干部公開(kāi)選拔制度標(biāo)準(zhǔn)、流程和方法創(chuàng)新

溫明　呂俊杰

【摘要】公開(kāi)選拔是新時(shí)期我黨選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的一種重要方式，它對(duì)于拓寬選人視野、消除用人不正之風(fēng)、提高干部選拔公信度具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔標(biāo)準(zhǔn)和流程、成本高昂的問(wèn)題，筆者提出了一些觀點(diǎn)，希望有助于完善我國(guó)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔制度。

【關(guān)鍵詞】黨政領(lǐng)導(dǎo)干部 公開(kāi)選拔 成本控制 制度創(chuàng)新

【中圖分類(lèi)號(hào)】D6 ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)80年代中期，公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度在我國(guó)出現(xiàn)并得到運(yùn)用，到現(xiàn)在已經(jīng)形成了相對(duì)成熟和穩(wěn)定的選拔方法和模式。公開(kāi)選拔在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家政治生活民主化的要求，同時(shí)通過(guò)體制內(nèi)或系統(tǒng)內(nèi)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)上崗和面向社會(huì)公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部等方式拓展了選人用人的視野和范圍。盡管公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作已經(jīng)取得了一些成績(jī)，其在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)逐步進(jìn)入常態(tài)化和制度化，其中涉及民意調(diào)查、任前公示等公開(kāi)性環(huán)節(jié)也日益增多，但選拔過(guò)程還是相對(duì)封閉，諸如候選人、選拔主體和真實(shí)的選拔過(guò)程等信息公開(kāi)還不完全是一個(gè)公開(kāi)施行的工作內(nèi)容。作為推動(dòng)我國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)重要推手，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用如何進(jìn)一步通過(guò)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效民主透明地運(yùn)行，將成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界考慮的主要問(wèn)題。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔制度研究現(xiàn)狀

改革開(kāi)放后隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)公開(kāi)選拔制度變革已成為時(shí)代發(fā)展的必然。公開(kāi)選拔制度也即公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度是指黨委（黨組）及組織（人事）部門(mén)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職位的條件要求按照“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則面向社會(huì)采取公開(kāi)報(bào)名與統(tǒng)一考試、考核相結(jié)合的辦法選拔領(lǐng)導(dǎo)干部人選的制度。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展公開(kāi)選拔已經(jīng)形成以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗考試大綱》為規(guī)范以《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》和《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》為引導(dǎo)包括聯(lián)動(dòng)（合）公開(kāi)選拔、任職資格考試和分類(lèi)有限公開(kāi)選拔、綜合競(jìng)爭(zhēng)性選拔、虛擬職位公開(kāi)選拔等多種形式的制度體系為中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔工作做出了巨大貢獻(xiàn)。

首先，在現(xiàn)有的規(guī)范文件和學(xué)術(shù)成果中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公選的概念、發(fā)展歷程及其趨勢(shì)得到了較好的澄清?！豆_(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》明確規(guī)定：公開(kāi)選拔是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式之一;本規(guī)定所稱(chēng)的公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是指黨委（黨組）及其組織（人事）部門(mén)面向社會(huì)采取公開(kāi)報(bào)名考試與考察相結(jié)合的辦法選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。

其次，在已有的規(guī)范文件和學(xué)術(shù)成果中公選領(lǐng)導(dǎo)干部的流程也取得了一定成績(jī)。例如《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》中規(guī)定“有下列情形之一的一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)選拔：為了改善領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)需要集中選拔領(lǐng)導(dǎo)干部;領(lǐng)導(dǎo)職位空缺較多需要集中選拔領(lǐng)導(dǎo)干部;領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺本單位無(wú)合適人選;選拔專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)職位和緊缺專(zhuān)業(yè)職位的領(lǐng)導(dǎo)干部;其他需要進(jìn)行公正選拔的情形。公開(kāi)選拔工作應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)下列程序：發(fā)布公告;報(bào)名與資格審查;統(tǒng)一考試（包括筆試和面試）;組織考察研究提出人選方案;黨委（黨組）討論決定;辦理任職手續(xù)?！钡取?/p>

最后，根據(jù)公選制度推行過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題學(xué)術(shù)界和政府界也做出了較好的應(yīng)對(duì)和創(chuàng)新。公開(kāi)選拔工作在探索實(shí)踐中遇到了一些深層次問(wèn)題如關(guān)于價(jià)值取向問(wèn)題、關(guān)于適用范圍問(wèn)題、關(guān)于成本與效率問(wèn)題、關(guān)于“高分低能”問(wèn)題迫切需要進(jìn)行深入研究努力加以解決促進(jìn)公開(kāi)選拔工作的健康有序發(fā)展。地方政府最近幾年在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部公選的過(guò)程中也創(chuàng)新了具體的實(shí)施辦法。如2008年3月南京市委正處級(jí)干部公選首次采用了電視上公開(kāi)競(jìng)職演講PK、200多名觀眾參與打分等手段，有效地增強(qiáng)公開(kāi)化、民主化和公信力。

以上研究成果為我們提供了方向性的指導(dǎo)和創(chuàng)新思路，但就目前來(lái)看關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔制度的研究和實(shí)施現(xiàn)狀還存在一些具體缺陷：

一方面，缺少分類(lèi)分層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔流程和考核標(biāo)準(zhǔn)。盡管中央組織部對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的程序早有規(guī)定，但有的程序過(guò)簡(jiǎn)、有的程序缺失這會(huì)使人產(chǎn)生選拔者是否有意留下操作空間的聯(lián)想，進(jìn)而降低領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)性選拔的公信度。例如很多干部選拔的筆試內(nèi)容往往由于考核內(nèi)容的趨同性、偏記憶性而弱化了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部分析解決問(wèn)題的能力素質(zhì)的考察。而結(jié)構(gòu)化的面試答辯通常不超過(guò)20分鐘，在較短時(shí)間內(nèi)用設(shè)定的三五個(gè)問(wèn)題判定一個(gè)人的能力高下并決定一個(gè)人可否重用，總有簡(jiǎn)單化、片面化的不足。

構(gòu)建分類(lèi)別分層次的領(lǐng)導(dǎo)干部公選標(biāo)準(zhǔn)和流程

構(gòu)建科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部公選標(biāo)準(zhǔn)?？己酥笜?biāo)直接解釋了黨和國(guó)家對(duì)干部的要求，直接體現(xiàn)了百姓公仆應(yīng)該具備的素質(zhì)，因此制定科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)是有效公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的基礎(chǔ)。文章制定了兩類(lèi)考核指標(biāo)體系，即一般指標(biāo)和職業(yè)指標(biāo)（詳見(jiàn)圖1和表1）。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔的一般標(biāo)準(zhǔn)劃分的很清晰、很細(xì)微，需要指出這里的指標(biāo)體系是最一般意義上的考核指標(biāo)體系，所作劃分是按照中國(guó)公務(wù)員考核相關(guān)法律法規(guī)和層次分析方法的要求進(jìn)行的，主要用于測(cè)試差額領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素養(yǎng)的考察。

圖1：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔的一般標(biāo)準(zhǔn)

表1：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔的職位標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔流程?？茖W(xué)的流程是指引工作順利開(kāi)展的保障，公開(kāi)、嚴(yán)謹(jǐn)、精細(xì)的選拔流程是政府公選干部工作中的非常重要的一環(huán)，它直接決定了群眾能否有效監(jiān)督和政府能否對(duì)被考核對(duì)象層層把關(guān)，也直接影響到最后公選的結(jié)果。筆者首先依據(jù)公選的規(guī)模將公選分為獨(dú)立公選和聯(lián)合公選，而后在調(diào)研和現(xiàn)行的《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》中6個(gè)基本程序的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出了獨(dú)立公選和聯(lián)合公選的兩套流程。

獨(dú)立公選涉及范圍有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)科學(xué)程序?qū)嵤┑囊?guī)模效益，基于節(jié)省行政成本考慮，一般建議避免;但是如果有個(gè)別單位確需進(jìn)行的，一般可以根據(jù)現(xiàn)行《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》中的6個(gè)基本程序進(jìn)行，該程序被稱(chēng)為獨(dú)立公選的流程，也是公選的簡(jiǎn)易程序（見(jiàn)圖2）。其中的單個(gè)程序需要?jiǎng)?chuàng)新之處將在聯(lián)合公選的理想流程中一并說(shuō)明。

圖2：獨(dú)立公選的一般流程

聯(lián)合公選是現(xiàn)在各個(gè)地方政府，尤其是地市牽頭公選最流行的方法。如在公選中廣西逐漸探索出一條上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、有統(tǒng)有分的路子。由于聯(lián)合公選涉及范圍較廣，現(xiàn)在主要是地級(jí)市牽頭，將來(lái)可以逐步擴(kuò)大到由各省牽頭，這樣一來(lái)政府可以承受的公選成本就相對(duì)較高，完全可以采取精準(zhǔn)甚至理想的公選流程開(kāi)展公開(kāi)選拔。（見(jiàn)圖3）這里我們分步驟分單項(xiàng)的介紹課題組所設(shè)置的聯(lián)合公選流程。

圖3：聯(lián)合公選的理想程序

整個(gè)公選的流程必須堅(jiān)持三個(gè)原則，即全程差額、全程公示和逐輪淘汰。差額是公選的精髓所在，如果實(shí)行等額推薦、考察，那么公選就流于形式，所以在提名、資格審查、筆試、面試、考察、黨委票決等諸環(huán)節(jié)都必須體現(xiàn)差額，最好明確規(guī)定類(lèi)似“X進(jìn)6、6進(jìn)3、3進(jìn)2、2進(jìn)1”的競(jìng)爭(zhēng)鏈條。如果一開(kāi)始某個(gè)職位報(bào)名人數(shù)過(guò)少，比如少于10人，可以考慮取消該職位的公選。全程公示是公開(kāi)選拔的應(yīng)有之義，公開(kāi)的目的有二：一是陽(yáng)光選拔贏得民心，方便群眾參與監(jiān)督和媒體宣傳引導(dǎo);二是給所有被考核者一個(gè)有效的反饋，讓大家都考的明明白白。目前公開(kāi)選拔實(shí)行筆試淘汰、面試淘汰和政績(jī)考察綜合評(píng)定的方式較多。綜合賽的方式，即筆試、面試和考察的分?jǐn)?shù)加權(quán)相加，以總分來(lái)決定誰(shuí)最終入圍。課題組認(rèn)為相比于綜合賽，淘汰賽更具優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樘蕴悺安挥?jì)前嫌”，每一輪考試應(yīng)試者都能重新開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)。而綜合賽中各類(lèi)考試的權(quán)重如何設(shè)定，并沒(méi)有科學(xué)的計(jì)算方法，設(shè)定的權(quán)重沒(méi)有任何依據(jù)，無(wú)形中給一些徇私舞弊的人提供了發(fā)揮的空間。

整個(gè)流程的分支程序如下：第一，科學(xué)設(shè)置職位數(shù)量和門(mén)檻?，F(xiàn)在各地的公開(kāi)選拔工作中職務(wù)分析還相當(dāng)粗放，并沒(méi)有對(duì)每個(gè)職位進(jìn)行工作描述，也沒(méi)有編寫(xiě)職務(wù)說(shuō)明書(shū)，導(dǎo)致缺乏所要選拔職位需要的資格和技能要求。再加上聯(lián)合公選涉及范圍較大，招考人數(shù)較多，因此公選干部的前期準(zhǔn)備工作之一就是根據(jù)組織崗位需要和整個(gè)地方人力資源的具體情況設(shè)置職位數(shù)量以及資格條件，避免因?yàn)闂l件過(guò)高或者過(guò)低出現(xiàn)“報(bào)名荒”或“扎堆”等職位報(bào)名不均衡的現(xiàn)象。

第二，制定方案，發(fā)布信息。公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是一件嚴(yán)肅的工作，所以政府必須有一套科學(xué)的方案，方案內(nèi)容應(yīng)該包括公選的背景、原因、精神、職位數(shù)量、職位要求、招考程序等內(nèi)容;方案應(yīng)該在招考開(kāi)始前，提前三個(gè)月通過(guò)電視廣播報(bào)紙等新聞媒體，及時(shí)詳細(xì)地向社會(huì)公眾公布。

第三，報(bào)名、提名，并進(jìn)行資格審查，并淘汰不合格人員。報(bào)名數(shù)量較少的崗位可以取消公選，提名應(yīng)該堅(jiān)持提名責(zé)任制，“誰(shuí)提名，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，資格審查不是衡量水平、能力，而是審核報(bào)名者是不是符合崗位規(guī)定的基本資歷條件。例如學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)是否符合職位要求。

第四，分類(lèi)進(jìn)行基本技能測(cè)試。這已經(jīng)成為一種相對(duì)成熟的公選模式，具體方法就是將公選職位按照崗位性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)，然后再行組織分類(lèi)筆試、分類(lèi)面試?；炯寄軠y(cè)試主要包括筆試和面試，是考核干部素質(zhì)相對(duì)客觀的途徑。考核后，組織考試的單位一方面按比例淘汰部分人員，另一方面要及時(shí)對(duì)考生的成績(jī)進(jìn)行公布，并進(jìn)行存檔以方便今后積累筆試方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

第五，差額確定考察對(duì)象。差額確定的考察對(duì)象人數(shù)已經(jīng)相對(duì)減少，下面要進(jìn)行的是組織考察程序，因?yàn)橹T如考生的口碑和生活作風(fēng)等問(wèn)題，通過(guò)筆試和面試是無(wú)法考核的。根據(jù)前面課題組設(shè)置的和職業(yè)指標(biāo)，組織可對(duì)考察對(duì)象進(jìn)行考核。首先考核考生作為公務(wù)員的綜合素養(yǎng)，即按照德能勤績(jī)廉的一般指標(biāo)，運(yùn)用民意測(cè)評(píng)、履歷調(diào)查、信用度考核等方法對(duì)被考察者實(shí)施考察，按比例淘汰人員并對(duì)結(jié)果進(jìn)行公示和分析;其次，根據(jù)職業(yè)指標(biāo)的內(nèi)容，組織對(duì)勝出者進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)測(cè)評(píng)和崗位適應(yīng)性評(píng)估，進(jìn)而考核被考核者是否勝任領(lǐng)導(dǎo)崗位以及勝任目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)崗位。進(jìn)行完職業(yè)指標(biāo)測(cè)試后，仍舊按比例淘汰部分人員，但是這些被淘汰人員由于已經(jīng)通過(guò)了一般指標(biāo)的考核，所以不會(huì)被輕易放棄，而是會(huì)進(jìn)入下一輪公選的后備干部庫(kù)，即這些人員在下一輪公選中將直接參與職業(yè)指標(biāo)測(cè)試。

第六，黨委（黨組）差額票決，勝出者進(jìn)入崗位見(jiàn)習(xí)期，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的見(jiàn)習(xí)考核，方可正式辦理任職手續(xù)。實(shí)行試用期制度，就是規(guī)定公開(kāi)選拔的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任職一年后經(jīng)考核不勝任的，免去職務(wù)，按任前職級(jí)安排工作。在見(jiàn)習(xí)期內(nèi)，組織可以通過(guò)換屆考核、年度考核等渠道，定期不定期進(jìn)行跟蹤考核和民意測(cè)評(píng)，及時(shí)跟蹤了解公選上來(lái)的干部的工作表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題加以糾正。

探索領(lǐng)導(dǎo)干部公選成本控制的良方

合理界定適用公選的范圍。公開(kāi)選拔作為選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的輔助性手段，要發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，就不能被濫用，為此公選必須確定一個(gè)較為合理的范圍。就職位層次而言，公選一般不應(yīng)高于正廳級(jí);就任官制度而言，公選與委任制較為匹配;就職位特點(diǎn)而言，公選適宜于選拔非常規(guī)職位，如緊缺人才、年輕干部、少數(shù)民族干部等;就選拔對(duì)象的范圍一般適用在省內(nèi)選拔，部分有實(shí)際需要的職位可以擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)選拔。

廣泛推動(dòng)聯(lián)合公選的模式。聯(lián)合公選，就是在一定范圍內(nèi)，由某一級(jí)別牽頭組織本級(jí)和下級(jí)進(jìn)行聯(lián)合選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公選模式。該模式因有效整合了公選組織資源、降低了公選工作成本、提高了公選效率，故在很多發(fā)達(dá)地區(qū)被付諸實(shí)施。當(dāng)前實(shí)施聯(lián)合公選的范圍還較為有限，牽頭的一般是地市級(jí)政府，聯(lián)合公選的成本優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有得到充分體現(xiàn);為此，今后應(yīng)該積極探索由省政府牽頭，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上下協(xié)調(diào)開(kāi)展公開(kāi)選拔的模式以降低公選成本。

綜合利用開(kāi)發(fā)公選的結(jié)果。公選的成本相對(duì)較高，還有一個(gè)原因就是公選的潛在效益沒(méi)有被充分挖掘。如選拔結(jié)束后“出局者”往往被“遺忘”，致使選拔成果得不到充分運(yùn)用，造成資源浪費(fèi)，為此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)落選人才的跟蹤和備案，讓前期工作的成果得以持續(xù)利用。尤其要加強(qiáng)對(duì)一般指標(biāo)測(cè)試通過(guò)而最終未勝出人員的利用，每次公開(kāi)選拔做到使用一批、儲(chǔ)備一批。當(dāng)前有的地方政府已經(jīng)推行了類(lèi)似的制度，如任職資格制度。具體方法就是先統(tǒng)一組織理論考試，考試結(jié)果將在三年內(nèi)有效，并作為任職的基本條件;隨后領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺時(shí)，直接可以從前期儲(chǔ)備干部中進(jìn)行差額考察。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公開(kāi)選拔大勢(shì)所趨，它的廣泛運(yùn)用和推行反映出中國(guó)民主政治的進(jìn)步;但是如何將這一方法科學(xué)地運(yùn)用需要具體技術(shù)和相關(guān)配套制度的輔助。筆者根據(jù)調(diào)研和科學(xué)研究，初步探討了當(dāng)代中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔的標(biāo)準(zhǔn)流程和指標(biāo)設(shè)置，并對(duì)其成本控制提出了自己的一些建議，希望可以對(duì)公開(kāi)選拔制度的發(fā)展與進(jìn)步起到一定作用。

（作者分別為九江職業(yè)大學(xué)副教授，安陽(yáng)師范學(xué)院政法系講師;本文系江西省高校黨建研究項(xiàng)目“新形勢(shì)下高校加強(qiáng)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)問(wèn)題研究”階段性成果，課題編號(hào)：JXGXDJKT.YB-201336）

責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）