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    我國干部選拔制度改革的路線圖

    2017-11-01 09:50:07陳家喜
    社會科學(xué)研究 2017年5期
    關(guān)鍵詞:德才兼?zhèn)?/a>公開選拔

    〔摘要〕 選拔制度決定著干部晉升的基本框架,體現(xiàn)著執(zhí)政黨組織路線的選擇。從1980年代中央對于“干部四化”的重視,到90年代德才兼?zhèn)涞膹?qiáng)調(diào),再到2002年以來公開選拔的推廣,以及十八大以來綜合性標(biāo)準(zhǔn)的提出,都體現(xiàn)了干部選拔制度演化的階段性特征。黨的組織路線的調(diào)整及由此引發(fā)的干部選拔制度改革,決定著干部隊伍的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。這一發(fā)現(xiàn)可以看成是“雙向路徑”理論、“政績決定論”以及“關(guān)系決定論”的拓展和超越。

    〔關(guān)鍵詞〕 干部選拔;組工會議;德才兼?zhèn)?;公開選拔

    〔中圖分類號〕D630.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2017)05-0090-06

    一、引言

    干部是黨的執(zhí)政骨干,服務(wù)于黨的路線方針政策的貫徹實施。選拔和擢升是干部管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),決定著什么人能夠進(jìn)入執(zhí)政隊伍以及上升到何種層級。然而什么因素是影響干部選拔的決定性因素,卻始終是學(xué)術(shù)界爭執(zhí)的待解難題。當(dāng)前關(guān)于干部晉升路徑存在三種典型的理論主張。其一,“雙重路徑”理論強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)與專業(yè)能力在干部選拔中的作用形式及其效果。研究者以大學(xué)教育和黨員身份作為觀察干部能力和忠誠的基本指標(biāo),以此來檢驗改革初期的干部晉升狀況?!?〕如果說1980年代干部隊伍面臨從革命精英到技術(shù)官僚的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換,教育程度和學(xué)歷層次是區(qū)分“老革命”與“新干部”的最重要指標(biāo);那么隨著干部隊伍年齡和知識結(jié)構(gòu)的改善,這一理論的解釋力也大為下降。其二,“政績決定論”主要考察GDP、財政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對于干部晉升的影響機(jī)制。相關(guān)研究聚焦于特定層級如省、市、縣黨政正職領(lǐng)導(dǎo)人,通過將地方政府GDP或財政收入的增長率,與黨政領(lǐng)導(dǎo)人政治晉升幾率進(jìn)行比對,以此檢驗政績特別是經(jīng)濟(jì)績效對于干部擢升的影響狀況?!?〕其三,“關(guān)系決定論”考察干部的教育背景、履職經(jīng)過、社會網(wǎng)絡(luò)、派系分屬及其與高層領(lǐng)導(dǎo)的遠(yuǎn)近親疏,以此檢驗“關(guān)系”對于干部選拔的影響大小?!?〕后兩種對于干部選拔過于簡化的典型模式分析,無疑得出的結(jié)果發(fā)現(xiàn)比失去的還要多。干部選拔過程受到太多不確定因素的影響,如地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的大小,候選者的競爭態(tài)勢,提名者之間的權(quán)力平衡、利益輸送與權(quán)錢交易等等。更為關(guān)鍵的是,上述研究均屬于歷史橫斷面或者特定層級干部群體的研究,未能將不同歷史時段影響干部選拔的決定機(jī)制闡釋清楚。

    從整體上看,干部選拔是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要體現(xiàn),因此干部選拔制度體現(xiàn)著執(zhí)政黨組織路線的選擇,也折射著黨的執(zhí)政戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換。選拔制度決定著干部選拔的基本框架,也決定著干部隊伍結(jié)構(gòu)的整體性變遷。本文梳理了1979年以來6次全國組工會議加上2次全國組織工作座談會,以此把握執(zhí)政黨組織路線的演化脈絡(luò),參見圖1。由于全國組織工作會議多是由中央政治局負(fù)責(zé)召集,且間隔周期長,多圍繞黨的組織工作中的一些宏觀、重大、長期問題進(jìn)行定調(diào)和部署,因此成為管窺黨的組織政策變化的重要依據(jù)。作為組織工作的重要組成部分,干部選拔自然也成為歷次全國組工會議的必不可缺的內(nèi)容,甚至是會議主題?;谶@一判斷,筆者以黨的組織工作會議為線索,結(jié)合中央領(lǐng)導(dǎo)層的換屆周期和重要事件,對改革以來干部選拔制度改革的路線進(jìn)行了梳理,旨在解析其內(nèi)在的演化路徑和運行邏輯。

    二、1979-1989:結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與干部選拔的“四化”方針

    一定的組織路線服務(wù)于政治路線,政策制定之后要靠干部加以落實。改革之初,干部制度建設(shè)所面臨的重要任務(wù)之一,是為新的政治路線提供有力的組織保障,為推進(jìn)改革事業(yè)提供大批的干部隊伍。由于“文革”不僅顛覆了既有的干部體系,而且還圍繞政治運動建構(gòu)起一支新的干部隊伍。統(tǒng)計顯示,在“文革”中,全國受到立案審查的干部達(dá)200萬人,下放干部117.1萬人,其中中央機(jī)關(guān)11.9萬人,省級機(jī)關(guān)25.87萬人,地級機(jī)關(guān)30.8萬人,縣級機(jī)關(guān)49.53萬人。同時,在群眾運動中涌現(xiàn)出來的工人、農(nóng)民和軍人大量進(jìn)入干部隊伍,干部選拔工作嚴(yán)重失控,到1976年底,全國干部總數(shù)達(dá)到1615.8萬人,比1971年增長25%。〔4〕隨著撥亂反正和改革開放路線的確立,這一支干部隊伍在年齡、知識、能力和視野等都與改革開放的政治路線不相匹配。

    在這一背景下,1979年9月5日召開的全國組織工作座談會,明確提出組織工作的根本任務(wù)就是保證黨的政治路線貫徹執(zhí)行,推動四個現(xiàn)代化的進(jìn)程。會議將年輕干部與后備干部培養(yǎng)提到了重要日程,指出解決接班人問題是一個極為重要的戰(zhàn)略問題,必須大膽提拔中青年干部,大量培養(yǎng)選拔青年干部,選配中青年干部進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子,把經(jīng)過實踐考驗、得到群眾擁護(hù)的年富力強(qiáng)的優(yōu)秀干部提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。會議還提出了德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)又被闡釋為:堅決擁護(hù)黨的政治路線和思想路線;大公無私,嚴(yán)守法紀(jì),堅持黨性,根絕派性;有強(qiáng)烈的革命事業(yè)心和政治責(zé)任感,有勝任工作的業(yè)務(wù)能力?!?〕

    1983年7月召開的全國組織工作座談會延續(xù)了培養(yǎng)年輕干部的思路,明確提出“四化”作為新時期黨的組織工作路線的核心和首要任務(wù)。會議將干部制度改革的原則歸納為:有利于干部隊伍的“四化”和進(jìn)行正常的新老交替與合作;有利于大量生長人才,及時發(fā)現(xiàn)人才,合理使用人才;有利于調(diào)動廣大干部的積極性和創(chuàng)造性,糾正“干不干一個樣,干好干壞一個樣”、“能上不能下”、“能進(jìn)不能出”等現(xiàn)象?!?〕在這一精神指引下,中組部要求地方政府配備領(lǐng)導(dǎo)班子要用“四化八門”取代“五湖四?!?。所謂“四化”就是要求干部革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化,所謂“八門”就是要求干部具備工、農(nóng)、經(jīng)、貿(mào)、理(論)、科、文、教等專門知識。〔7〕

    隨著“干部四化”方針的確立,選拔和培養(yǎng)大量年輕干部需要調(diào)整原有的選拔方式、評價方式和考核方式,公開民主選拔方式也成為這一時期干部選拔制度改革的重要進(jìn)展。1988年6月至7月召開的全國組織工作會議提出了相應(yīng)的改革思路。中組部長宋平在本次會議上提出改進(jìn)后備干部工作和民主評議,注重發(fā)現(xiàn)“德才兼?zhèn)?、實績突出、有發(fā)展?jié)摿Α钡膬?yōu)秀人才。對于阻礙年輕干部成長的選拔神秘化、少數(shù)人選人,“熟面孔”中選人、用人不正之風(fēng)等現(xiàn)象,要增加干部工作的透明度和堅持機(jī)會均等作為解決問題的關(guān)鍵。為此要求:改革干部選舉制度,走群眾路線,選舉過程發(fā)揚民主;委任干部要重視聽取群眾的意見,定期進(jìn)行民主評議或民意測驗;引進(jìn)競爭機(jī)制,招聘選聘企業(yè)經(jīng)營者;逐步推行干部考試錄用制度?!?〕1985年7月,寧波市計委主任、物價局長、林業(yè)局長等5位局級領(lǐng)導(dǎo)職位采取向社會公布選拔條件,通過群眾舉薦、個人自薦,以及筆試和面試等環(huán)節(jié)選拔合適人選,被視為全國最先進(jìn)行的公選實驗?!?〕隨后的武漢和廣州采用組織推薦與群眾推薦相結(jié)合、考試與考察相結(jié)合的“雙推雙考”方式公開選拔處科級領(lǐng)導(dǎo)干部。1988-1992年間,吉林省先后開展4次公開選拔地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部的試點。在具體做法上采取了“一推雙考”,即實行組織推薦與群眾推薦,考試與考核相結(jié)合的方法,形成了較為完整的公選程序和做法,得到中組部的肯定和推介?!?0〕

    為了回應(yīng)“文革”危機(jī)進(jìn)行政治路線調(diào)整的同時,黨確立了“干部四化”組織路線。改革初期的十年,在新的組織路線指引下,干部選拔標(biāo)準(zhǔn)從重視政治標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向重視年齡標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn),并且圍繞年輕干部的選拔提出了民主選拔和競爭性選拔的初步思路。新的組織路線帶來了改革以來干部隊伍結(jié)構(gòu)的第一次轉(zhuǎn)換,干部年輕化、知識化和新老交替取得明顯成效。截止1985年9月,國務(wù)院81個部領(lǐng)導(dǎo)班子換屆前后平均年齡下降5歲,大專以上文化程度上升27.5%。同期,省級領(lǐng)導(dǎo)平均年齡下降4歲,大專文化程度上升80%。而自1982年到1990年,全國共有526萬多名達(dá)到離退休年齡的老干部陸續(xù)從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來,任職到齡退休已經(jīng)為廣大干部自覺遵循?!?1〕

    三、1990-2001:制度修復(fù)與干部選拔的政治要求

    年輕干部與經(jīng)過戰(zhàn)爭洗禮的老同志相比,在政治堅定性和原則性上存在一定的差距。而大規(guī)模選拔年輕干部,一定程度上也放松了對革命化標(biāo)準(zhǔn)的把關(guān)。如何在推進(jìn)“干部四化”過程中確保干部的政治忠誠度,成為20世紀(jì)80年代末干部選拔制度改革的重要命題。1989年8月通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》明確要求,選拔、任用干部,要注重干部的政治立場、思想品質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)才能和工作實績,防止和糾正片面強(qiáng)調(diào)年齡和文憑的偏向;不能用“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”取代德才兼?zhèn)涞脑瓌t,防止重才輕德;“一定要保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在堅持四項基本原則、堅持改革開放的馬克思主義者手中”,把各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為貫徹黨的路線、方針、政策的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。這一精神在黨的十四大報告中進(jìn)一步得到細(xì)化,該報告指出,衡量干部的德和才主要看在執(zhí)行黨的基本路線中的表現(xiàn)。對堅決執(zhí)行黨的基本路線,有高度革命事業(yè)心和為人民服務(wù)的強(qiáng)烈責(zé)任感,在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中政績突出、群眾信任的干部,要委以重任。

    對于政治素質(zhì)和革命化的要求在1994年11月底召開的全國組工會議上再次得到重申。本次會議強(qiáng)調(diào)選拔年輕干部要貫徹干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t,堅持以革命化為前提,注意選用黨性強(qiáng)、作風(fēng)好、有實際工作經(jīng)驗、同群眾聯(lián)系密切的干部。同時,這一次會議并沒有放棄干部年輕化的要求,強(qiáng)調(diào)抓緊做好培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的工作,為此要求:換屆時注意保持合理的年齡結(jié)構(gòu),年輕干部所占比例沒有達(dá)到要求的,必須補(bǔ)充;一時沒有合適人選的,可暫時空出名額;本地區(qū)、本部門難以產(chǎn)生合適人選的,要通過交流選配。有些職數(shù)已滿,又缺乏年輕干部的領(lǐng)導(dǎo)班子,可以采取“先進(jìn)后出”的辦法,充實年輕干部。

    1997年12月21-24日召開了全國組織工作會議。江澤民同志在會議上強(qiáng)調(diào)了干部隊伍的重要性,正確的路線和政策要靠干部去貫徹落實,人民群眾要靠干部去組織和動員,黨內(nèi)和社會上存在的影響凝聚力、戰(zhàn)斗力的問題要靠干部去研究和解決。他要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí),不斷提高理論修養(yǎng)和知識水平;在政治上思想上同黨中央保持高度一致,堅決貫徹中央的重大決策和部署;誠心誠意為人民群眾謀利益,保持同人民群眾的血肉聯(lián)系;帶頭廉潔自律,自覺接受監(jiān)督。〔12〕從1998年11月開始,中央在縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部中開展以“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣”為主要內(nèi)容的黨性黨風(fēng)教育,而其中的“講政治”,就是著力強(qiáng)化黨員干部的政治原則立場、政治敏銳性和政治鑒別力。

    在嚴(yán)格干部選拔政治標(biāo)準(zhǔn)的同時,為了推動和促進(jìn)年輕干部脫穎而出,中央同期進(jìn)一步推廣公開民主選拔干部的試點。民主推薦、公開選拔、競爭上崗等制度紛紛出臺,地方性的試點也廣為開展。1995年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》要求“民主推薦提出考察對象”,改變傳統(tǒng)的組織部門包辦的狀況;黨委(黨組)或者組織(人事)部門在民主推薦的基礎(chǔ)上,集體研究確定考察對象,民主推薦結(jié)果作為重要依據(jù)。1999年初,中組部下發(fā)了公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的工作通知及考試大綱,對公開選拔的范圍、工作程序、考試科學(xué)性等做出較為權(quán)威的規(guī)范,干部公選進(jìn)入規(guī)范化的軌道。統(tǒng)計顯示,1995年到2000年5月底,全國31個省區(qū)市公開選拔副廳級以上領(lǐng)導(dǎo)干部700多名,公開選拔副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部共8200多名;通過競爭上崗產(chǎn)生的副處級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部21000多名?!?3〕

    綜合看來,1990年代干部選拔制度出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)折。一方面,執(zhí)政黨充分認(rèn)識到干部“革命化”的重要性,糾正了過分重視“年輕化”而放松“革命化”的傾向,強(qiáng)調(diào)黨管干部和德才兼?zhèn)涞倪x拔原則,并開展了“三講”學(xué)習(xí)活動。另一方面,為了繼續(xù)推進(jìn)干部年輕化的進(jìn)程,執(zhí)政黨引入民主推薦、公開選拔和競爭選拔等選拔制度改革,打破過于僵化封閉的選拔程序。并且,這一時期基本完成了干部知識化的任務(wù)。2001年底,中國縣(處)級以上干部具有大專以上學(xué)歷的比例已達(dá)到87.9%,相對于1981年的16.4%有了顯著的提升?!?4〕各級干部學(xué)歷層次普遍提升,大學(xué)文憑幾乎成為干部學(xué)歷的初級門檻,受教育水平已經(jīng)不再是提拔任用的重要決定因素。

    四、2002 -2012:改革深化與干部選拔的競爭導(dǎo)向

    2002年以來,公開選拔作為干部選拔制度的主基調(diào)得到進(jìn)一步強(qiáng)化和提升,公選改革從小規(guī)模的零星試點,到全國范圍的遍地開花。這一階段公開選拔的出現(xiàn),與此前公開民主選拔干部的試點不無關(guān)系,也與基層民主的升級擴(kuò)展有所關(guān)聯(lián)。當(dāng)然,更為重要的是,公開選拔方式也被視為提升選人用人公信度的重要途徑。2002年12月召開的全國組織工作會議,明確提出干部工作“科學(xué)化、民主化、制度化”的目標(biāo),形成擇優(yōu)進(jìn)入、嚴(yán)格監(jiān)督、有效激勵、正常退出的良好環(huán)境,努力形成“廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力”的用人機(jī)制。這一會議還細(xì)化了具體落實措施,包括擴(kuò)大民主,落實黨員、干部和群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán);疏通干部“出口”,建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制、辭職制以及調(diào)整不稱職干部等制度,打通干部“下”的通道;探索和完善干部人事分類管理制度,改革和健全公務(wù)員制度方面有新突破。這一會議強(qiáng)調(diào)干部能上能下目標(biāo)的同時,繼續(xù)延續(xù)了民主選拔的組織路線,突出黨員、群眾在干部選拔過程的權(quán)利。

    在這一組織方針指引下,公開選拔成為全國干部選拔改革的風(fēng)潮。據(jù)不完全統(tǒng)計,2002-2006年間,包括海南、遼寧、廣東、江蘇、湖北、河南、四川、云南、安徽、西藏及上海、重慶在內(nèi)的全國大部分省市都進(jìn)行了“公選”工作,公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1.5萬余人,通過競爭上崗擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部共20余萬人。〔15〕另外一份中組部的統(tǒng)計顯示,2003年至2007年,全國公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1.7萬人,通過競爭上崗走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部22.1萬人?!?6〕

    在操作規(guī)程上,公選大體可以分為三種方式:一是公推競崗,即公開推薦,競爭上崗,一般指在單位或者系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的競爭性干部選拔。這一做法較為普遍,但參與面和影響范圍較小。二是公推公選,即公開推薦和公開選拔,指的是通過公開職位與資格條件,公開報名推薦,統(tǒng)一考試面試,組織審查以及黨委討論(或票決)的一種干部選拔方式。公推公選一般在省市范圍內(nèi)進(jìn)行,還有一些地方在全國范圍內(nèi)進(jìn)行公開選拔,比如2008年廣東面向全國公選100名廳處級年輕干部,2010年吉林面向全國公選1262名廳級、處級、科級領(lǐng)導(dǎo)干部。三是公推直選,即公開推薦和直接選舉,通常是指基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人選舉過程中,通過公開推薦、民主測評、組織審查和黨內(nèi)直選等一套選拔與選舉相結(jié)合的程序?!?7〕1998年11月,四川省青神縣南城鄉(xiāng)在全國率先進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委的公推直選。從2004年開始,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選在全國范圍內(nèi)廣泛展開。比如2004年2月,四川省10個市(州)的45個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選試點。截止2008年6月,江蘇全省1118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,73個開展了公推直選試點,625個采用公推方法產(chǎn)生黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人?!?8〕

    然而,干部公選改革的廣泛實踐不僅帶來選拔方式的變革,也對黨的任用權(quán)力形成了挑戰(zhàn),這一點引起中央的高度重視。2008年2月召開的全國組織工作會議,胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)要把選人用人公信度作為干部選拔改革的重點。他指出,要堅持正確的用人導(dǎo)向,真正把那些“政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬、人民群眾信得過”的干部選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上來,提高選人用人公信度?!?9〕在此次會議召開前夕,中組部先后匿名發(fā)表了三篇文章,反思公開選拔所出現(xiàn)的問題?!?0〕三篇文章批評地方公選實踐中的投機(jī)鉆營行為,認(rèn)為其干擾了推薦人和選舉人意志的正常表達(dá),損害了選人用人的公信度。文章強(qiáng)調(diào)“不能讓老實人吃虧”,“不讓投機(jī)鉆營者得利”;在基層一線培養(yǎng)干部,保證那些扎扎實實為群眾干實事、真心實意為群眾謀利益的優(yōu)秀干部能夠進(jìn)入組織視野。

    在此次會議上,習(xí)近平同志也對干部路線提出了新的要求。他指出,要堅持德才兼?zhèn)?、以德為先,堅持正確的用人導(dǎo)向,要樹立崇尚實干的導(dǎo)向,注重選拔求真務(wù)實、埋頭苦干、默默奉獻(xiàn)、不事張揚的干部;要樹立重視基層的導(dǎo)向,注重選拔在基層和生產(chǎn)一線的優(yōu)秀干部,選拔長期在條件艱苦、工作困難地方努力工作的優(yōu)秀干部;要樹立群眾公認(rèn)的導(dǎo)向,注重選拔想干事、能干事、干成事,能為人民造福、得到群眾擁護(hù)的干部。通過樹立、落實和堅持正確的用人導(dǎo)向,進(jìn)一步提高選人用人水平?!?1〕這一講話精神,可以看成是對大范圍公開選拔干部所出現(xiàn)問題的反思和修正。

    盡管中央已經(jīng)意識到干部公選的負(fù)效應(yīng)以及潛在風(fēng)險,但囿于制度實施的慣性,上述精神并沒有阻礙公選的推廣和擴(kuò)散。在這一時段,公選仍然是干部選拔制度改革的主線,公選不僅在范圍上從地方層面擴(kuò)展至中央部委;而且從數(shù)量上也有超過組織選拔的態(tài)勢。2008年至2011年,全國競爭性選拔廳、處、科級干部28.7萬名,比前5年的總和還多5萬人。2011年,省區(qū)市競爭性選拔廳處級干部占新提拔干部總數(shù)的30.7%,中央和國家機(jī)關(guān)達(dá)到46%。〔22〕公選也從選拔標(biāo)準(zhǔn)、方式和主體等多方面推動執(zhí)政黨組織路線的轉(zhuǎn)型。公選選拔不再唯學(xué)歷和唯年齡,工作能力和群眾認(rèn)同的權(quán)重加大;公選通過在組織選拔方法基礎(chǔ)上引入透明和競爭機(jī)制,以克服封閉性的組織選拔所帶來的弊?。还x考試環(huán)節(jié)也不斷優(yōu)化和精細(xì)化,競爭性考試、結(jié)構(gòu)化面試、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、資歷評價、心理健康與工作壓力測試等選拔機(jī)制得到采用和推廣?!?3〕

    五、2013以來,路線修正與干部選拔的綜合標(biāo)準(zhǔn)

    黨的十八大以來,隨著中央決策層的更替以及全面從嚴(yán)治黨的開展,黨的組織路線也進(jìn)行了重大調(diào)整。這一調(diào)整首先始于2013年6月召開的全國組織工作會議。在此次會議上,習(xí)近平同志明確提出干部選拔制度的原則標(biāo)準(zhǔn)。他指出,提拔使用干部要不唯票、不唯分、不唯年齡、不唯GDP,努力做到選賢任能、用當(dāng)其時,知人善任、人盡其才,把好干部及時發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來;發(fā)揮黨組織在干部選拔任用工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用?!?4〕這一講話是對黨的組織路線的整體性反思,對于此前過分倚重公推直選(唯票),公推公選(唯分);過分強(qiáng)調(diào)年輕化(唯年齡)以及過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)(唯GDP)進(jìn)行了全面審視。此處會議精神成為干部選拔制度改革的指引。隨后,中組部出臺《關(guān)于完善競爭性選拔干部方式的指導(dǎo)意見》,要求從實際需要出發(fā)合理確定競爭性選拔的職位、數(shù)量和范圍;競爭性選拔要堅持實踐標(biāo)準(zhǔn)、實績依據(jù)、實干導(dǎo)向,不能只看分?jǐn)?shù)。2014年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,也明確要求合理確定選拔職位、數(shù)量和范圍,只有領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺且本地區(qū)本部門沒有合適人選的,特別是需要補(bǔ)充緊缺專業(yè)人才的方可進(jìn)行公開選拔;并且公開選拔應(yīng)當(dāng)突出崗位特點和實績競爭,注重能力素質(zhì)和一貫表現(xiàn),防止簡單以分?jǐn)?shù)取人。隨著此次組織工作會議精神在黨內(nèi)的傳達(dá),干部公選在全國范圍也全面停止。

    值得關(guān)注的是,習(xí)近平總書記在對干部選拔制度反思的同時,還提出了好干部的“二十字”標(biāo)準(zhǔn),即“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”。2014年10月,習(xí)近平對云南工作的指示中簡化了好干部的標(biāo)準(zhǔn),指出領(lǐng)導(dǎo)干部要按照“對黨忠誠、個人干凈、敢于擔(dān)當(dāng)”的要求,清清白白做人、干干凈凈干事?!皩h忠誠、個人干凈、敢于擔(dān)當(dāng)”也成為指導(dǎo)干部選拔任用的新標(biāo)準(zhǔn)。因此,“四不唯”和好干部的“十二字”標(biāo)準(zhǔn)形成了十八大以來選任干部的新導(dǎo)向。這一標(biāo)準(zhǔn)與過于強(qiáng)調(diào)年輕化、政治性和競爭性的標(biāo)準(zhǔn)都有所區(qū)分,而是將政治性(政治忠誠)、廉潔性(個人干凈)和實績性(敢于擔(dān)當(dāng))有機(jī)結(jié)合起來,形成選任干部的綜合性要求。

    上述標(biāo)準(zhǔn)也在干部選拔任用和日常管理環(huán)節(jié)得到了具體體現(xiàn)。其一,從對黨忠誠來看,黨的十八大以來,中央先后開展群眾路線教育實踐、“三嚴(yán)三實”專題教育、“兩學(xué)一做”以及經(jīng)常性的黨性教育,不斷強(qiáng)化理想信念教育和黨風(fēng)黨紀(jì)教育。同時,中央還頒布新版的黨紀(jì)處分條例和黨內(nèi)監(jiān)督條例,把政治紀(jì)律和政治規(guī)矩置于黨紀(jì)的首位;修訂黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則,要求黨員干部嚴(yán)守民主集中制,樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,維護(hù)中央權(quán)威。其二,就個人干凈而言,十八大以來中紀(jì)委通過四風(fēng)整治、打虎拍蠅、獵狐套狼等一系列行動,將清廉作為干部管理的重要標(biāo)準(zhǔn)。此外,各級紀(jì)委還實施了領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度以及新提干部財產(chǎn)公開試點,落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。中紀(jì)委的統(tǒng)計顯示,2013年至2016年9月,全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案101.8萬件,給予黨紀(jì)政紀(jì)處分101萬人;其中接受組織調(diào)查的中管干部共計109人。此外,中央八項規(guī)定至2016年10月,全國已累計查處違反中央八項規(guī)定精神問題14.6萬多起,處理19.7萬人。其三,就敢于擔(dān)當(dāng)而言,它可以看成是注重實績的新的表述。2014年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,在選拔任用條件的規(guī)定中特別提出,要能夠把黨的方針政策同本地區(qū)本部門實際相結(jié)合,卓有成效開展工作,講實話,辦實事,求實效,反對形式主義。此外,中央開展表彰百名縣委書記,整治為官不為等行動,旨在倡導(dǎo)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠萌藢?dǎo)向。

    六、結(jié)論

    干部是黨的政治路線和方針政策的執(zhí)行者,干部的選拔、任用、擢升和管理是黨的組織工作的重要內(nèi)容。通過對改革以來歷次黨的組織工作會議的梳理,可以大體梳理出干部選拔制度的演化邏輯。從1980年代中央對于干部選拔年輕化和知識化的重視,到90年代德才兼?zhèn)涞膹?qiáng)調(diào),再到2002年以來公開選拔和競爭性選拔的推廣,以及十八大以來對忠誠、清廉和實績的關(guān)照,體現(xiàn)出干部選拔制度的階段性轉(zhuǎn)換。這一轉(zhuǎn)換更多地體現(xiàn)出來的是一種交替和重疊,變革與恒定的辯證統(tǒng)一,而非涇渭分明的分期。比如1980-1990年代為了盡快讓年輕干部成長,進(jìn)而鼓勵公開選拔的各種探索,這一選拔方式在2000年以后發(fā)展為競爭性選拔(公推公選與公推直選)的普遍推廣。比如2008年中央注意到干部公選帶來的各種弊病,但是2008年至2012年期間全國各地仍然普遍采用公選方式進(jìn)行干部選拔。再如不同時期,黨對干部政治素質(zhì)都十分重視,但表述卻有所分別,從“革命性”、到“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡健罢沃艺\”等,參見表2。

    2013年以來不唯票、不唯分、不唯年齡、不唯GDP;政治忠誠、做人干凈、敢于擔(dān)當(dāng)開展作風(fēng)建設(shè);強(qiáng)化思想建黨;反腐敗;貫徹民主集中制原則構(gòu)建宏大的執(zhí)政骨干隊伍

    黨的組織路線及由此引發(fā)的干部選拔制度的變化,決定著干部隊伍的總體性要求和結(jié)構(gòu)性特征,帶來干部隊伍的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換,比如1980年代年輕干部的提拔比例,以及2002年以來公選干部的規(guī)模。這一發(fā)現(xiàn)有別于“雙向路徑”理論,也有別于單純的“政績決定論”或者“關(guān)系決定論”。后二者或是局限于具體時段的選拔標(biāo)準(zhǔn),或者局限于具體層級的干部隊伍,存在解釋范圍上的局限性。換言之,組織路線和干部制度是決定著干部隊伍結(jié)構(gòu)的底色,而選拔方式和選拔標(biāo)準(zhǔn)則是在這一底色基礎(chǔ)上的具體變化。

    同時,基于對改革30多年來干部選拔制度演化過程的解構(gòu),本文還發(fā)現(xiàn)執(zhí)政戰(zhàn)略是決定干部選拔制度演化的重要因素。組織路線服務(wù)于政治路線,一定的政治路線需要組織路線加以保障,簡言之就是做什么事就選什么人。1980年代初確立的改革開放戰(zhàn)略,要求年輕化和知識化的技術(shù)官僚取代老一輩的革命精英來推進(jìn)實施這一戰(zhàn)略,因此“干部四化”就成為選拔干部的重要依據(jù)。從1980年代末開始執(zhí)政黨重新重視干部革命化和政治性的要求,以糾正對于年輕化和知識化的過度關(guān)注。經(jīng)過一段時間的試點試驗,競爭性的公開選拔干部做法對于黨的組織選拔權(quán)力的沖擊以及干部激勵的負(fù)效應(yīng),推動中央調(diào)整干部選拔的標(biāo)準(zhǔn),政治忠誠、敢于擔(dān)當(dāng)和清正廉潔成為干部選拔的新要求。

    〔參考文獻(xiàn)〕

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    (責(zé)任編輯:周中舉)

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