依法治校背景下大學(xué)章程制定探析

摘 要 隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)一步深化，高等教育法治化進(jìn)一步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)高校依法治校，必須制定完善的大學(xué)章程。大學(xué)章程對(duì)于依法治校來(lái)說(shuō)，有著基本法的地位，保障大學(xué)能夠遵循教育運(yùn)行的規(guī)律，充分履行大學(xué)的職能，促進(jìn)教育的發(fā)展。本文擬從大學(xué)章程存在的內(nèi)外部?jī)煞矫鎲栴}原因入手分析，剖析存在的不足，提出依法制定大學(xué)章程的具體措施。

關(guān)鍵詞 依法治校 大學(xué) 章程

作者簡(jiǎn)介：鄧明峰，安徽中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院，講師，研究方向：行政法學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.236

改革開放以來(lái)，我國(guó)高等教育不斷發(fā)展，關(guān)于高等教育的法律法規(guī)不斷完善，大學(xué)章程的制定越來(lái)越受到重視。大學(xué)章程的制定，是現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，關(guān)系著現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建，也是高校依法辦學(xué)的基本要求。但是目前我國(guó)大學(xué)章程中存在著許多問題，不利于大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)一步重視研究，完善大學(xué)章程的制定。

一、現(xiàn)代大學(xué)章程內(nèi)涵及法律屬性探析

（一）現(xiàn)代大學(xué)章程內(nèi)涵

為了保證大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治，大學(xué)必須按照合理的程序，制定符合自身特點(diǎn)的章程，來(lái)制約高校的行政權(quán)，以致使學(xué)術(shù)自由得到落實(shí)和內(nèi)部合理依法自治，滿足高等教育發(fā)展的一般規(guī)律。大學(xué)章程的價(jià)值取向是以人為本，與高等教育的價(jià)值取向相一致。大學(xué)章程需要實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與自治的價(jià)值目標(biāo)，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力需要科學(xué)配置，實(shí)現(xiàn)教育公平與辦學(xué)效率的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育的最佳社會(huì)效益。

我們可以認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)的憲法，是依法自主辦學(xué)的依據(jù)，也是自我的規(guī)范，為處理社會(huì)、政府和學(xué)校的關(guān)系提供依據(jù)。因此大學(xué)章程應(yīng)該是在國(guó)家相關(guān)法律和行政法規(guī)框架下，按照行政性特征，合理協(xié)調(diào)政府和大學(xué)的關(guān)系，既要在國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)下制定體現(xiàn)行政性，又要符合內(nèi)部依法自治的需要實(shí)現(xiàn)高校管理的自主性，同時(shí)還要遵守地方性的教育法規(guī)。

（二）大學(xué)章程的法律屬性分析

分析大學(xué)章程的法律屬性，必須分析我國(guó)大學(xué)的性質(zhì)，目前我國(guó)高校有公辦和民辦等形式，民辦高校是企業(yè)法人，本文主要分析公辦高校的大學(xué)章程制定。我國(guó)的公辦高校屬于事業(yè)單位，其財(cái)力來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，人員參照公務(wù)員管理機(jī)制。由于高校的人財(cái)物歸國(guó)家管控，校長(zhǎng)由政府相關(guān)部門選撥任命，在學(xué)校運(yùn)行過程中行使著行政權(quán)力，在法律關(guān)系中具有行政主體資格，其行政權(quán)履行過程中發(fā)生的爭(zhēng)議屬于行政訴訟。因此大學(xué)章程具有行政法的屬性，大學(xué)具有行政主體的法律地位，如果校內(nèi)出現(xiàn)不合法的行為，可以根據(jù)大學(xué)章程，提起行政訴訟。就大學(xué)內(nèi)部管理來(lái)分析，教師是大學(xué)存在的重要主體之一，大學(xué)本身和教師之間具有契約關(guān)系，大學(xué)內(nèi)部成立學(xué)術(shù)等各種形式的委員會(huì)，教師遵守著各種委員會(huì)的章程和規(guī)定，這里體現(xiàn)了契約的本質(zhì)特征，具有組織性的契約特征，因此具有契約性，按照這種契約實(shí)現(xiàn)著內(nèi)部和諧運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

大學(xué)是法人組織，具有自治法性，大學(xué)章程約束了舉辦者的行為，同時(shí)約束了組織者的行為，具有普遍的約束力。大學(xué)章程的制定基礎(chǔ)是國(guó)家賦予的，大學(xué)自治立法權(quán)。大學(xué)章程是約束內(nèi)部活動(dòng)、大學(xué)組織的自治法，是大學(xué)的憲法，指導(dǎo)著大學(xué)的教學(xué)活動(dòng)以及管理活動(dòng)。

二、我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)背景分析

（一）國(guó)家行政管理體制的改革促使大學(xué)章程的制定

隨著我國(guó)行政管理體制改革的深化，提出了公共服務(wù)型政府的建設(shè)，強(qiáng)化以人為本的理念，強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)，并且注重改善政府服務(wù)的效能，重視成本控制，提高政府的服務(wù)效率。轉(zhuǎn)變政府職能是改革的點(diǎn)，進(jìn)一步理順政府和其他部門的關(guān)系，促使大學(xué)章程的制定以現(xiàn)實(shí)的改革為基礎(chǔ)。

（二）《教育規(guī)劃綱要》為大學(xué)章程建設(shè)指明了方向

《教育規(guī)劃綱要》中指出，各類高校要依法制定章程，并且按照制定的章程對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理?！督逃?guī)劃綱要》的正式出臺(tái)，為我國(guó)大學(xué)章程的制定指明了方向，標(biāo)志著我國(guó)高等教育的改革和發(fā)展，進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。

（三）時(shí)代的變化對(duì)大學(xué)章程制定提出了新的要求

隨著社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)家法治建設(shè)的進(jìn)一步深化，現(xiàn)實(shí)性對(duì)大學(xué)章程的制定提出了新的要求，不僅要求其內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)符合新時(shí)代發(fā)展，同時(shí)要適應(yīng)現(xiàn)代人文社會(huì)和科技的進(jìn)步。因此大學(xué)章程要守住辦學(xué)本質(zhì)，又要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，既要兼顧立校之本，又要有所創(chuàng)新，使大學(xué)章程是一部合理的大學(xué)內(nèi)部管理規(guī)范性文件，對(duì)大學(xué)教育和管理起到重要作用。時(shí)代的變化對(duì)大學(xué)的管理、大學(xué)學(xué)生的素質(zhì)教育等提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大學(xué)章程建設(shè)提出了新的要求。

三、我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)章程現(xiàn)存問題及原因分析

（一）大學(xué)章程法治缺陷的外部原因

大學(xué)章程法治缺陷的主要外部原因是制度的問題，大學(xué)是社會(huì)的一部分，與社會(huì)組織和政府等有分不開的關(guān)系。政府通過行政手段分配資源，決定大學(xué)的利益，大學(xué)必須進(jìn)行行政化來(lái)保證自己的利益，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)比較嚴(yán)重，行政權(quán)高于大學(xué)的自主權(quán)，大學(xué)章程很多流于形式。

大學(xué)章程的法律地位與法律效力不明確。高校按照國(guó)家行政法規(guī)以及上級(jí)行政命令制定了章程，按照以上分析可知，大學(xué)章程具有法律屬性，大學(xué)行使著行政權(quán)，但是大學(xué)章程在實(shí)施過程中，必須按照法律法規(guī)以及地方性法規(guī)的規(guī)定實(shí)施，任何違背法律法規(guī)、地方性法規(guī)和上級(jí)規(guī)定的內(nèi)容都是無(wú)效的，導(dǎo)致其法律地位受到很大制約，其具有的法律效力受到很大限制，只有上位法對(duì)大學(xué)章程的法律地位和法律效力做出明確的定性和定位，才能進(jìn)一步保障大學(xué)章程的有效實(shí)施。但目前的教育法律法規(guī)中，沒有對(duì)大學(xué)的法律地位和法律效力進(jìn)行明確的闡述。雖然從大學(xué)章程所起的作用來(lái)分析其是大學(xué)的憲法，但是在章程的實(shí)施過程中沒有體現(xiàn)出憲法的地位。

大學(xué)章程對(duì)高校內(nèi)外法律關(guān)系規(guī)定不明確。大學(xué)章程沒有明確制定內(nèi)外的法律關(guān)系。大學(xué)與社會(huì)組織、政府等的關(guān)系，沒有明確的法律規(guī)定。大學(xué)不能單方面制定與社會(huì)組織和政府的關(guān)系，并且由于行政化的運(yùn)行，大學(xué)章程在實(shí)際的效力中，不如政府或者其他的社會(huì)組織。endprint

（二）大學(xué)章程法治缺陷的內(nèi)部原因

從大學(xué)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，制定章程的是領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是受益者，章程的制定會(huì)在一定程度上影響到他們的利益。行政化已經(jīng)成為大學(xué)運(yùn)行的思維方式，人們對(duì)大學(xué)章程的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了淡化，章程制定的內(nèi)部推動(dòng)力不足。

大學(xué)章程建設(shè)未在師生引起廣泛影響。在大學(xué)章程的制定中，很少有師生廣泛關(guān)注。高校沒有依法治校的氛圍，師生對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容、目的以及地位等都不了解，大部分師生并沒有關(guān)注大學(xué)章程的制定，使大學(xué)章程缺乏廣泛性和合理性。

大學(xué)章程制定主體單一和模糊。大學(xué)章程在實(shí)際的制定中，主要是高校自主完成，雖然有行政主體的資格，但是沒有法律的立法權(quán)，沒有資格制定具有法律地位的文件。當(dāng)前大學(xué)章程制定的主體比較單一和模糊，缺乏政府的參與，缺乏社會(huì)大眾的參與。

大學(xué)章程的內(nèi)容較籠統(tǒng)，并且存在著高度雷同現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)985和211高校按照法律法規(guī)以及教育部文件規(guī)定都制定了大學(xué)章程，但是從大學(xué)章程制定的內(nèi)容來(lái)看，章程內(nèi)容十分籠統(tǒng)，并且存著著高度雷同的現(xiàn)象。章程中對(duì)主體規(guī)定不明確，管理權(quán)的實(shí)施規(guī)定不夠到位，較模糊，行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不確定，管理部門和教師的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不徹底。大學(xué)章程在解決學(xué)校內(nèi)部問題時(shí)也流于形式，得不到實(shí)際運(yùn)用，部分仍然是校長(zhǎng)說(shuō)了算。同時(shí)一部分大學(xué)章程也存在著“執(zhí)行不力”不強(qiáng)等問題，形同虛設(shè)，得不到實(shí)際的執(zhí)行，大學(xué)章程并沒有充分發(fā)揮作用。

四、完善我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的法治路徑

（一）提高大學(xué)章程的法律地位與法律效力

要明確規(guī)定大學(xué)章程的法律地位和法律效力。政府要制定相關(guān)的政策、法律法規(guī)等，確定大學(xué)章程的法律地位和法律效力。要建立成熟的大學(xué)法，從整體上，對(duì)大學(xué)的法律地位和法律效力進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。政府對(duì)于高校的管理不能完全置之不理，也不能過度越權(quán)，需要在法定的權(quán)限內(nèi)，協(xié)調(diào)政府與各部門的關(guān)系，使高校能夠更好地自主管理。完善大學(xué)章程的制定程序與修改程序，大學(xué)章程的制定需要有法可依，提供具體的可操作的立法依據(jù)，這需要現(xiàn)代教育法律體系的完善。要提升大學(xué)在國(guó)家中的法律地位，目前沒有成熟的大學(xué)法，可以根據(jù)大學(xué)自身的特點(diǎn)，在不違背行政法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行變通，使大學(xué)章程的制定程序和修改程序更加科學(xué)化，確保在大學(xué)章程的制定上，各主體能夠有效參與，避免流于形式。

（二）突出大學(xué)章程的自主性

大學(xué)章程須以舉辦者和師生為本，大學(xué)章程的目的是促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展，大學(xué)的舉辦者和師生是主體，也是大學(xué)章程中內(nèi)容的履行者。制定大學(xué)章程要保持舉辦者和師生的主體地位，確保大學(xué)的合理運(yùn)行。要充分聽取師生的意見，重視教師的學(xué)術(shù)權(quán)力，表達(dá)自己的利益訴求，使大學(xué)章程充分體現(xiàn)大學(xué)的特點(diǎn)。

嘗試建立適應(yīng)本土文化的真正意義上的董事會(huì)制度。要改變辦學(xué)者制定章程的傳統(tǒng)，建立真正意義上的董事會(huì)制度。我們可以借鑒國(guó)外許多大學(xué)管理制度，高校去行政化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化，建立董事會(huì)。借鑒合同法理論，在高校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)契約精神，按照企業(yè)模式進(jìn)行管理。在董事會(huì)模式下制定大學(xué)章程，大學(xué)章程的制定應(yīng)該由董事會(huì)制定，董事會(huì)的成員組成應(yīng)該有教師代表、學(xué)生代表、國(guó)家教育主管部門以及社會(huì)相關(guān)方代表等。制定程序和修改程序也是按照董事會(huì)制度實(shí)施，這樣通過不同利益群體的智慧，將會(huì)制定出更加合理的大學(xué)章程。

在我國(guó)當(dāng)下高校屬于事業(yè)單位模式下，人財(cái)物屬于國(guó)家調(diào)控基礎(chǔ)上，制定大學(xué)章程是一件復(fù)雜的工作。法律法規(guī)也要明確大學(xué)章程的法律地位和法律效力，以致大學(xué)章程在制定過程中如何最大限度的制約行政權(quán)，最大程度的保護(hù)師生權(quán)利。大學(xué)章程在制定過程中要注重大學(xué)的文化建設(shè)，完善章程制定的程序，合理協(xié)調(diào)外部環(huán)境，完善內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，明確參與制定主體。實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程內(nèi)容合理、原則性強(qiáng)，可實(shí)施，可執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)依法辦校，依法治校，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。

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