自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新問題研究

李婉星

內(nèi)容摘要：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（后文稱自貿(mào)區(qū)）是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)性改革的重要嘗試之一，是區(qū)域創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊。2017年4月1日，我國第三批7個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分別在河南、遼寧、浙江等七省掛牌成立，第三批自貿(mào)區(qū)的設(shè)立不但是對所在省市的區(qū)域創(chuàng)新能力提出了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)所在區(qū)域創(chuàng)新能力的發(fā)展，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及區(qū)域?qū)ν忾_放提供了新平臺(tái)。本文通過回顧前兩批自貿(mào)區(qū)的發(fā)展歷史，同時(shí)對最新成立的7個(gè)自貿(mào)區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新現(xiàn)狀進(jìn)行分析，突出了自貿(mào)區(qū)在地方區(qū)域創(chuàng)新中的重要作用。在此基礎(chǔ)上著重闡述了地方政府如何合理利用自貿(mào)區(qū)紅利，把區(qū)域創(chuàng)新推到新高度，指出地方政府在引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新時(shí)需要注意的問題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū) 區(qū)域創(chuàng)新 政府 創(chuàng)新環(huán)境

引言

2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，全球主要地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度放緩甚至衰退，我國同樣進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢，全面深化改革和對外開放，黨中央國務(wù)院在慎重研究當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢的基礎(chǔ)上，決定設(shè)立自貿(mào)區(qū)。2013年9月29日，我國正式?jīng)Q定在上海設(shè)立首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。通過近兩年的發(fā)展，在上海成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2015年4月21日，廣東、福建、天津三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式上馬。四地自貿(mào)區(qū)對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用十分明顯，于是2017年4月1日，第三批7個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分別在遼寧、浙江、河南等5省市掛牌成立。第三批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢，引領(lǐng)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并不僅是國家劃一塊地，然后給予這一地區(qū)資金和優(yōu)惠政策支持，其本質(zhì)是“用更大的開放倒逼更深的改革”，其核心就在于區(qū)域創(chuàng)新作用、區(qū)域引領(lǐng)作用和區(qū)域輻射作用，對于區(qū)域發(fā)展的助推力將不可估量。

當(dāng)前國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

當(dāng)今社會(huì)，區(qū)域創(chuàng)新能力已成為衡量一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的重要指標(biāo)，而這其中政府無疑是重要的角色。1992年，英國的Cooke教授在《區(qū)域創(chuàng)新體系：新歐洲的競爭性規(guī)則》一文中首次提出了區(qū)域創(chuàng)新的概念。當(dāng)前，西方學(xué)者對于政府在區(qū)域創(chuàng)新能力上的研究主要集中于政府在區(qū)域創(chuàng)新中應(yīng)發(fā)揮何種作用，學(xué)者主要將關(guān)注方向定位在政府如何制定合理的政策法規(guī)等方面，如何通過制定和實(shí)施一系列政策法規(guī)，為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展提供良好的環(huán)境支持和政策服務(wù)。

在我國，政府同樣是區(qū)域創(chuàng)新的重要主體，我國學(xué)者對區(qū)域創(chuàng)新的研究側(cè)重點(diǎn)在于政府在區(qū)域創(chuàng)新中的宏觀管理和協(xié)調(diào)職能。李江（2011）認(rèn)為，地方政府在提高區(qū)域創(chuàng)新體系效能中承擔(dān)著規(guī)劃設(shè)計(jì)推動(dòng)者、環(huán)境營造培育者、制度保障支持者和系統(tǒng)運(yùn)行協(xié)調(diào)者四大角色；王向華等（2011）認(rèn)為，政府通過制定創(chuàng)新政策和配置創(chuàng)新資源，影響區(qū)域創(chuàng)新體系中創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成和創(chuàng)新效率。

目前國內(nèi)外學(xué)者對于政府區(qū)域創(chuàng)新問題的研究主要集中于提供制度和政策保障，而對于自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新問題研究還不是很充分，依然需要進(jìn)一步研究。

一個(gè)區(qū)域的創(chuàng)新能力直接關(guān)系到該地區(qū)甚至是當(dāng)事國的競爭力。在應(yīng)對知識(shí)經(jīng)濟(jì)和科技突飛猛進(jìn)、經(jīng)濟(jì)全球化等形勢的挑戰(zhàn)中，提高一個(gè)區(qū)域的創(chuàng)新能力，加快完善區(qū)域創(chuàng)新體系和國家創(chuàng)新體系建設(shè)，對于一個(gè)區(qū)域甚至是一個(gè)國家的發(fā)展具有極其重要的意義。

自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)狀及意義

（一）自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)狀

自由貿(mào)易區(qū)的形式主要有兩種：一種是由兩個(gè)或多個(gè)國家及地區(qū)為實(shí)現(xiàn)彼此之間的貿(mào)易自由化而締約形成的政府間自由貿(mào)易區(qū)，如北美自由貿(mào)易區(qū)，另一種就是一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)部開辟的，區(qū)域內(nèi)消除關(guān)稅和貿(mào)易限制，在金融、外匯、服務(wù)、貨物監(jiān)管等領(lǐng)域?qū)嵭刑厥夤芾眢w制的特定區(qū)域。這類自貿(mào)區(qū)在世界范圍內(nèi)數(shù)量眾多，如美國、德國等發(fā)達(dá)國家都設(shè)有這種類型的自貿(mào)區(qū)。在我國，自上海自貿(mào)區(qū)開始的三批共11個(gè)自由貿(mào)易區(qū)就屬于這種類型。

在自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府區(qū)域創(chuàng)新上作為探路者的上海自貿(mào)區(qū)無疑是目前做的最好的，同樣也是后來者模仿和學(xué)習(xí)的標(biāo)桿：在區(qū)域制度創(chuàng)新上，第一，確立了負(fù)面清單制度對外商投資進(jìn)行管理；第二，確立高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易監(jiān)管制度；第三，在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新金融制度，開放金融環(huán)境；第四，確立高效全程監(jiān)管體系，規(guī)范事中事后的監(jiān)管制度。

在政府職能轉(zhuǎn)變上，壓縮管理部門，逐步實(shí)現(xiàn)平行管理，浦東新區(qū)人民政府與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)合署辦公，具體管理自貿(mào)區(qū)事宜，逐步形成以市場在資源配置中起決定作用為核心的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理體系、以規(guī)范市場主體行為為重點(diǎn)的事中事后監(jiān)管體系、以“法治化、國際化、便利化”營商環(huán)境為目標(biāo)的政府服務(wù)體系、以“小政府、大社會(huì)”為基礎(chǔ)的效能政府體系。

在人才隊(duì)伍建設(shè)上，共提出54項(xiàng)人才政策創(chuàng)新舉措：一是降低門檻，以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放優(yōu)勢創(chuàng)新人才制度；二是搭建平臺(tái)，以張江示范區(qū)先行優(yōu)勢助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；三是加強(qiáng)服務(wù)，以完善人才公共配套打造國際化宜居環(huán)境。

在法律保障上，全國人大授權(quán)國務(wù)院調(diào)整3部關(guān)于外商投資的法律；國務(wù)院調(diào)整實(shí)施41部行政法規(guī)，上海市人大常委發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。上海自貿(mào)區(qū)目前已形成100多部由法律、法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件共同組成的法治框架和規(guī)則體系。

隨后的第二批廣東、福建、天津三個(gè)自貿(mào)區(qū)，以及第三批的河南、四川等7個(gè)最新設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)所在地區(qū)政府，在學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)區(qū)域創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上結(jié)合自身區(qū)域特色，出臺(tái)相關(guān)措施，并取得了巨大成就，如河南自貿(mào)區(qū)雖然成立較晚，但是同樣發(fā)展迅速。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年上海、廣東、天津和福建四大自貿(mào)區(qū)實(shí)際使用外資達(dá)879.6億元人民幣，占我國2016年吸引外資總量的十分之一。進(jìn)入2017年，隨著第三批自貿(mào)區(qū)的加入，自貿(mào)區(qū)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用將進(jìn)一步凸顯。

（二）自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

區(qū)域創(chuàng)新向來是自貿(mào)區(qū)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。創(chuàng)新出現(xiàn)了創(chuàng)新區(qū)域化的趨勢，同時(shí)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化同樣影響著創(chuàng)新能力的發(fā)展。一個(gè)區(qū)域的創(chuàng)新能力直接關(guān)系到該地區(qū)甚至是當(dāng)事國的競爭力。目前中國依然處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，各級(jí)政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和影響力巨大，因此區(qū)域創(chuàng)新體系中地方政府是重要的創(chuàng)新主體，對該地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。地方政府不但要在自身管理和服務(wù)上實(shí)現(xiàn)主體創(chuàng)新，同時(shí)還要為其他創(chuàng)新主體營造區(qū)域創(chuàng)新體系的環(huán)境，即在國家宏觀調(diào)控下，結(jié)合本區(qū)域的文化傳統(tǒng)、技術(shù)背景、資源稟賦、市場基礎(chǔ)等特點(diǎn)，制定適合本區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)本區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的一系列科技創(chuàng)新的政策。為其他主體的創(chuàng)新活動(dòng)營造一個(gè)全方位的硬環(huán)境和軟環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新的必由之路。endprint

而自貿(mào)區(qū)是所在地區(qū)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下改革發(fā)展以及對外開放的試驗(yàn)田。全面改革和對外開放本身就是創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府既是行為主體又是創(chuàng)新主體，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的好壞與政府有著必然聯(lián)系。因此自貿(mào)區(qū)與其他非自由貿(mào)易區(qū)域在開放程度、創(chuàng)新梯度、區(qū)位優(yōu)勢等方面有著絕對優(yōu)勢，同樣擁有自貿(mào)區(qū)的地方政府在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中起著舉足輕重的作用，而政府的最大作用就是使自貿(mào)區(qū)成為區(qū)域創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊。如河南自貿(mào)區(qū)就提出自貿(mào)區(qū)將成為河南對接“一帶一路”、打造文化高地、推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)、補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)建設(shè)短板的重要契機(jī)，它的建立不僅能讓河南更好的集聚高端資源、生產(chǎn)要素以及人才，產(chǎn)生集聚效應(yīng)，同時(shí)也是倒逼政府自身改革創(chuàng)新，從而達(dá)到優(yōu)化貿(mào)易環(huán)境、金融環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境的目的，以吸引更多創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新要素、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新人才來河南發(fā)展和創(chuàng)業(yè)。

自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新存在的問題

（一）自貿(mào)區(qū)開放速度緩慢

自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立，是黨和國家在充分考量我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上做出的重大決策。但就世界范圍來看，我國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展依舊緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前世界范圍內(nèi)共有各類自由貿(mào)易（港）區(qū)1000余個(gè)，其中約2/3在發(fā)達(dá)國家，這些自貿(mào)區(qū)的自由化水平、涵蓋議題也非我國現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)能夠相比。

當(dāng)今世界主要發(fā)達(dá)國家在自貿(mào)區(qū)建設(shè)上有著豐碩的成果和豐富的經(jīng)驗(yàn)，自由貿(mào)易區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用受到世界各國的重視。以美國為例，至2007年，美國投入運(yùn)營的對外貿(mào)易區(qū)有161個(gè)，兩千多家公司在區(qū)內(nèi)運(yùn)作，就業(yè)崗位達(dá)35萬個(gè)。其中出口導(dǎo)向功能比較突出，出口額從20世紀(jì)80年代以前不到十億美元增長到90年代的156億美元。其業(yè)務(wù)范圍也逐漸由倉儲(chǔ)和貿(mào)易業(yè)務(wù)擴(kuò)展到加工制造、銷售、展覽、分拆、組裝等業(yè)務(wù)。至2011年，美國已經(jīng)批準(zhǔn)的對外貿(mào)易區(qū)己有257個(gè)，遍布全美各州，對外貿(mào)易區(qū)出口額達(dá)543億美元，同比增長56%，幾乎是美國全國貨物總體出口增速的三倍。相比之下，我國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)步伐還很緩慢，政府在決策領(lǐng)域的創(chuàng)新力度和決心依然不夠。

（二）自貿(mào)區(qū)吸引力不強(qiáng)

自貿(mào)區(qū)最大的優(yōu)勢就是其開放優(yōu)惠的政策對資本和技術(shù)的吸引力，然而即使是最早開放的上海自貿(mào)區(qū)依舊存在吸引力不強(qiáng)的現(xiàn)象，更不要說其它后進(jìn)自貿(mào)區(qū)。當(dāng)前我國自貿(mào)區(qū)能夠吸引到的外資、外企，主要還是集中在港澳臺(tái)及東南亞地區(qū)，而作為中國主要貿(mào)易伙伴的美、日、歐、韓企業(yè)來說，自貿(mào)區(qū)的吸引力度依舊不強(qiáng)。

（三）自貿(mào)區(qū)政府區(qū)域創(chuàng)新力度不夠

當(dāng)前我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)上，政府區(qū)域創(chuàng)新主要還是體現(xiàn)在制度和政府職能轉(zhuǎn)變上。但其實(shí)力度并不夠大，如我國各個(gè)自貿(mào)區(qū)都提出了負(fù)面清單制度的改革，上海將負(fù)面清單由190多條縮減到122條，但這個(gè)數(shù)字依舊很高。同樣在政府職能建設(shè)方面，長期以來的上位者思想使政府工作人員和企業(yè)的溝通上依舊存在諸多問題，從這點(diǎn)上看，我國政府在政府職能創(chuàng)新領(lǐng)域的決心和力度，與諸如迪拜港自由港區(qū)、漢堡港自由港區(qū)、紐約港自由貿(mào)易區(qū)等一些世界知名自由貿(mào)易區(qū)相比還有一定差距。

（四）自貿(mào)區(qū)相關(guān)人才建設(shè)滯后

自貿(mào)區(qū)建設(shè)對于人才的需求量巨大，以河南自貿(mào)區(qū)為例，僅洛陽片區(qū)的人才缺口就達(dá)到兩萬，而整個(gè)洛陽地區(qū)的高校經(jīng)濟(jì)類相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生不足3000人。同樣的問題在我國其它自貿(mào)區(qū)也很嚴(yán)重。與此同時(shí)，各個(gè)自貿(mào)區(qū)的吸引人才力度依舊不夠，發(fā)展空間、薪資水平、住房等相關(guān)配套措施難以真正落實(shí)。如上海自貿(mào)區(qū)為吸引人才，頒布了多達(dá)54項(xiàng)新舉措，但僅是上海房價(jià)和戶口兩個(gè)問題，就能讓好多年輕人望而卻步。再比如河南、四川、山西這些自貿(mào)區(qū)，在對外開放程度、國際人才流量、工資水平等都無法和東南沿海地區(qū)相比，對人才的吸引力度自然不強(qiáng)。

（五）相關(guān)法律保障措施不完善

法律保障建設(shè)和執(zhí)行對于我國自貿(mào)區(qū)來說一直是大問題。通常情況下，在自貿(mào)區(qū)開辦的企業(yè)應(yīng)該遵循我國已出臺(tái)的《公司法》、《三資企業(yè)法》等相關(guān)企業(yè)法律，但是由于我國自貿(mào)區(qū)的特殊性因素，針對自貿(mào)區(qū)內(nèi)部企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的法律應(yīng)當(dāng)有所不同。目前為止，國家和各個(gè)地方政府都出臺(tái)了多種配合自貿(mào)區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，但在具體法律制度的制定上還有很大不足。如在涉及貿(mào)易自由、金融自由、稅收監(jiān)管等方面，依舊需要不斷完善，在監(jiān)管措施上同樣需要積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)。

（六）對相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射能力弱

區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)協(xié)同是區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)合作、同步發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)協(xié)同通?？梢詫?shí)現(xiàn)多項(xiàng)功能的整合，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏，進(jìn)而形成協(xié)同效應(yīng)。自貿(mào)區(qū)不應(yīng)是孤立的，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試驗(yàn)田，自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)與所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體布局相結(jié)合。就目前來看，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同問題上，我國部分自貿(mào)區(qū)依舊存在脫節(jié)現(xiàn)象。同時(shí)，地區(qū)政府在協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)內(nèi)外發(fā)展上同樣存在管理混亂的現(xiàn)象，沒有明確的目標(biāo)，不能將區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和自貿(mào)區(qū)很好的結(jié)合起來?？傮w上看，在自貿(mào)區(qū)自身發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展上，各級(jí)政府應(yīng)有更大作為。

自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新建議

自貿(mào)區(qū)對于區(qū)域創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，使設(shè)立自貿(mào)區(qū)的城市有了區(qū)域創(chuàng)新的更大助推力，自貿(mào)區(qū)所在城市應(yīng)充分利用自貿(mào)區(qū)紅利，把區(qū)域創(chuàng)新推向新高度。根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，對于我國自貿(mào)區(qū)背景下政府區(qū)域創(chuàng)新提出如下建議：

（一）加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐

雖然我國已建立了11個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，但與西方主要發(fā)達(dá)國家相比，在自貿(mào)區(qū)的建設(shè)上還有很多不足，依然有巨大的提升空間。我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是世界第一制造業(yè)大國和世界第二大貿(mào)易國，在向制造業(yè)和貿(mào)易強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變過程中，需要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)消費(fèi)與全球產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合，需要全面融入世界經(jīng)濟(jì)。因此，我國更應(yīng)該保持積極開放的心態(tài)，勇于面對國際經(jīng)濟(jì)變化和國際貿(mào)易規(guī)則的變化，加快國際化進(jìn)程，推動(dòng)國際貿(mào)易體系朝有利于發(fā)展中國家的方向發(fā)展。

（二）繼續(xù)加強(qiáng)地方政府職能轉(zhuǎn)變endprint

各級(jí)地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中最重要的就是轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，將以往的管理為主的辦事模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)為主的模式，政府在這方面“既不能越位也不能缺位”。第一，要明確“三個(gè)清單”制度；第二，政府部門要努力減少內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行，做好行政權(quán)力“放”和“管”；第三，監(jiān)管清單制度，厘清政府與市場的界限，按照“依法監(jiān)管、權(quán)責(zé)一致、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、公開透明”的原則對市場進(jìn)行有效監(jiān)管，防止監(jiān)管上缺位、失位甚至是選擇性監(jiān)管。

（三）營造良好的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新環(huán)境不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施這類硬環(huán)境，同樣還有制度等軟環(huán)境。政府另一個(gè)重要職能是營造創(chuàng)新環(huán)境，為其它主體營造一個(gè)自由開放的創(chuàng)新環(huán)境，促使創(chuàng)新主體在該環(huán)境內(nèi)充分發(fā)揮其主體能力，同時(shí)要在各個(gè)創(chuàng)新主體間形成良性互動(dòng)，形成各個(gè)主體與創(chuàng)新環(huán)境之間的良性互動(dòng)。因此地方政府要充分利用自貿(mào)區(qū)紅利，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化傳統(tǒng)的特點(diǎn)，制定適合本地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)本地區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的一系列扶持科技創(chuàng)新的法規(guī)、政策，營造一個(gè)良好的創(chuàng)新環(huán)境。

（四）促使產(chǎn)業(yè)集群而不是形式上的產(chǎn)業(yè)集聚

我國目前許多開發(fā)區(qū)的致命弱點(diǎn)是缺乏相關(guān)支持性產(chǎn)業(yè)的集聚，大多數(shù)開發(fā)區(qū)依靠稅收優(yōu)惠、低成本人力引進(jìn)外資，跨國公司建立的企業(yè)也大多是一些加工車間，一個(gè)開發(fā)區(qū)在一個(gè)小小的地盤上擁有許多互無關(guān)聯(lián)的涉及多種產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，其配套產(chǎn)品依賴于外部供應(yīng)，開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)之間不僅缺乏產(chǎn)品鏈中物質(zhì)上的聯(lián)系，而且更缺乏文化的根植性，這種產(chǎn)業(yè)集聚是很難形成區(qū)域創(chuàng)新能力的。另外，產(chǎn)業(yè)集群要避免復(fù)制群居鏈。一些跨國公司在一個(gè)大企業(yè)遷入之后，其上下游相關(guān)的企業(yè)也相繼遷入，以維持原來的生產(chǎn)聯(lián)系。一旦人工、土地成本上升，必然向其它地方轉(zhuǎn)移。因此對于一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大型企業(yè)進(jìn)駐自貿(mào)區(qū)（產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)），可以給予更多優(yōu)惠條件，以避免以上現(xiàn)象發(fā)生。

（五）調(diào)動(dòng)其它主體創(chuàng)新積極性

在所有區(qū)域創(chuàng)新主體中，直接創(chuàng)新主體是企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)，起支撐作用的主體包括地方政府和中介機(jī)構(gòu)。其中，企業(yè)是最富活力的直接參與者，處于區(qū)域創(chuàng)新體系網(wǎng)絡(luò)的核心位置；高校不僅是區(qū)域創(chuàng)新體系中知識(shí)創(chuàng)新的主體，技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)者，還是人力資本的主要承擔(dān)者，而人力資本是經(jīng)濟(jì)增長的源泉，高校和科研機(jī)構(gòu)雖然也參與創(chuàng)新，但往往處于被動(dòng)狀態(tài)，其創(chuàng)新成果主要通過企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)化完成；中介機(jī)構(gòu)和地方政府主要是為企業(yè)等直接創(chuàng)新主體營造良好的創(chuàng)新環(huán)境和服務(wù)條件。

區(qū)域創(chuàng)新重在自主研發(fā)，應(yīng)發(fā)揮某些行業(yè)領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢和雄厚的科研實(shí)力，逐步由技術(shù)引進(jìn)變?yōu)樽灾餮邪l(fā)。政府應(yīng)當(dāng)通過政策導(dǎo)向，制定激勵(lì)型、引導(dǎo)型、保護(hù)型、協(xié)調(diào)型政策，鼓勵(lì)企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體積極投入創(chuàng)新活動(dòng)中，同時(shí)制定相關(guān)政策，積極促進(jìn)企業(yè)、高校等創(chuàng)新主體的科技成果轉(zhuǎn)化，提高企業(yè)效益，為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。這些政策包括培育創(chuàng)新主體、構(gòu)建創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、培育技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)聯(lián)盟、完善中介及技術(shù)支撐體系、強(qiáng)化創(chuàng)新機(jī)制等。

（六）完善自貿(mào)區(qū)法律制度建設(shè)

健全自貿(mào)區(qū)法律制度，必須要完善貿(mào)易法律制度，完善和保護(hù)投資法律制度；結(jié)合我國自貿(mào)區(qū)實(shí)際情況，制定合理的金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法規(guī)；進(jìn)一步完善稅收和關(guān)稅制度；完善法律監(jiān)管制度，不能主動(dòng)干預(yù)，但同時(shí)也不能放松監(jiān)管。

（七）完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

政府應(yīng)特別加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和加速科技進(jìn)步的法規(guī)建設(shè)，不但要為企業(yè)營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，促使企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，更應(yīng)該進(jìn)一步完善和管理好專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等制度。從激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)資本、產(chǎn)學(xué)研合作、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國際保護(hù)等方面，進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系和制度環(huán)境，進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

（八）釋放民營經(jīng)濟(jì)活力并培養(yǎng)企業(yè)家精神

應(yīng)加快針對民營企業(yè)的融資創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，為民營企業(yè)營造一個(gè)相對公平的競爭環(huán)境，吸引外資，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。同時(shí)要注重培養(yǎng)民營企業(yè)的企業(yè)家精神，對于民營企業(yè)來說，企業(yè)家是否具有前瞻性、是否能洞悉行業(yè)未來發(fā)展方向，并為此作出戰(zhàn)略性安排，抓住企業(yè)發(fā)展機(jī)遇，有效配置企業(yè)資源，對企業(yè)自身生存發(fā)展以及創(chuàng)新能力有著重大影響。企業(yè)家精神通過領(lǐng)導(dǎo)力、感召力和創(chuàng)新精神的發(fā)揮，在企業(yè)內(nèi)部建立一種對創(chuàng)新永不滿足的企業(yè)文化，使其成為企業(yè)創(chuàng)新能力形成與聚集的內(nèi)在精神支柱，企業(yè)家的成長需要有良好的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。

結(jié)論

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“我們?nèi)绻Ｍ镜貐^(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)蓬勃地發(fā)展起來就不能只盯著物質(zhì)資本或技術(shù)本身，而要把主要的注意力放到創(chuàng)建有利于發(fā)揮人力資本作用的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)文化環(huán)境中去”，充分說明經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要性，這為政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用指明方向。

作為設(shè)立自貿(mào)區(qū)的地方政府來說，應(yīng)摒棄政府主導(dǎo)的老思維，積極向市場主導(dǎo)過渡，政府要把握區(qū)域創(chuàng)新中適度參與原則的同時(shí)，走模仿學(xué)習(xí)、消化吸收和創(chuàng)新的道路，結(jié)合自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，認(rèn)清自身弱點(diǎn)和劣勢，形成自身發(fā)展模式，走出自己的發(fā)展道路。

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