污染環(huán)境犯罪的治理困境及懲防機(jī)制構(gòu)建

摘 要 隨著我國科技經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，污染環(huán)境問題也日益凸顯，嚴(yán)厲的刑事法律制裁成為控制環(huán)境污染的必要手段之一，但因污染環(huán)境犯罪治理存在的諸多疑難問題導(dǎo)致該類犯罪長期存在“犯罪成本低、司法成本高”的特點(diǎn)。對此，本文結(jié)合辦案實(shí)踐對當(dāng)前污染環(huán)境犯罪的治理困境進(jìn)行分析，并探討如何健全污染環(huán)境懲防機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞 環(huán)境污染 司法保護(hù) 治理困境 懲防機(jī)制

作者簡介：黃力，廣東省惠州市惠陽區(qū)人民檢察院辦公室主任。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.277

一、污染環(huán)境犯罪案件的治理困境

由于環(huán)境污染犯罪具有間接性、復(fù)雜性、隱蔽性、行政評價(jià)前置性等特點(diǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前打擊污染環(huán)境犯罪存在諸多疑難問題，主要包括線索發(fā)現(xiàn)難、偵查取證難、證據(jù)鑒定難、犯罪認(rèn)定難、法律適用難五個方面。

（一）線索發(fā)現(xiàn)難

一是案件線索發(fā)現(xiàn)難，因污染環(huán)境行為方式的隱蔽性，執(zhí)法部門僅靠群眾舉報(bào)和常規(guī)檢查，難以在第一時間發(fā)現(xiàn)污染行為或污染源，往往是事后打擊。

二是污染環(huán)境犯罪行為進(jìn)入刑事偵查視野的渠道不暢通。因行政執(zhí)法與刑事司法相銜接制度的不完善、地方保護(hù)主義、部分執(zhí)法人員充當(dāng)污染環(huán)境背后的保護(hù)傘等原因，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中對涉嫌污染環(huán)境犯罪的案件有案不立、有案不移、以罰代刑、降格處理的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）偵查取證難

污染環(huán)境犯罪屬于專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的范疇領(lǐng)域，在取證方面存在“取證不到位、取證受限制、取證采樣難、證據(jù)固定難”四大困境。

其一，污染環(huán)境犯罪案件一般是由環(huán)保執(zhí)法部門第一時間發(fā)現(xiàn)并鎖定證據(jù)后向公安部門移交，在取證方式、時間、程序及證明內(nèi)容方面往往達(dá)不到刑事法律要求。

其二，取證受限制主要是污染環(huán)境刑事案件涉及環(huán)保、公安等多個部門，受信息資源共享和工作交流限制導(dǎo)致取證限制多、不及時的情況時有發(fā)生，且因污染物具有流動性、揮發(fā)性的特點(diǎn)，取證也存在時間限制。

其三，證據(jù)采樣難，此類犯罪手段和作案方式隱蔽性強(qiáng)，工業(yè)密集區(qū)還存在共同排污行為，因?yàn)殡y以找到直接排污地點(diǎn)或排污源。

其四，證據(jù)固定難，主要源于污染物具有流動性、揮發(fā)性，現(xiàn)有技術(shù)也難以對污染行為予以還原和固定。

（三）證據(jù)鑒定難

鑒定意見在污染環(huán)境刑事案件證據(jù)鏈中屬于直接影響罪與非罪、量刑程度的關(guān)鍵證據(jù)。實(shí)踐中，存在鑒定機(jī)構(gòu)少、鑒定費(fèi)用高、鑒定周期長等問題，難以滿足辦案需求?；鶎釉哼€存在著鑒定意見采信和證明效力問題。雖然兩高司法解釋明確了縣級以上環(huán)保部門及其所屬檢測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)保部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用，但因監(jiān)測數(shù)據(jù)的采樣責(zé)任主體不明、采樣標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)測數(shù)據(jù)的傳遞和呈報(bào)規(guī)定不詳?shù)葐栴}，導(dǎo)致實(shí)踐中對監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可制度爭議較大，成為影響環(huán)境污染犯罪“兩法銜接”不暢的主要原因之一。

（四）犯罪認(rèn)定難

在認(rèn)定是否構(gòu)成犯罪過程中存在“追責(zé)主體認(rèn)定難、主觀故意認(rèn)定難、危害后果認(rèn)定難、因果關(guān)系認(rèn)定難”四大難點(diǎn)。

一是追責(zé)主體認(rèn)定難，對個人行為與單位行為的界定難。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形式存在方式的多樣性，污染環(huán)境行為多數(shù)是個人利益與單位利益相結(jié)合造成的，實(shí)踐中認(rèn)定單位犯罪的難度極大，多數(shù)是對犯罪末端的直接責(zé)任人進(jìn)行刑事處罰。

二是主觀故意認(rèn)定難。辦案實(shí)踐中公檢法人仍強(qiáng)調(diào)環(huán)境犯罪的主觀故意要件，涉案人員往往會以此推諉，否認(rèn)自己事先明智，在某些環(huán)境犯罪中很難分辨行為人的主觀罪過，特別是針對一些已經(jīng)建有排污設(shè)備仍偷排的企業(yè)，要考察犯罪行為人是故意還是過失非常困難。

三是危害后果認(rèn)定難。污染環(huán)境犯罪行為是結(jié)果犯，但污染環(huán)境后果具有隱蔽性、潛伏性、階段差異性，且目前也無科學(xué)全面的標(biāo)準(zhǔn)對污染環(huán)境程度的嚴(yán)重性和破壞范圍進(jìn)行評價(jià)。

四是因果關(guān)系認(rèn)定難，這直接影響罪與非罪的認(rèn)定。污染源與排污量難以確定、污染區(qū)間難以界定、污染行為與危害結(jié)果顯現(xiàn)存在時差性，這都直接影響了因果關(guān)系的認(rèn)定。

（五）法律適用難

在污染環(huán)境刑事案件辦理中，對犯罪主體的刑罰適用顯然未能充分體現(xiàn)刑罰的目的與功能。

一是罰金的具體參照標(biāo)準(zhǔn)不明確，不利于辦案實(shí)踐。司法實(shí)踐中對污染主體所判處的罰金數(shù)額往往大幅低于其所獲取的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致違法成本低，刑罰威懾力不夠的后果。

二是刑罰輔助措施單一。我國對污染環(huán)境犯罪刑罰中僅有財(cái)產(chǎn)刑和自由刑，沒有配備環(huán)境復(fù)原、限期改善、停止?fàn)I業(yè)、賠償和損害的恢復(fù)等刑罰輔助措施，不能全面救濟(jì)環(huán)境權(quán)益和最大限度地保護(hù)環(huán)境資源。

二、健全污染環(huán)境懲防機(jī)制建設(shè)的對策建議

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)力量，強(qiáng)化協(xié)作配合形成監(jiān)管合力

政府對環(huán)境治理的主導(dǎo)作用是打擊整治的延伸和歸宿。

一是健全由政府全面負(fù)責(zé)、環(huán)保部門主管、相關(guān)部門協(xié)同的工作機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)明確部門職責(zé)分工，建立健全協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，在環(huán)境監(jiān)測、信息共享、執(zhí)法聯(lián)動方面進(jìn)行整合，形成監(jiān)管合力。

二是加大打擊污染環(huán)境犯罪的力度，建立“環(huán)保+警察”聯(lián)合辦案機(jī)制，由政法委統(tǒng)籌檢察、法院、公安、環(huán)保等部門力量，建立兩法銜接聯(lián)動機(jī)制、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范證據(jù)要求，形成打擊污染環(huán)境犯罪合力。

三是壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法力量，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)制保障不夠、專業(yè)人才缺失、技術(shù)力量薄弱、執(zhí)法基礎(chǔ)條件差、環(huán)保投入不足等問題，提升基層環(huán)保執(zhí)法能力，才能應(yīng)對轉(zhuǎn)型升級震動期基層監(jiān)管任務(wù)急劇增加的現(xiàn)實(shí)需要。

四是推進(jìn)“環(huán)境警察”專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境專業(yè)知識培訓(xùn)，適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層下沉警力，為污染環(huán)境犯罪的偵查取證夯實(shí)基礎(chǔ)，保障案件辦理的專業(yè)化、規(guī)范化。endprint

五是加大宣傳教育力度，利用全媒體開展多方位、多角度的環(huán)境保護(hù)宣傳教育，發(fā)動公眾參與，共同構(gòu)建多元共治的環(huán)保機(jī)制。

（二）完善污染環(huán)境犯罪行為進(jìn)入刑事偵查視野的渠道

一是健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度。要進(jìn)一步在制度落實(shí)和平臺運(yùn)作兩個方面推進(jìn)落實(shí)，完善信息通報(bào)、案件線索移送、信息共享等制度，促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)立案監(jiān)督和行政檢察，對故意不移送的行為，追究責(zé)任人員的行政、刑事法律責(zé)任。公檢法司和行政部門要建立案件會商制度和專家會診制度，就刑事案件立案、證據(jù)的固定保全、法律適用、追訴標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)技術(shù)性問題互相協(xié)商，統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。此外，要加強(qiáng)偵查機(jī)關(guān)與環(huán)保部門的偵查協(xié)作，細(xì)化打擊污染環(huán)境協(xié)作機(jī)制，建立案件咨詢制度、聯(lián)席會議制度等，盡可能有效率地完成各自的職責(zé)，合力打擊污染環(huán)境犯罪。

二是建立偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制。破壞生態(tài)環(huán)境犯罪證據(jù)的收集一般經(jīng)歷環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三個階段，但實(shí)踐中環(huán)保執(zhí)法部門取證往往達(dá)不到刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步提高破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件的質(zhì)量，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可以建立重大破壞生態(tài)環(huán)境案件提前介入機(jī)制，對重大、疑難、復(fù)雜、新類型、輿論關(guān)注度高的案件，特別是因破壞環(huán)境導(dǎo)致重大危害后果的案件，提出證據(jù)收集與固定建議，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能。如廣東佛山公安機(jī)關(guān)與環(huán)保部門建立快速辦案機(jī)制，明確環(huán)保部門對涉及環(huán)境犯罪的14種重金屬檢測需在48小時內(nèi)出具鑒定意見，在報(bào)省部門出具鑒定意見的同時移送公安機(jī)關(guān)，公安部門3天內(nèi)決定是否立案，這一機(jī)制為公安機(jī)關(guān)提前介入、偵查、固定證據(jù)爭取了時間。

（三）綜合運(yùn)用打擊、監(jiān)督、預(yù)防、民行等檢察職能，構(gòu)建打、防、控一體化的犯罪防控機(jī)制

一是發(fā)揮打擊犯罪職能，嚴(yán)厲懲治污染環(huán)境犯罪及其背后的職務(wù)犯罪，探索建立環(huán)境刑事案件集中管轄和專門辦理機(jī)制，建立健全重大污染環(huán)境事故同步介入調(diào)查機(jī)制，通過打擊案件背后的職務(wù)犯罪促使相關(guān)行政執(zhí)法部門依法行政。

二是發(fā)揮法律監(jiān)督職能，強(qiáng)化環(huán)保領(lǐng)域的行政執(zhí)法監(jiān)督。依托兩法銜接平臺開展立案監(jiān)督活動，加強(qiáng)對環(huán)境行政執(zhí)法案件背后執(zhí)法不作為、亂作為現(xiàn)象的檢察監(jiān)督。

三是發(fā)揮預(yù)防職能，結(jié)合案例剖析、預(yù)防調(diào)查、檢察建議等工作，幫助有關(guān)部門和企業(yè)及時堵塞漏洞，完善管理，促進(jìn)社會治理及職務(wù)犯罪的長效預(yù)防機(jī)制建設(shè)。四是發(fā)揮民行檢察職能，加強(qiáng)與環(huán)保部門的溝通協(xié)作，探索建立立案調(diào)查、支持起訴、督促起訴、環(huán)境訴訟申訴案件優(yōu)先辦理、、環(huán)境執(zhí)法檢查監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟等6項(xiàng)長效協(xié)作機(jī)制，建立污染環(huán)境民事責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建刑事、行政、民事三重追責(zé)網(wǎng)絡(luò)。

（四）推進(jìn)環(huán)境公益訴訟工作，探索打擊環(huán)境違法犯罪新路徑

依據(jù)全國人大常委會作出的修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，2017年7月1日起，我國全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。而環(huán)境公益訴訟作為一種新型的權(quán)益救濟(jì)方式，可使得污染環(huán)境的行為主體除給予行政處罰、刑事制裁以外，還將面臨被追究消除危害、停止侵害、賠償損失等民事責(zé)任，對于逐利心態(tài)驅(qū)使下的違法者而言更具有針對性和震懾力。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與環(huán)保、公安、法院及相關(guān)社會組織的溝通銜接，搭建信息互通資源共享平臺，強(qiáng)化聯(lián)動協(xié)作，全面鋪開環(huán)境民事公益訴訟工作，積極做好行政公益訴訟訴前程序工作，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法正確履職，共同維護(hù)國家和社會公共利益。政府部門要積極支持和配合檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作，特別是要重視公益訴訟訴前程序，收到檢察建議后要對照全面檢查，積極主動履行職責(zé)或糾正違法行為，切實(shí)增強(qiáng)接受司法監(jiān)督的自覺性。

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