從巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論看政府行政管理的提升

許靜怡

【摘要】切斯特·巴納德是系統(tǒng)理論組織的創(chuàng)始者，也是現(xiàn)代管理理論的奠基者，被譽(yù)為現(xiàn)代管理之父。巴納德認(rèn)為協(xié)作系統(tǒng)理論是行政管理思想的起點(diǎn)。近年來，中國積極探索如何提高政府管理，但是由于相關(guān)理論的匱乏與不足，遇到了一些困境。對此，重新回顧和深入思考巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論，對當(dāng)今我國政府的行政管理具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、針對性和指導(dǎo)性。

【關(guān)鍵詞】巴納德 協(xié)作系統(tǒng)理論 政府行政管理

【中圖分類號】D035 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

切斯特·巴納德（Chester I. Barnard，1886～1961），美國著名管理理論家，不僅是系統(tǒng)理論組織的創(chuàng)始者，巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論也是現(xiàn)代管理理論的奠基者，被譽(yù)為現(xiàn)代管理之父。在管理思想發(fā)展歷程中具有里程碑式的意義，對于今天的管理實(shí)踐仍然具有重要的指導(dǎo)意義。協(xié)作系統(tǒng)理論是行政管理思想的起點(diǎn)。協(xié)作系統(tǒng)理論對改進(jìn)行政管理，營造服務(wù)型政府有著更為重要的意義。

巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論

協(xié)作系統(tǒng)的涵義。巴納德在其著作《經(jīng)理人員的職能》一書中對合作效應(yīng)進(jìn)行了分析與論證。在該書中，巴納德將組織看作是一個合作系統(tǒng)，他認(rèn)為，組織要具備合作效應(yīng)必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的溝通，而組織內(nèi)部進(jìn)行溝通的驅(qū)動力并非來自這一組織的上層權(quán)威，而是來自于組織的下層。組織的這種溝通與協(xié)作不僅與領(lǐng)導(dǎo)人的能力有密切關(guān)系，而且領(lǐng)導(dǎo)人的能力在組織中還處于核心地位。巴納德認(rèn)為，協(xié)作系統(tǒng)是為了實(shí)現(xiàn)明確目標(biāo)的物質(zhì)、生物、個人及社會各要素的結(jié)合體。協(xié)作系統(tǒng)因其種類因素及成因的不同，呈現(xiàn)出多樣化。

為了更好的研究協(xié)作系統(tǒng)，巴納德將個人因素、社會因素以及物質(zhì)因素等經(jīng)常變化、難以確定的要素從協(xié)調(diào)系統(tǒng)中排出。在限定變量的情況下，巴納德從協(xié)作的角度對組織作出了定義，即由兩個及兩個以上的人通過協(xié)作而實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行的協(xié)作系統(tǒng)稱為組織，組織在協(xié)作系統(tǒng)中處于核心地位，組織的運(yùn)轉(zhuǎn)是以共同的協(xié)作目的為出發(fā)點(diǎn)的，它賦予其他子系統(tǒng)以價(jià)值導(dǎo)向，并將各個子系統(tǒng)統(tǒng)一起來進(jìn)行組織管理。在整個協(xié)作系統(tǒng)之中，組織的作用無所不在，因此，從這一角度來看，協(xié)作系統(tǒng)本身就是一個組織，在一定情境下，組織也就是一個協(xié)作系統(tǒng)。

協(xié)作系統(tǒng)的基礎(chǔ)。巴納德認(rèn)為，人在協(xié)作系統(tǒng)中是處于主體地位的。因此，人性理論是組織進(jìn)行協(xié)作的基礎(chǔ)，也正因?yàn)槿说拇嬖冢M織才有存在的價(jià)值與意義，組織正是為了實(shí)現(xiàn)人的目的而存在的，它是人類有意識的活動結(jié)果。社會在不斷發(fā)展變化，面對新的情況與環(huán)境，人自身的調(diào)節(jié)能力使之在不同的環(huán)境下仍然能夠保持平衡與穩(wěn)定。同時(shí)，在不斷調(diào)節(jié)自身與周圍環(huán)境關(guān)系的過程中，人還能夠總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，并依據(jù)經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)當(dāng)下的調(diào)節(jié)活動，從而不斷適應(yīng)變化的自然、社會環(huán)境。巴納德根據(jù)人的這種特性而把人看作是協(xié)作系統(tǒng)的起點(diǎn)。在《經(jīng)理人員的職能》的序言中，他提到，人性在教育組織或政治組織這些非經(jīng)濟(jì)組織中有著極為重要的影響，而在企業(yè)這樣的經(jīng)濟(jì)組織中，除了經(jīng)濟(jì)因素外，興趣、動機(jī)以及過程這樣的非經(jīng)濟(jì)因素也會對其產(chǎn)生重要影響，從企業(yè)組織的董事會到基層的員工，這些非經(jīng)濟(jì)因素都會對其行為選擇發(fā)揮極大的作用。

在巴納德的組織理論中，組織中的個人是一個不斷通過協(xié)作體系而達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)的個人，而不僅僅是作為個人本身。人只有與他人相互關(guān)聯(lián)、協(xié)作才能發(fā)揮其機(jī)能，而相互關(guān)聯(lián)這一行為又受到個人的動機(jī)、行為、選擇能力、心理因素等要素的影響，因而協(xié)作系統(tǒng)本身也將會受這些人性因素的影響。

從巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論看政府行政管理

自20世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)歷了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年的7次行政管理體制改革，審視政府機(jī)構(gòu)和政府人員的管理實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論對行政管理實(shí)踐起到的借鑒與啟示作用。

要樹立以人為本的政府行政理念。巴納德從社會心理學(xué)的角度，對人的目的、行為、性質(zhì)以及地位等之間的關(guān)系進(jìn)行了深入而全面的分析，“人”也是巴納德協(xié)作理論研究的邏輯起點(diǎn)。人的需求與動機(jī)與組織協(xié)作系統(tǒng)的存在與發(fā)展是存在密切關(guān)系的，只有協(xié)作系統(tǒng)能夠不斷滿足組織中個體的需求，具有實(shí)現(xiàn)其動機(jī)的能力，組織協(xié)作系統(tǒng)才能夠持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

我國是人民民主專政的國家，政府與人民之間的關(guān)系，從本質(zhì)上來說是一種政治契約或委托代理的關(guān)系，即人民委托政府來進(jìn)行國家管理。政府只是我國人民代表大會的一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而人民代表大會又是代表著人民的利益，是由公民選舉產(chǎn)生的，由此也可以說，廣大群眾是委托人民代表大會選出了政府。追根溯源，政府的權(quán)力是來自人民，政府是代理者，人民是委托方，人民授予政府權(quán)力，使之能夠管理國家公共事務(wù)，保障社會平穩(wěn)運(yùn)行。從本質(zhì)上講，政府及其公職人員是人民的公仆，而非官本位思想中是人民的主人，政府的權(quán)力最終是要為人民服務(wù)，并為社會大多數(shù)人謀取福利，而非以權(quán)謀私。政府及其工作人員的一切行為都要以人民利益為中心，并追求公共利益的最大化。

按照巴納德的組織協(xié)作理論，政府作為一個組織，只有不斷滿足人民的需求，才具有存續(xù)的意義與可能，基于此，我國政府在執(zhí)政過程中必須要樹立以人為本的理念，把為人民服務(wù)看作是政府工作的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，要意識到為廣大群眾提供公共服務(wù)才是政府的價(jià)值所在，這樣政府才能夠具有合法的存在性。政府是擔(dān)負(fù)著滿足社會大眾公共服務(wù)需求的協(xié)作組織，其在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)時(shí)間上并不具有隨意性。人民群眾是政府權(quán)力的授予者，其決定著政府提供服務(wù)的內(nèi)容、方式與時(shí)機(jī)。政府要踐行以人為本的服務(wù)理念，政府工作人員應(yīng)將滿足人民的需求作為自身工作的出發(fā)點(diǎn)，牢記為人民服務(wù)的宗旨，要避免在工作中出現(xiàn)以領(lǐng)導(dǎo)人意志為轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象;政府及其工作人員應(yīng)該明確政府一切行為活動的最終目的是要為廣大人民群眾謀求更大的幸福，是要維護(hù)廣大人民群眾最根本的利益。

政府在具體的行政過程中要堅(jiān)持以人為本的理念，需要做好以下幾個方面的工作：一是要堅(jiān)持公正的原則，即政府工作人員在具體的行政行為中要以公正、公平的態(tài)度去對待每一位公民，不因?yàn)槠涞匚缓蜕矸荻兴H，更不應(yīng)該存有歧視、偏私和特權(quán)思想。

二是政府工作應(yīng)該關(guān)注弱勢群體，要充分重視社會所存在的城鄉(xiāng)失衡、區(qū)域失衡、經(jīng)濟(jì)失衡、社會失衡等現(xiàn)象，對落后地區(qū)與弱勢群體需要進(jìn)行一定的政策傾斜與關(guān)注，在財(cái)政投入上應(yīng)該加大對農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。

三是要注意到政府的服務(wù)內(nèi)容與方式是由人民決定的，而非由政府自身或某些官員決定的。政府工作要以人為本，就必須將人民的訴求作為自己工作的導(dǎo)向，在工作中從人民的角度出發(fā)，想其所想，急之所急。人民對政府工作的滿意與否也是衡量政府工作績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

四是政府在治理模式上要做到以顧客需求為導(dǎo)向，在政府行政過程中，政府工作人員應(yīng)將人民看作是顧客，而自己是服務(wù)者，因此其應(yīng)該按照顧客需求進(jìn)行服務(wù)，顧客的滿意程度也是衡量政府公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

五是政府要實(shí)行信息公開制度，政府與人民群眾之間是委托代理的關(guān)系，因此作為真正享有權(quán)力的委托方其有權(quán)知道代理者的工作情況，因而人民也便有對政府工作的知情權(quán)，要落實(shí)人民的知情權(quán)，政府就需要公開工作信息，以便于人民進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督，并提出建議意見，這樣才能夠督促政府更好地為人民服務(wù)。

政府服務(wù)需要有合作意識。在協(xié)作系統(tǒng)的研究中，巴納德認(rèn)為組織協(xié)作系統(tǒng)能夠存在與否也取決于這一系統(tǒng)是否能夠保持平衡，即協(xié)作系統(tǒng)內(nèi)部與外部是否能夠保持平衡。協(xié)作的原則之一便是組織的付出與獲得能夠?qū)崿F(xiàn)平衡，也就是說，組織為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而付出的與其成員所收獲的能夠相互平衡，這里涉及到一個組織的能率與有效性的概念，組織的能率即組織能否實(shí)現(xiàn)成員的意愿，有效性即組織能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。一個組織如果能夠通過成員的共同努力而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，那么就將有更多的資源進(jìn)入組織并幫助成員去實(shí)現(xiàn)其加入組織的目的，而這也能夠繼續(xù)吸引成員為組織作出努力和貢獻(xiàn)，這就形成一個良性循環(huán)，組織也就能繼續(xù)發(fā)展下去。相反，如果成員在組織中雖然作出努力但并沒有獲得獎勵，即這一組織能率不足，那么個體也很難在組織中實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，也就沒有動力繼續(xù)為組織作出貢獻(xiàn)，甚至?xí)顺鲞@一協(xié)作組織，那么這一組織最終會解散消失。

政府作為協(xié)作組織要想繼續(xù)存續(xù)下去，需要同時(shí)具備有效性和能率，因此其需要具有合作精神，這也就是要求各個行政主體在行政過程中能夠相互配合、協(xié)調(diào)，從而達(dá)成行政目標(biāo)。政府要具有合作意識可以從以下幾個方面入手：首先，政府要有誠信意識，政府要想實(shí)現(xiàn)和公民的有效合作，互相信任是基礎(chǔ)。政府的大部分行政活動其實(shí)都是依賴于行政權(quán)威，而政府這種權(quán)威的獲得恰恰是因?yàn)楣駛€體與社會組織對政府有所認(rèn)同，而社會大眾之所以認(rèn)同政府行為又是因?yàn)檎哂幸欢ǖ墓帕?，具有誠信意識，這樣公民才會信任政府，這樣也才能降低社會運(yùn)行中存在的易變形和不確定性，公民也更愿意與政府進(jìn)行合作，政府的治理也才會更加有效。

其次，政府在行政過程中要有平等的價(jià)值觀念。從委托代理角度看，政府與公民之間是代理與委托的關(guān)系，二者各有義務(wù)和權(quán)力，從契約理論角度看，公民與政府之間也是一種契約關(guān)系，因而二者地位上是平等的。公民向政府組織繳納了一定的稅務(wù)，而政府有責(zé)任為其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府在執(zhí)政過程中應(yīng)該具備這種平等價(jià)值觀念，明白其應(yīng)該為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

再次，政府需要樹立談判意識，即政府應(yīng)該接受公民通過合法渠道與之進(jìn)行談判的行為，當(dāng)政府或者公職人員的行政行為侵犯公民合法權(quán)益時(shí)，公民有權(quán)和政府進(jìn)行交涉和談判，這是解決公民與政府沖突的有效方式。

最后，政府應(yīng)該有監(jiān)督的價(jià)值理念，政府掌握著社會的大部分資源并利用公權(quán)力對之進(jìn)行分配，要想保證政府及其公職人員行政的規(guī)范性，需要來自政府內(nèi)部與外部的監(jiān)督，只有這樣，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止政府行政管理過程中出現(xiàn)的形式主義、官僚主義等不良行為。而政府作為人民權(quán)力的代理者，其需要保障公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。

政府要樹立合作意識，其在組織結(jié)構(gòu)上也應(yīng)該堅(jiān)持合作的原則，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是組織之間的合作，我國原本的官僚體系較為嚴(yán)重，各個部門組織各自為政，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，但這不利于組織之間的合作與溝通，政府要打破這種格局，可以實(shí)行有關(guān)部門集中辦公的方式，例如可以設(shè)置政務(wù)辦公大廳、行政審批中心等機(jī)構(gòu)。

二是管理者與被管理者之間的合作，在政府治理過程中，管理者與被管理者之間并沒有絕對的界限，被治理者可以參與政府的治理活動，而治理者本身也是被治理的對象，二者在治理體系中是一種合作的關(guān)系，也正因?yàn)榇耍覈姆?wù)型政府應(yīng)該是一種合作型的組織結(jié)構(gòu)。在這種組織結(jié)構(gòu)之下，政府的行政管理行為實(shí)質(zhì)上是一種促進(jìn)社會合作的行為，而合作的原則也不僅僅局限于政府的治理活動，其將貫穿于整個社會治理的始終。

政府要在行政管理中秉持合作原則，就需要公職人員具有合作意識與合作精神，在政府的具體行政工作中需要表達(dá)出合作的意愿，這樣社會治理體系才會擁有結(jié)構(gòu)性的合作機(jī)制與制度。

廉潔高效是政府的目標(biāo)指向。巴納德認(rèn)為協(xié)作是一個不斷變化的動態(tài)過程，也正是由于所處環(huán)境與組成要素的不斷變化，導(dǎo)致了協(xié)作系統(tǒng)也處在不斷的發(fā)展變化之中。組織系統(tǒng)是否能夠存續(xù)取決于兩個過程，一個是與協(xié)作系統(tǒng)和環(huán)境有關(guān)的過程，另一個是與滿足個人需求的成果創(chuàng)造與分配相關(guān)的過程。這兩個過程關(guān)系到協(xié)作組織的能率與有效性。

行政管理組織作為一個協(xié)作系統(tǒng)，其要能實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，必須同時(shí)具備高效能和有效性。而目前在政府的行政管理過程中，腐敗行為是一種較為普遍的現(xiàn)象，它破壞了政府行政的公正原則，使得政府出現(xiàn)誠信危機(jī)，激化了社會矛盾。而政府一旦失去誠信，公眾便不會信任政府，政府所作出的行政決策便不具備明確性和穩(wěn)定性。而政府要繼續(xù)行使行政行為，更多的是依賴行政強(qiáng)制手段，這又破壞了社會法治，誠信社會的建設(shè)也更加困難，公民也更加不愿意與政府合作，政治參與熱情將降低。這樣政府工作的效率必然也要下降。

政府要提高自身行政管理的有效性，就必須進(jìn)行廉政建設(shè)。要想抵制腐敗行為，政府公職人員必須要有牢固的廉政理念，行政人員應(yīng)該做到不奢侈浪費(fèi)、不以權(quán)謀私，更要學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)，時(shí)時(shí)給自己敲響廉潔的警鐘，牢固自己的思想道德防線。

我國政府的管理目標(biāo)是效率優(yōu)先、兼顧公平。行政效率就是行政的產(chǎn)出與投入比。政府的產(chǎn)出是多樣的，既包括經(jīng)濟(jì)的效益，也包括社會的效益，行政投入則是指公職人員為達(dá)到行政目標(biāo)而投入的各種人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間等一切的資源。行政效率在行政管理的各個層面都有所反映，它是推動社會向前發(fā)展的一種綜合動力。行政效率還是政府進(jìn)行績效評估的一個重要指標(biāo)，在政府的績效評估過程中，應(yīng)該將社會公眾作為評估的主體，因?yàn)楣袷枪珯?quán)力的賦予者，讓社會大眾參與到政府的績效考核之中，其才能夠全面細(xì)致的了解政府的工作情況，并且能夠?yàn)檎磥淼墓ぷ魈岢鼋ㄗh和意見。

在政府績效評估的各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)該更多的關(guān)注與社會大眾有關(guān)的評估內(nèi)容，樹立以公民利益為主的政府政治觀，只有這樣，政府在行政過程中才能夠時(shí)刻將人民的利益放在首位，將其作為工作的核心重點(diǎn)。在績效評估上應(yīng)該設(shè)立一定的獎勵機(jī)制，并將追求公共利益作為這一機(jī)制的導(dǎo)向，這樣才能夠引導(dǎo)和督促政府將行政目標(biāo)和行政行為都指向?yàn)槿嗣穹?wù)這一終極目標(biāo)，提高其工作的效率。

政府作為社會資源的分配者與社會秩序的維持者，其行政效率的提高必然有利于優(yōu)化資源配置和維護(hù)社會的穩(wěn)定運(yùn)行，并提高組織的凝聚力，促使組織更快實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，其效率的提高也有利于更好的為公眾服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其職能。這樣公民才能夠滿意政府的行政管理，政府作為一個協(xié)作組織的價(jià)值才能夠?qū)崿F(xiàn)，其也便具有了合法的存在性，并能夠繼續(xù)向前發(fā)展。

（作者單位：寧夏醫(yī)科大學(xué)）

責(zé)編 / 張曉