淺談PPP融資模式在北京東城區(qū)棚改項(xiàng)目中的適用性

高慧

摘要：棚改項(xiàng)目是一項(xiàng)重大的民生工程，因其投資規(guī)模大、周期長等特點(diǎn)，造成了財(cái)政資金不足以全面覆蓋項(xiàng)目需求的客觀問題。在國家積極倡導(dǎo)多元化投資主體，多渠道融資，鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的背景下，PPP模式作為一種新的融資渠道進(jìn)入了棚改項(xiàng)目建設(shè)的系統(tǒng)。文章從棚改項(xiàng)目的背景、發(fā)展現(xiàn)狀引出對PPP融資模式的需求。PPP模式本身堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)、政策支持和已成功的實(shí)踐性操作都為其在棚改項(xiàng)目中的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。結(jié)合東城區(qū)本身的區(qū)劃特點(diǎn)，在區(qū)屬范圍內(nèi)的棚改項(xiàng)目不僅有著一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入PPP模式的優(yōu)勢，還有著得天獨(dú)厚的地理位置和深厚的文化底蘊(yùn)，充分發(fā)揮并合理利用這些優(yōu)勢可以更加有效的推進(jìn)東城區(qū)棚改項(xiàng)目的建設(shè)。文章從理論和實(shí)踐兩方面論證了東城區(qū)棚改引入PPP模式的可行性，說明了只要從全局規(guī)劃、政策支持和靈活開發(fā)幾方面共同努力，完全有可能實(shí)現(xiàn)公共資本和私人資本“雙贏”的局面，并且兼顧項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。文章最后總結(jié)了PPP模式發(fā)展需要注意的問題及應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)短板，棚戶區(qū)改造，PPP模式

一、棚改項(xiàng)目及其融資問題的重要性

（一）棚改項(xiàng)目的背景

自習(xí)近平總書記在2015年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中提出“三區(qū)一降一補(bǔ)”以來，這五大任務(wù)就成為了全社會的工作重心和目標(biāo)，其中，在民生領(lǐng)域的“補(bǔ)短板”方面，加快棚戶區(qū)改造作為其中一項(xiàng)任務(wù)，也再次成為了人們關(guān)注的重點(diǎn)之一。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，棚戶區(qū)這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遺留下來的歷史問題顯得越來越突出。根據(jù)《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2013]101號）對棚戶區(qū)的定義，棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房。在北京市東城區(qū)這一人口密集的城中區(qū)，也依然存在著這樣一些在城市開發(fā)建設(shè)中由于各種原因被暫時(shí)遺忘的角落，比如寶華里、望壇等。這些客觀惡劣的生活環(huán)境，制約了城市的整體發(fā)展規(guī)劃，為了改善棚戶區(qū)居民的民生問題，也為了促進(jìn)整個社會的和諧發(fā)展，加快促進(jìn)棚戶區(qū)改造變得刻不容緩。

（二）棚戶區(qū)改造項(xiàng)目概況

近年來，從中央到地方都在不斷加強(qiáng)棚改項(xiàng)目的建設(shè)，2015年國務(wù)院專門下發(fā)了37號文件《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》，明確了近期棚戶區(qū)改造的任務(wù)，特別提出了棚改3年行動計(jì)劃，2015～2017年要開工改造1800萬套。北京市的大規(guī)模危舊房改造工作始于20世紀(jì)90年代，自2013年開始，進(jìn)入了全面開展棚戶區(qū)改造階段，并且設(shè)立了兩大目標(biāo)，一是截至2017年年底，完成棚戶區(qū)改造15萬戶；二是截至2020年，基本完成中心城區(qū)棚戶區(qū)改造。在《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<北京市2017年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)>的通知》（京政辦發(fā)[2017]19號）中可以看到，其中東城區(qū)2017年棚改項(xiàng)目的任務(wù)目標(biāo)是5000戶，共涉及12個項(xiàng)目。如此大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程，不僅工程體量大，持續(xù)時(shí)間長，而且還面臨著征收拆遷難，社會矛盾突出等問題，其中最為突出和嚴(yán)峻的就是項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺乏的情況。

（三）解決棚改項(xiàng)目融資問題的意義

棚改項(xiàng)目不是一個簡單的拆遷和建設(shè)，它涉及到了規(guī)劃、拆遷、建設(shè)、原地回遷、異地安置、貨幣收購等諸多環(huán)節(jié)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。棚戶區(qū)改造的工程受很多不確定因素的影響，項(xiàng)目周期長，資金需求量大，特別是資金投入問題，已成為制約棚改項(xiàng)目推進(jìn)的一個瓶頸。官方數(shù)據(jù)顯示，2007～2011年，中央政府一共投入資金730億元用于棚戶區(qū)改造，其中對中西部財(cái)政困難地區(qū)補(bǔ)助資金超過90%。隨著棚戶區(qū)改造資金并入“中央補(bǔ)助城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金”，從2016年各地區(qū)實(shí)際分配情況來看，該項(xiàng)資金明顯往中西部地區(qū)傾斜，東部地區(qū)共得資金近190億元，中部地區(qū)539億元，西部地區(qū)487億元，與2016年全國完成投資1.48萬億元相比，兩者之間有不小的差距。這意味著，要想更加穩(wěn)健的推進(jìn)棚改工程，依靠中央、地方兩級財(cái)政撥款為主的投入方式必須要加以改革，需要拓寬項(xiàng)目的融資渠道，尋求多樣化的融資模式。棚改項(xiàng)目具有較大的社會性和公益性，但因?yàn)榘仓米》考爸苓吪涮自O(shè)施的建設(shè)壓力大，單一的投入模式給政府造成了極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于促進(jìn)棚改項(xiàng)目的發(fā)展，尋求多渠道的資金來源，讓更多的投資者參與其中，這是解決棚改項(xiàng)目發(fā)展瓶頸問題的重要舉措。

二、現(xiàn)有棚改引入PPP融資模式的理論基礎(chǔ)和必要性分析

（一）PPP模式的內(nèi)容和理論基礎(chǔ)

PPP源于英文“Public-Private-Partnership”，泛指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供服務(wù)。在我國，按照發(fā)改委的相關(guān)文件，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。PPP模式在有市場化運(yùn)營基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府經(jīng)營性項(xiàng)目中有很大的發(fā)揮空間。具體操作模式一般有三種，一是有條件進(jìn)行市場化運(yùn)營項(xiàng)目，政府授予特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)通過向私人收費(fèi)等模式就可以收回成本并實(shí)現(xiàn)盈利，例如北京地鐵4號線。二是不能完全市場化運(yùn)營的項(xiàng)目，因運(yùn)營期的收費(fèi)不能完全彌補(bǔ)成本并實(shí)現(xiàn)盈利，所以政府在授予特許經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，還需要通過投資入股或財(cái)政補(bǔ)貼等形式來予以支持，例如東營長城·創(chuàng)新港（一期）項(xiàng)目。三是無法市場化運(yùn)營的項(xiàng)目，因其運(yùn)營期基本無法向私人收費(fèi)，故只能由政府通過購買服務(wù)等形式來完成，例如甘肅臨漳扶貧試點(diǎn)縣農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目。

棚改項(xiàng)目具有準(zhǔn)公共物品的屬性。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的區(qū)別在于是否具有非競爭性和非排他性，準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重屬性，因此可以有政府供應(yīng)、市場供應(yīng)或兩種方式相結(jié)合的供應(yīng)方式。棚改項(xiàng)目在改造過程中的產(chǎn)品主要有安置房、基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、商業(yè)及配套等，因其具有不充分的排他性和不完全競爭性的特點(diǎn)，棚改項(xiàng)目應(yīng)視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品來發(fā)展。準(zhǔn)公共物品在單純由市場提供的情況下，會出現(xiàn)供給不足的情況，并且無法通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)到供需平衡；而如果單純依靠政府投資，資金的供給又無法滿足項(xiàng)目的需求，所以由政府和私人資本共同參與的PPP模式就成為一個雙贏的選擇。公私雙方共同合作開發(fā)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，政府可以通過私人資本的引入完成棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的規(guī)劃，私人資本可以依靠政府的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、租售收入等方式收回投資。endprint

（二）現(xiàn)有棚改融資模式分析及引入PPP模式的必要性

按照資金籌集方式，棚戶區(qū)改造的資金來源主要有五部分，一是國家政策補(bǔ)貼資金；二是省市級財(cái)政投入資金；三是申請國開行等金融機(jī)構(gòu)貸款資金；四是發(fā)行地方債券；五是社會資本投入。根據(jù)財(cái)政部全國公共財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)，棚改項(xiàng)目支出在保障房建設(shè)支出中所占的比例在逐年提高，政府在不斷地加大投資力度，同時(shí)目前支持項(xiàng)目的主力融資方式是以國開行為代表的政策開發(fā)性金融貸款、商業(yè)金融貸款和公積金貸款三種貸款資金。發(fā)行地方債因其手續(xù)繁雜、限制條件多等因素未能在棚改項(xiàng)目融資中大力推廣，而棚改項(xiàng)目因本身收益率低，成本回收期長等特點(diǎn)又決定了其對社會資本的吸引力不大。由此可以看出，這些傳統(tǒng)的融資模式已無法完全滿足棚改項(xiàng)目的資金需求，迫切需要新的融資渠道來推進(jìn)棚改項(xiàng)目的建設(shè)。

在棚改項(xiàng)目中，采用PPP融資模式，是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高棚改項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和管理水平，進(jìn)一步拓寬融資渠道，促進(jìn)棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的必然要求。大力推廣PPP模式，對鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道都有積極的作用，對棚改項(xiàng)目的建設(shè)亦如是，轉(zhuǎn)變思維和管理，PPP模式為棚改項(xiàng)目的投融資打開了新的渠道。

三、PPP模式在東城區(qū)棚改項(xiàng)目中的可行性分析

（一）國家政策的支持有助于PPP模式的推廣

在PPP模式中，私人資本進(jìn)入棚改項(xiàng)目的開發(fā)，國家的政策支持至關(guān)重要。2014年以來，政府各部門出臺了一系列的辦法和措施促進(jìn)PPP模式的推廣應(yīng)用。財(cái)政部分別頒布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號）等文件；國務(wù)院也在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)[2014]36號）中明確：“通過投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運(yùn)營棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，在市場準(zhǔn)入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，研究建立完善多層次、多元化的棚戶區(qū)改造融資體系?！痹趪l(fā)[2015]37號文件中，對創(chuàng)新融資體制機(jī)制也提出了推動政府購買棚改服務(wù)、推廣政府與社會資本合作模式、構(gòu)建多元化棚改實(shí)施主體和發(fā)揮開發(fā)性金融支持作用四方面的措施。由此可見，PPP模式在我國的推廣運(yùn)用有著強(qiáng)大的國家驅(qū)動力，棚改項(xiàng)目引入PPP模式有著很好的歷史契機(jī)。

隨著PPP模式在我國的應(yīng)用領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，不光是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在棚改項(xiàng)目上也已經(jīng)取得了實(shí)踐性的成功。在河南焦作市的棚改項(xiàng)目中，政府通過PPP模式直接投資2.2億元，吸引私人資本超20億元，圓滿完成了整個項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，既緩解了財(cái)政壓力，又使私人資本獲得了合理的投資回報(bào)。在PPP模式下，政府為了使私人資本獲得合理穩(wěn)定的收益率，會提供直接劃撥土地、授予較高的貸款額度、采取一系列稅收減免等優(yōu)惠措施以吸引私人資本參與棚改建設(shè)。棚改項(xiàng)目除了回遷安置、貨幣收購等公益性支出，還有配套增加的部分商業(yè)設(shè)施可以按照市場價(jià)格租售，而棚戶區(qū)因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)，一般都處于城市的中心地帶，地理位置上具有很大的優(yōu)越性，進(jìn)行開發(fā)改造的同時(shí)能增加一定的商業(yè)文化設(shè)施，這對私人資本的吸引力是巨大的，這也使得棚改項(xiàng)目建設(shè)過程中運(yùn)用PPP模式具備了實(shí)踐上的可行性。

（二）東城區(qū)棚改項(xiàng)目中PPP模式的應(yīng)用前景

北京市東城區(qū)占地面積約41.84平方公里，居住人口近百萬，基礎(chǔ)設(shè)施完善，文化內(nèi)涵深厚，但居住密度大，特別是棚戶區(qū)居住條件惡劣，安全隱患多已成為不爭的事實(shí)。東城區(qū)內(nèi)的棚改項(xiàng)目雖然有拆遷難度大、成本高，建設(shè)周期長、標(biāo)準(zhǔn)高等困難，但同時(shí)因其地理位置優(yōu)越，這一區(qū)域棚改項(xiàng)目的建設(shè)也有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

在規(guī)劃和拆遷中，因需要滿足拆遷居民安置問題的同時(shí)，還要放眼全局兼顧到紓解北京非首都功能等政策，所以異地安置和貨幣收購就成了拆遷過程中的提倡方式。鑒于東城區(qū)自身的土地面積有限，而且區(qū)內(nèi)設(shè)施規(guī)劃已基本成型，這時(shí)棚戶區(qū)改造異地安置的問題就要從北京市的全局角度出發(fā)了。在政策的積極引導(dǎo)下，對郊區(qū)縣的土地轉(zhuǎn)讓予以優(yōu)惠，同時(shí)要求必須配套建設(shè)一定比例的保障性住房，而這些房源可以用來對口安置棚戶區(qū)內(nèi)的居民外遷，政策合理，規(guī)劃得當(dāng)，這對私人資本還是有很大吸引力的。同時(shí)由于項(xiàng)目的拆遷和建設(shè)在初期都需要投入大量的資金，除了政府的財(cái)政撥款作為啟動資金外，在商業(yè)貸款融資和稅收等方面的優(yōu)惠措施也很重要，這些都是私人資本獨(dú)自經(jīng)營商業(yè)性項(xiàng)目所無法享受到的，PPP模式正好為公私兩種資本的有效融合提供了平臺。

在建設(shè)和經(jīng)營中，政府應(yīng)主要發(fā)揮監(jiān)督者的角色，讓私人資本能更好地發(fā)揮其靈活性。拆遷建設(shè)可以采用邊拆邊建而非全盤鋪開的方式，這樣有利于資金的回收，在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，甚至先開發(fā)將用于商業(yè)設(shè)施的用地也是可行的，先回籠的收益可以用來彌補(bǔ)前期大量的資本投入，有利于后期的持續(xù)發(fā)展，避免投資周期過長造成資金鏈斷裂。在原地回遷用房的建設(shè)上，只要滿足政策、消防、安全等要求，對于住房的整體規(guī)劃應(yīng)盡量靈活，不要拘泥于某些固定的模式，這就需要政策扶持和私人資本創(chuàng)造性的有效結(jié)合了，若配合得當(dāng)，既可以滿足部分棚戶區(qū)居民原地回遷的需求，還可以提高項(xiàng)目整體的資源配置效率。同時(shí)建設(shè)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和配套工程、公共綠地等都可以穿插其中，充分利用每一寸土地，并且積極利用東城區(qū)文化底蘊(yùn)深厚的特點(diǎn)，將這些區(qū)域打造成有特色的人文區(qū)域，這樣又可以反過來增進(jìn)商業(yè)設(shè)施的附加值，使整個項(xiàng)目更加良性的循環(huán)發(fā)展。

對于東城區(qū)這種地理位置優(yōu)越、擁有不可復(fù)制性土地價(jià)值的區(qū)域來說，公共資本在全局規(guī)劃上的引導(dǎo)性投入，切實(shí)有效的政策支持和監(jiān)督，再結(jié)合深挖私人資本開發(fā)的靈活性和創(chuàng)造性，完全可以使PPP模式在東城區(qū)棚改項(xiàng)目的建設(shè)中取得良好的效果。

四、PPP模式應(yīng)用的難點(diǎn)及建議

新的歷史機(jī)遇為PPP模式推廣運(yùn)用到棚改項(xiàng)目中提供了有力的支持，但同時(shí)要注意避免出現(xiàn)以籌集私人資本為單一導(dǎo)向，公私雙方之間前者甩包袱、后者占市場的心態(tài)，要持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目的中長期發(fā)展、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的充分結(jié)合等問題。建立契約制度強(qiáng)化政府部門的契約精神，完善具體可操作的PPP投融資管理法律法規(guī)，轉(zhuǎn)化角色制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目審批程序，加大對私人資本的政策支持，加強(qiáng)識別PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，創(chuàng)建科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，設(shè)立PPP項(xiàng)目專業(yè)管理機(jī)構(gòu)并提供技術(shù)支持，加快培養(yǎng)PPP項(xiàng)目投融資人才等措施都將是我們需要繼續(xù)努力的方向。大膽實(shí)踐，小心求證，棚改項(xiàng)目引入PPP模式必將取得更好的發(fā)展。

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（作者單位：北京建遠(yuǎn)投資經(jīng)營有限公司）endprint