)38萬噸，價值9000萬元。

因甲企業(yè)違法行為造成破壞價值9000萬元鋁土礦資源的嚴(yán)重后果，涉案乙縣國土資源所所長、分管局長、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長共四人，被乙縣人民檢察院于2016年9月提起公訴，于2016年11月被乙縣人民法院判決犯玩忽職守罪，一人免于刑事處罰，三人分別判處有期徒刑3年到5年；乙縣政府相關(guān)部門隨即予四人以黨紀(jì)、停薪等處罰。

經(jīng)過上訴，三人于2017年6月被二審人民法院以乙縣人民法院認(rèn)定部分事實(shí)不清、證據(jù)不足、在審理過程中違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判為由撤銷乙縣人民法院一審有罪判決，并發(fā)回乙縣人民法院重新審理。

因本案中甲企業(yè)非法占地行為部分，涉及乙縣人民法院在2011年、2015年未依乙縣國土資源局申請對甲企業(yè)非法占地形成的違法建筑依法進(jìn)行強(qiáng)制拆除，所以乙縣人民法院也應(yīng)當(dāng)是此案中涉案機(jī)關(guān)。于是，在重審階段乙縣國土資源所所長向乙縣人民法院提出回避申請，沒有答復(fù)，向乙縣人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察部門提出監(jiān)督申請，二部門也未答復(fù)。

到發(fā)稿前，甲企業(yè)實(shí)際負(fù)責(zé)人張某一直被公安部門羈押，一審還未審判。

三、要點(diǎn)評析

要點(diǎn)一：當(dāng)乙縣人民法院是公訴案件中涉嫌瀆職犯罪主體之一時，能否成為此案件的依程序和職權(quán)的一審和重審審判機(jī)關(guān)？

按照國家法律和制度的規(guī)定，乙縣人民法院是本案中的涉嫌瀆職犯罪主體之一。在本案中乙縣人民檢察院按照國家規(guī)定的程序和職權(quán)向乙縣人民法院提出控告，要求法院通過審判確定犯罪事實(shí)、懲罰犯罪人的訴訟活動。

而根據(jù)事實(shí)和案情，乙縣人民法院審判人員應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避，屬于程序違法。乙縣國土資源所所長在重審階段要求乙縣人民法院全體審判人員回避，并依照違反回避規(guī)定的法律救濟(jì)的規(guī)定，申請乙縣人民法院應(yīng)當(dāng)建議乙縣人民檢察院撤回起訴。

案情片段回放：在本案中，乙縣人民法院從2011年至今，都未按法律規(guī)定的程序和法定職責(zé)，對甲企業(yè)先后兩次非法占地形成的違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除，才致使大量土地被非法侵占，使得國土資源管理鏈條就此斷裂，甲企業(yè)更加為所欲為。

對于乙縣國土資源局的兩次合理合法的移送，乙縣人民法院不履行，更是放棄履行其職責(zé)，都未依申請強(qiáng)制拆除甲企業(yè)違法建筑。

乙縣國土資源局將違法占地案件移送到具有執(zhí)行權(quán)的單位而未得到執(zhí)行，國土資源管理鏈條就此斷裂，進(jìn)而才使得乙縣國土資源局之前的管理和之后的管理都變成無效管理，才有后來甲企業(yè)有恃無恐地進(jìn)一步無視乙縣國土資源局的管理，進(jìn)一步擴(kuò)建等違法行為。

乙縣人民法院審理自己的案件，不僅沒有反省其在2011年4月未強(qiáng)制執(zhí)行拆除甲企業(yè)違法建筑物的不履行職責(zé)的遺留問題，未正視“恢復(fù)土地原狀”的責(zé)任在于自己，未承擔(dān)起自己2011年的瀆職罪責(zé)任，更沒有承擔(dān)起自己2015不履行強(qiáng)制執(zhí)行拆除甲企業(yè)違法建筑物的瀆職責(zé)任。

要點(diǎn)二：甲企業(yè)是合法礦山企業(yè)，乙縣人民法院在一審判決中認(rèn)定的“井下違法越界開采行為與其非法占地行為之間有一定的因果關(guān)系”這一說法，是否合法、合理？

從《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定，可以看出，合法礦山企業(yè)的非法占地行為并不是其井下違法越界開采行為的前置條件，甲企業(yè)的井下違法越界開采行為與其非法占地行為之間不存在一定的因果關(guān)系。

在全國的國土資源管理中，還有一個困境，就是礦山企業(yè)普遍存在的“合法采礦、違法用地”現(xiàn)象。

國土資源部曾經(jīng)建議盡快修改完善《土地管理法》及相關(guān)配套法規(guī)或者先行出臺有關(guān)政策，對礦山企業(yè)采礦用地的特殊性作出相關(guān)規(guī)定。正因?yàn)槿绱?，國土資源部辦公廳于2011年10月下發(fā)《關(guān)于開展礦山企業(yè)采礦用地情況調(diào)查摸底工作的通知》并形成了調(diào)查報告。調(diào)查報告分析指出，采礦違法用地具有一定的普遍性。礦山企業(yè)普遍存在的“合法采礦、違法用地”現(xiàn)象，并不完全是礦山企業(yè)主觀故意而為。對此，調(diào)查報告認(rèn)為主要有三個方面的原因：一是土地管理法規(guī)政策缺失；二是采礦用地難以辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；三是采礦權(quán)審批與采礦用地審批不銜接。endprint

也正因?yàn)榈V山企業(yè)違法用地的全國性和普遍性，國土資源部在《關(guān)于開展2012年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的通知》（國土資發(fā)〔2013〕47號）的附件《2012年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作方案》第五部分“政策界限”中明確指出：“對已經(jīng)依法取得采礦權(quán)但尚未辦理用地審批手續(xù)的采礦用地涉及的違法用地，在實(shí)施責(zé)任追究時，不計(jì)入違法占用耕地面積比例?！?/p>

乙縣人民法院應(yīng)該尊重歷史，正視“合法礦山，違法用地”政策和制度性的問題，把本應(yīng)當(dāng)是國家工作失誤的問題，變成國土資源系統(tǒng)工作者瀆職的罪行。這是法律所不允許的。

案情片段回放：乙縣國土資源所所長上任后甲企業(yè)當(dāng)時還未擴(kuò)建，就按職責(zé)和事實(shí)履職，因?yàn)榧灼髽I(yè)歷史遺留問題的違法建筑未拆除，是乙縣人民法院未履行職責(zé)，乙縣國土資源局前任所長已經(jīng)依法結(jié)案，應(yīng)當(dāng)是對違法占地處理過了的，而且就沒有可整改的余地，這也是作為一個沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)的無奈。

而乙縣國土資源所所長作為一個小小的基層國土資源所所長，沒有等“出臺相關(guān)政策或《土地管理法》修訂之后”，在乙縣公安局的牽頭下，協(xié)同國土資源局對甲企業(yè)進(jìn)行了查處，并配合公安機(jī)關(guān)將甲企業(yè)非法占地涉嫌違法犯罪材料進(jìn)行了移送。

要點(diǎn)三： 合法礦企井下違法越界開采行為的管理部門是誰？

1.根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于礦山井下越界開采發(fā)現(xiàn)職責(zé)有關(guān)問題的復(fù)函》、《國土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》和《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》等規(guī)定，本案中，乙縣國土資源所所長對甲企業(yè)井下越界開采破壞鋁土礦資源量的違法行為，沒有巡查和檢查的法定職責(zé)，更沒有查處的法定職責(zé)。所以，乙縣國土資源所所長對于因管理失職導(dǎo)致的甲企業(yè)大量違法開采造成9000萬元的損失，這一認(rèn)定是沒有根據(jù)的推斷。

2.根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》、《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》、《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》、《山西省人民政府關(guān)于深化非煤礦山安全整治工作的決定》、《山西省人民政府辦公廳關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法違法開采礦產(chǎn)資源的通知》、《山西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確工作職責(zé)嚴(yán)厲打擊非法違法采礦活動的通知》、《山西省安監(jiān)局關(guān)于印發(fā)<山西省安全監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接中打擊違法犯罪專項(xiàng)行動工作方案>的通知》、《山西省呂梁市安監(jiān)局出臺非煤礦山“雙七條”規(guī)定》等的規(guī)定，安監(jiān)部門有日常監(jiān)督檢查和查處非煤地下礦山嚴(yán)禁越界開采的職責(zé)。

由此可見，安監(jiān)管理部門在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)此類行為后，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序，及時移送國土、公安等相關(guān)部門處理。在合法礦山違法越界開采管理過程中，安監(jiān)部門是動態(tài)管理，國土部門是靜態(tài)管理，有著先后關(guān)系。

3.根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，甲企業(yè)井下違法越界開采引起的礦區(qū)范圍爭議，應(yīng)當(dāng)由乙縣人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理解決。

案情片段回放：在本案中，甲企業(yè)井下違法越界開采了空白區(qū)進(jìn)而越界開采破壞另一企業(yè)鋁土礦資源的持續(xù)性行為，是屬于礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議。

4.根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第四十條規(guī)定，從乙縣國土資源局查處的實(shí)際情況來看，由于乙縣安監(jiān)局失職導(dǎo)致了井下幾個合法礦企之間越界開采糾紛取證定性難，因此乙縣國土資源局無法查清幾家礦業(yè)到底誰越了界，所以查處工作也會受到很大的影響，無法明確違法責(zé)任方和受處分方。

在實(shí)際工作中，對于合法礦山井下違法越界開采行為的查處，乙縣國土資源局是受限制的職責(zé)；因?yàn)樵诘V產(chǎn)資源管理的流程中，前一階段的合法礦山安全生產(chǎn)的管理會直接影響到國土資源部門管理職責(zé)的履行。

本案中，對于甲企業(yè)井下違法越界開采行為，乙縣國土資源局根據(jù)《行政處罰法》第三十條規(guī)定，對于明顯是礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議事實(shí)，在不能查明情況的基礎(chǔ)上，沒有辦法對超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

綜上所述，只能說明甲企業(yè)的井下越界開采違法行為帶來的9000萬元損失，與乙縣國土資源局沒有法律上的因果關(guān)系。

要點(diǎn)四：本案中基層司法體系中公、檢、法部門都有亮相，當(dāng)上級人民法院發(fā)現(xiàn)犯罪主體不正確、違反回避規(guī)定等嚴(yán)重錯誤并發(fā)回重審，司法程序該如何運(yùn)作？受害人的救濟(jì)程序是什么？

在本案中，乙縣公安局在追究甲企業(yè)違法責(zé)任時，只對接乙縣國土資源局一家，乙縣公訴部門和乙縣人民法院因此也沒有追究乙縣安監(jiān)部門等相關(guān)部門的瀆職責(zé)任，而只追究乙縣國土資源局一家之責(zé)。這是背離事實(shí)，違背法律，背叛司法精神，破壞了社會正常秩序，屬國土資源領(lǐng)域典型案例。

當(dāng)乙縣國土資源所所長闡明事實(shí)，向上級人民法院提起上訴，申請撤銷一審有罪判決，并改判無罪后，上級人民法院認(rèn)為本案中乙縣人民法院事實(shí)認(rèn)定不清，證據(jù)不足，適用法律錯誤，違反回避制度的法定程序，裁定撤銷一審有罪判決，并發(fā)回重審。

乙縣國土資源所所長遂向乙縣人民法院提出申請：要求乙縣人民法院全體審判人員回避，依照違反回避規(guī)定的法律救濟(jì)的規(guī)定，乙縣人民法院應(yīng)當(dāng)建議乙縣人民檢察院撤回起訴進(jìn)行補(bǔ)充偵查，厘清法定職責(zé)，并依法給予上訴人雒小平無罪的判決，為國土資源部門給出一個合理合法的交待。

乙縣國土資源所所長同時向乙縣人民檢察院提出申請： 按照國家法律和制度的規(guī)定，乙縣人民法院是本案玩忽職守的責(zé)任主體之一，在本案中乙縣人民法院應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避，屬于程序違法。依照違反回避規(guī)定的法律救濟(jì)的規(guī)定，乙縣人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤回起訴，進(jìn)行補(bǔ)充偵查。

乙縣國土資源所所長同時向乙縣紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會提出申請：申請乙縣紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會對本案應(yīng)當(dāng)撤回起訴，進(jìn)行補(bǔ)充偵查。

案情片段回放：乙縣人民法院在本案審理中違反回避規(guī)定的法定程序，自己審理自己的案件；更甚的是，還錯誤追究了乙縣國土資源局瀆職責(zé)任。到發(fā)稿為止，司法、監(jiān)督部門沒有給乙縣國土資源所所長任何回復(fù)。

要點(diǎn)五：依據(jù)新修改的行政公益訴訟規(guī)定，乙縣人民檢察院應(yīng)當(dāng)先履行一定程序后才能起訴。此階段，乙縣人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷對乙縣國土資源局做出的起訴書。合法礦山違法越界開采案件和合法礦山非法占地案件，各管理部門之間的配合只有合乎程序，才能依法依規(guī)進(jìn)行追責(zé)。

對于甲企業(yè)井下違法越界開采部分，應(yīng)當(dāng)先向?qū)υ浇玳_采有安全監(jiān)督職責(zé)的直接管理部門安監(jiān)局提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，在安監(jiān)部門查清之后，才能依法移送公安、國土等部門進(jìn)一步查處。

對于甲企業(yè)非法占地部分，應(yīng)當(dāng)先對具有法定強(qiáng)制執(zhí)行拆除的責(zé)任單位即乙縣人民法院提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

要點(diǎn)六：本瀆職案件中法律責(zé)任的剖析。

根據(jù)瀆職犯罪的司法解釋，在本案中，對甲公司非法占地和越界開采的違法行為，地方政府、基層人民法院、安監(jiān)部門、公安部門、和國土部門依法均須履行一定的職責(zé)。然而，案情顯示，從事中管理到事后問責(zé)，都僅涉及乙縣國土資源管理部門一家。

此案需要國土部立法專家就此案與最高法、最高檢兩院，給予有力的司法指導(dǎo)：對合法礦山非法占地、合法礦山違法越界開采等國土資源管理中，國土部門基層執(zhí)法的可操作性和縣級各部門中的分工管理職責(zé)進(jìn)一步立法明確，使基層各部門能有一部法典作為依據(jù)，從而有效保護(hù)國家資源，也使各部門在政府追責(zé)中能做到罪責(zé)自負(fù)。為有效保護(hù)每一寸國土、合理合法利用每一點(diǎn)資源，為農(nóng)村土地制度改革打好制度性基礎(chǔ)；為國土資源管理體制進(jìn)步和國家經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展作出改革性舉措。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳相花.“合法采礦、違法用地”的癥結(jié)在哪里？.中國國土資源報.2012年7月12日.

[2]侯曉紅.資源被侵占，一定是國土部門瀆職嗎？.中國國土資源報.2017年6月10日.endprint