澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃歷程及其借鑒

王祝根 李曉蕾 （澳）史蒂芬·J·巴里

澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃歷程及其借鑒

王祝根 李曉蕾 （澳）史蒂芬·J·巴里

1 概述

澳大利亞國(guó)家保護(hù)地（Australia National Reserve）是基于澳大利亞國(guó)土范圍內(nèi)特有的生態(tài)、物種和景觀資源保護(hù)而建立的自然資源保護(hù)地，對(duì)澳大利亞保護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境和生物多樣性發(fā)揮了核心作用[1]。作為世界自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的先行者和推動(dòng)者，澳大利亞在國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)已有部分學(xué)者對(duì)其保護(hù)地的相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和借鑒價(jià)值做了探討，如楊佳[2]在國(guó)內(nèi)較早的對(duì)澳大利亞國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)情況作了介紹；溫戰(zhàn)強(qiáng)、高尚仁[3]基于澳大利亞保護(hù)地管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展提出了若干建議；諸葛仁[4]對(duì)澳大利亞國(guó)家自然保護(hù)區(qū)體系的管理概況做了介紹。此外王瑁[5]對(duì)中澳紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)的管理做了比較分析；董曉英、王連勇[6]以卡卡杜國(guó)家公園為例探討澳大利亞國(guó)家公園規(guī)劃對(duì)我國(guó)森林公園發(fā)展的啟示。上述作者主要從管理的角度探討了澳大利亞國(guó)家保護(hù)地以及國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的相應(yīng)借鑒意義，但從內(nèi)容來(lái)看，以上文章均未涉及對(duì)澳大利亞國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)歷程的分析總結(jié)以及新體系下國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園的關(guān)系解讀。從建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，澳大利亞近年來(lái)完成的國(guó)家保護(hù)地體系規(guī)劃（Australia National Reserve System）通過(guò)系統(tǒng)性的指導(dǎo)思想、保護(hù)體系和監(jiān)管機(jī)制對(duì)國(guó)土領(lǐng)域內(nèi)的保護(hù)地以及國(guó)家公園實(shí)施統(tǒng)一性的保護(hù)和管理，該體系的建設(shè)過(guò)程和思路對(duì)中國(guó)正在探索的國(guó)家公園體制建設(shè)有一定的參考價(jià)值和借鑒意義。

2 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃歷程

2.1 規(guī)劃背景與契機(jī)

澳大利亞國(guó)家保護(hù)地的建設(shè)歷史最早可上溯到1863年澳大利亞地方政府頒布的《荒地法》（Waste Lands Act）和緊隨其后的《皇家土地法》（Crown Lands Act）[7]。依據(jù)上述法案，澳大利亞對(duì)無(wú)人經(jīng)營(yíng)的土地實(shí)行相應(yīng)的保護(hù)政策并于1866年在新南威爾士建立了第一個(gè)以水資源保護(hù)為主題的保護(hù)區(qū)（Jenolan Caves）[8]。此后經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的持續(xù)建設(shè)，截止2004年，澳大利亞已建立7 720個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)8 098萬(wàn)hm2，約占澳大利亞國(guó)土總面積約10.52%，自然保護(hù)區(qū)為澳大利亞保護(hù)生態(tài)環(huán)境和物種資源發(fā)揮了核心性作用[9]。

自1866年第一個(gè)保護(hù)區(qū)在新南威爾士建立后一直到20世紀(jì)末，澳大利亞的自然保護(hù)區(qū)并非國(guó)家層面的保護(hù)地概念。因?yàn)樵?0世紀(jì)90年代之前，澳大利亞聯(lián)邦政府并沒(méi)有直接參與保護(hù)區(qū)的體系建設(shè)工作，所謂的保護(hù)區(qū)建設(shè)是各個(gè)州的自發(fā)行為，因此將其稱為“州保護(hù)區(qū)”更為準(zhǔn)確。隨著1975年《國(guó)家公園和野生動(dòng)植物保護(hù)法》（National Parks and Wildlife Conservation Act 1975）的頒布實(shí)施，聯(lián)邦政府開(kāi)始在保護(hù)區(qū)規(guī)劃中扮演重要角色。但由于各州的建設(shè)歷史和體系建設(shè)思路各不相同，不但分散全國(guó)的各個(gè)保護(hù)區(qū)自成一體，聯(lián)邦政府也難以對(duì)數(shù)量、種類眾多的保護(hù)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管控，其保護(hù)以及體系建設(shè)也沒(méi)有國(guó)家層面的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。因此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略后，澳大利亞亟需實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土領(lǐng)域內(nèi)的保護(hù)區(qū)進(jìn)行整體性的保護(hù)和規(guī)劃管控。

在上述背景下，1992年于巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)為澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃提供了重要契機(jī)。在該大會(huì)上，澳大利亞與世界其他166個(gè)國(guó)家共同簽署了《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）。公約要求所有成員國(guó)須建立相應(yīng)的自然保護(hù)區(qū)體系，為未來(lái)國(guó)家自然資源的保護(hù)、規(guī)劃和管理提供體系化的指導(dǎo)。自此次大會(huì)起，澳大利亞以該公約和世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的指導(dǎo)框架為依托正式展開(kāi)了國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃的建設(shè)探索。

2.2 規(guī)劃路徑與內(nèi)容

澳大利亞國(guó)家保護(hù)地的正式建設(shè)始于1992年，2009年國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃的出臺(tái)標(biāo)志著澳大利亞國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)基本完成。從發(fā)展歷程來(lái)看，其規(guī)劃出臺(tái)歷時(shí)17年，筆者在對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行梳理和分析的基礎(chǔ)上將其劃分為具有邏輯特征的5個(gè)主要階段（圖1）。

1）建立可實(shí)施性的保護(hù)合作機(jī)制。

有效的合作機(jī)制和相應(yīng)的土地所有權(quán)是國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)的重要前提和保障，否則整體性的規(guī)劃以及建設(shè)很難開(kāi)展，更難以落實(shí)到位。因此，澳大利亞國(guó)家保護(hù)地實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)首先解決的是合作機(jī)制和土地所有權(quán)2個(gè)核心問(wèn)題：

在合作機(jī)制方面，由于澳大利亞各州的環(huán)境、土地等管理權(quán)均在州一級(jí)政府，聯(lián)邦政府很難展開(kāi)工作，因此聯(lián)邦政府與州政府于1992年研究制定了國(guó)家保護(hù)地體系合作計(jì)劃（National Reserve System Cooperative Program），該合作計(jì)劃理順了聯(lián)邦政府和州政府的角色關(guān)系并制定了詳細(xì)完善的合作方案，其核心內(nèi)容是確定了以聯(lián)邦和州二級(jí)政府分工合作，即由聯(lián)邦政府制定統(tǒng)一的規(guī)劃、管理、監(jiān)督以及評(píng)價(jià)體系，而具體的管理運(yùn)行則根據(jù)土地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況設(shè)計(jì)了聯(lián)邦政府、地方、私人以及合作管理4種方式[9]（圖2）。該機(jī)制建立了新的合作模式，明確了各級(jí)政府的職責(zé)并制定了靈活的管理方案，為澳大利亞國(guó)家保護(hù)地的統(tǒng)一規(guī)劃提供了制度保障。

在土地所有權(quán)方面，4種管理模式并存的同時(shí)，聯(lián)邦政府的目標(biāo)是在逐步擴(kuò)大政府以及地方控制的土地管理范圍并進(jìn)一步提高對(duì)物種棲息地及以上級(jí)別保護(hù)地的管控，適當(dāng)放寬地方對(duì)自然景觀和自然資源2個(gè)低級(jí)別保護(hù)地的管理。在該目標(biāo)的引導(dǎo)下，聯(lián)邦政府陸續(xù)投入一定比例的資金資助各州政府和地方委員會(huì)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、征收和置換3種主要途徑獲得須被納入保護(hù)范圍的私有土地所有權(quán)或規(guī)劃管理權(quán)，以逐步擴(kuò)大政府管理范圍，縮小私有土地領(lǐng)域。1996—2006年的10年間，澳大利亞先后將642萬(wàn)hm2的土地被納入各級(jí)政府管轄的國(guó)家保護(hù)地的規(guī)劃用地中[9]，不但使聯(lián)邦和州政府擁有了對(duì)更多土地的體系建設(shè)和管理權(quán)限，也在一定程度上解決了最關(guān)鍵的土地問(wèn)題，為澳大利亞國(guó)家保護(hù)地建設(shè)鋪平了道路（表1）。

1 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)路徑The Path of Australia National Reserve System Construction

2 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地4種管理模式空間分布（2008年）The geographical distribution of four types management model (2008)

表1 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地4種管理模式比例Tab.1 The proportion of four types National Reserve Management model

2）制定統(tǒng)一性的保護(hù)指導(dǎo)框架。

在解決了制度和土地問(wèn)題之后，澳大利亞于1997年研究制定了統(tǒng)一化的保護(hù)指導(dǎo)框架，為國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)提供了明確的指導(dǎo)思想和規(guī)劃設(shè)計(jì)原則。保護(hù)指導(dǎo)框架（Comprehensive, Adequate and Representative Reserve System Framework，澳大利亞簡(jiǎn)稱為‘CAR’Reserve System）確定了澳大利亞國(guó)家保護(hù)地體系總的指導(dǎo)思想是綜合性、充分性和代表性[5]。

其中綜合性（Comprehensive）應(yīng)對(duì)的是國(guó)家保護(hù)地的保護(hù)性質(zhì)，指國(guó)家保護(hù)地應(yīng)兼具生態(tài)、景觀與物種的綜合性保護(hù)功能。澳大利亞在該指導(dǎo)思想下完成了國(guó)家保護(hù)地的定性研究工作，對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有國(guó)家保護(hù)地生態(tài)、景觀與物種的綜合價(jià)值和分類價(jià)值做了分析，進(jìn)一步明確了國(guó)家保護(hù)地的定義并根據(jù)其價(jià)值制定了新的保護(hù)原則和保護(hù)目標(biāo)。

充分性（Adequate）應(yīng)對(duì)的是國(guó)家保護(hù)地的保護(hù)程度，指國(guó)家保護(hù)地范圍的劃定應(yīng)能足夠保護(hù)澳大利亞的自然資源，為其生態(tài)、景觀和物種保護(hù)提供足夠充分的保護(hù)領(lǐng)地，從而為澳大利亞穩(wěn)定維持并進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展生態(tài)環(huán)境提供保障。澳大利亞根據(jù)這一指導(dǎo)思想完成了國(guó)家保護(hù)地的定量研究工作，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的自然資源做了普查，分析其自然資源的規(guī)模和特征，制定新的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并研究劃定相應(yīng)的保護(hù)領(lǐng)域。

代表性（Representative）應(yīng)對(duì)的是國(guó)家保護(hù)地的保護(hù)特色，指國(guó)家保護(hù)地應(yīng)能夠代表澳大利亞不同類型的生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和澳大利亞所特有的動(dòng)植物物種，從而有效保護(hù)澳大利亞豐富的生態(tài)多樣性和物種多樣性特征。在該指導(dǎo)思想下，澳大利亞完成了國(guó)家保護(hù)地的分類研究工作，基于物種、生態(tài)和景觀類型對(duì)保護(hù)地做了分類并根據(jù)分類進(jìn)一步制定了有針對(duì)性的保護(hù)方案。

澳大利亞在上述指導(dǎo)框架下完成了大量的基礎(chǔ)性分析工作并根據(jù)3項(xiàng)內(nèi)容有針對(duì)性地對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)進(jìn)行了定性、定量和分類研究，為國(guó)家保護(hù)地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃奠定了重要基礎(chǔ)（圖3）。

3）構(gòu)建系統(tǒng)性的保護(hù)層級(jí)體系。

在完成國(guó)家保護(hù)地定性、定量與分類研究的基礎(chǔ)上，澳大利亞進(jìn)一步探索制定了統(tǒng)一的保護(hù)層級(jí)體系。從內(nèi)容看，其最主要的一個(gè)特點(diǎn)是新的體系與IUCN制定的保護(hù)體系保持一致，從而為其后的生態(tài)保護(hù)、建設(shè)管理以及規(guī)劃評(píng)審提供了國(guó)際合作的前提條件。根據(jù)IUCN制定的保護(hù)層級(jí)體系，澳大利亞將國(guó)土領(lǐng)域內(nèi)的自然資源劃分為6個(gè)保護(hù)層級(jí)，對(duì)每個(gè)層級(jí)的保護(hù)性質(zhì)、保護(hù)目標(biāo)以及相應(yīng)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)劃，構(gòu)建了與國(guó)際接軌的保護(hù)層級(jí)體系[10]（表2，圖4）。

3 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地‘CAR’Reserve System指導(dǎo)框架'CAR' Reserve System of Australia's National Reserve Conservation

4 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地層級(jí)體系空間分布The Classification Distribution of Australia's National Reserve

表2 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地基于IUCN的保護(hù)層級(jí)體系Tab.2 The classification of Australia's National Reserve based on IUCN conservation system

4）建設(shè)更科學(xué)的保護(hù)監(jiān)管體系。

在建立與IUCN相吻合的保護(hù)層級(jí)體系后，澳大利進(jìn)一步于2005年出臺(tái)了國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃合作方法指導(dǎo)（Directions for The National Reserve System—A Partnership Approach）并研究制定了相對(duì)完善的保護(hù)監(jiān)管體系，其目的是為國(guó)家保護(hù)地實(shí)施更系統(tǒng)、更專業(yè)的監(jiān)管。從相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，其最核心的是以下兩項(xiàng)（圖5）：

一是制定有針對(duì)性的保護(hù)地運(yùn)行管理結(jié)構(gòu)。該管理體系由自然資源、生態(tài)環(huán)境與景觀文化3個(gè)方面的管理分支組成，分別應(yīng)對(duì)國(guó)家保護(hù)地的物種、生態(tài)與景觀三大核心價(jià)值，構(gòu)建了運(yùn)行管理與保護(hù)內(nèi)容之間的緊密聯(lián)系。

二是建立了系統(tǒng)化的環(huán)境監(jiān)管與評(píng)價(jià)體系。隨著全球氣候的變化和越來(lái)越多的人為因素影響，國(guó)家保護(hù)地的環(huán)境敏感度越來(lái)越高。為更有效地監(jiān)測(cè)環(huán)境變化對(duì)保護(hù)地帶來(lái)的影響，澳大利亞基于氣候變化、環(huán)境變化、物種變化和土地開(kāi)發(fā)、災(zāi)害影響5個(gè)方面建立相應(yīng)的監(jiān)管體系并從物種入侵、物種繁衍、環(huán)境侵蝕度、環(huán)境酸堿度、森林火災(zāi)、采礦業(yè)開(kāi)發(fā)、林業(yè)開(kāi)發(fā)、畜牧業(yè)開(kāi)發(fā)、旅游業(yè)開(kāi)發(fā)9個(gè)方面建立了環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的評(píng)價(jià)體系，從而更全面地獲取氣候、環(huán)境變化和人類活動(dòng)3個(gè)方面的相關(guān)信息，為國(guó)家保護(hù)地實(shí)施更科學(xué)的環(huán)境監(jiān)管。

5）編制、出臺(tái)國(guó)家保護(hù)地體系規(guī)劃。

通過(guò)以上工作，澳大利亞分別解決了管理制度與土地問(wèn)題，制定了總的保護(hù)指導(dǎo)框架并完成了定性、定量和分類普查，建立了與國(guó)際接軌的保護(hù)體系和更科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，此后澳大利亞于2006年通過(guò)評(píng)估報(bào)告（The National Reserve System Programe 2006 Evaluation）從規(guī)劃策略、資金投入、管理運(yùn)行以及國(guó)際合作等方面對(duì)國(guó)家保護(hù)地體系規(guī)劃的相關(guān)前期工作做了全面評(píng)估[11]。

在上述大量準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，澳大利亞具備了出臺(tái)國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃的條件并于2009年最終完成了《國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃2009—2030》（Australia's Strategy for the National Reserve System 2009—2030）的編制工作。該規(guī)劃是一份綜合性的規(guī)劃，其中同時(shí)包含了體系建設(shè)、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃方案、監(jiān)管方案以及國(guó)際合作計(jì)劃等內(nèi)容，是對(duì)所有前期工作的匯總，標(biāo)志著澳大利亞國(guó)家保護(hù)地新體系正式完成（圖6）。

5 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地監(jiān)管體系（2009—2030年）The Supervision System of Australia's National Reserve Conservation (2009-2030)

6 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃涵蓋內(nèi)容The content of Australia's strategy for the National Reserve system

3 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園的協(xié)同體系規(guī)劃

自1866年第一個(gè)自然保護(hù)地在新南威爾士建立后，1879年澳大利亞又在新南威爾士建立了澳大利亞歷史上第一個(gè)、世界上繼美國(guó)黃石國(guó)家公園之后的第二個(gè)國(guó)家公園—皇家國(guó)家公園（Royal National Park）。此后，澳大利亞的國(guó)家公園建設(shè)與自然保護(hù)地一樣進(jìn)入快速發(fā)展期并逐漸形成了與美國(guó)類似的國(guó)家公園體系，國(guó)家公園成為保護(hù)澳大利亞自然資源和生態(tài)環(huán)境的重要支撐。

從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，澳大利亞的國(guó)家公園與國(guó)家保護(hù)地經(jīng)歷了從相互獨(dú)立到融為一體的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變對(duì)構(gòu)建系統(tǒng)化的國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。在對(duì)國(guó)家保護(hù)地實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃之前，澳大利亞的國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園是兩個(gè)不同的體系，二者間的協(xié)調(diào)主要存在以下3個(gè)方面的矛盾：

1）管理混亂。

澳大利亞國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園的具體運(yùn)行管理由各州負(fù)責(zé)，但在聯(lián)邦體制下，澳大利亞各州具有較大的行政自主權(quán)且州與州之間的職能部門(mén)并不一致。例如國(guó)家保護(hù)地在維多利亞州由自然資源與環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)，在新南威爾士州由國(guó)家公園與野生動(dòng)物保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)，在昆士蘭州則由自然資源與礦業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。因此從體制上來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的難度較大。

2）空間重疊與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不同。

由于部分國(guó)家公園位于國(guó)家保護(hù)地內(nèi)，二者空間交叉重疊的情況在澳大利亞各州均較為普遍。此外，雖然澳大利亞的國(guó)家公園具有一定的自然保護(hù)性質(zhì)和意義，但旅游也是其重要功能，相對(duì)于國(guó)家保護(hù)地而言，國(guó)家公園在生態(tài)環(huán)境、動(dòng)植物物種保護(hù)以及人類開(kāi)發(fā)行為等方面的控制標(biāo)準(zhǔn)較低，因此二者之間在保護(hù)措施、開(kāi)發(fā)力度等方面的協(xié)調(diào)亦較為困難。

3）利益關(guān)系復(fù)雜。

澳大利亞的土地所有制分為公有、私有和原住民所有三大類，其中公有土地包括為公共利益保留的土地，其實(shí)際為澳大利亞各級(jí)政府行使所有權(quán)，但與私有土地相比，澳大利亞公有土地的占比量相對(duì)較小[12]。除了公有和私有外，截至2008年，澳大利亞仍有123.6萬(wàn)km2土地由土著居民及社區(qū)持有[13]。這些土地大部分擁有豐富的歷史文化遺產(chǎn)和寶貴的自然資源，是國(guó)家保護(hù)地和國(guó)家公園的重要組成部分。因此，由于土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，澳大利亞的國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園體系建設(shè)涉及政府、私人、社會(huì)組織以及原住民部落等多方利益，這種土地所有權(quán)的復(fù)雜是實(shí)現(xiàn)二者統(tǒng)一規(guī)劃的主要阻力。

面對(duì)上述3個(gè)方面的矛盾，澳大利亞在新規(guī)劃中提出2項(xiàng)措施：

1）參照IUCN制定統(tǒng)一的層級(jí)保護(hù)體系，協(xié)調(diào)空間重疊與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)矛盾。

新規(guī)劃參照IUCN制定了統(tǒng)一的層級(jí)保護(hù)體系，從而明確了各國(guó)家保護(hù)地和國(guó)家公園所處的保護(hù)級(jí)別。在該體系內(nèi)，國(guó)家公園處于第二個(gè)保護(hù)層級(jí)，是國(guó)家保護(hù)地的重要組成部分。需要指出的是，在國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)前澳大利亞既已建成數(shù)量眾多的國(guó)家公園中有一部分并非國(guó)家保護(hù)地，此類未被劃入國(guó)家保護(hù)地范圍的公園仍按國(guó)家公園原有的體系標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。通過(guò)建立與國(guó)際接軌的統(tǒng)一性保護(hù)體系，澳大利亞較好地協(xié)調(diào)了國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園空間重疊以及保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)方面的矛盾。

2）通過(guò)政府職能部門(mén)、土地利益方以及相關(guān)領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)的三方協(xié)同規(guī)劃協(xié)調(diào)管理障礙與利益沖突。

在現(xiàn)有管理體制下，澳大利亞意識(shí)到在聯(lián)邦政府層面對(duì)國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園實(shí)施統(tǒng)一的運(yùn)行管理較為困難，而通過(guò)規(guī)劃層面控制各州的具體管理行為是較可行的辦法。其次，由于管理機(jī)構(gòu)的差異、土地利益的復(fù)雜以及涉及眾多專業(yè)領(lǐng)域，國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園的協(xié)同體系必須建立在政府職能部門(mén)、土地利益方以及相關(guān)領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，否則規(guī)劃將難以得到有效落實(shí)。因此新國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)的突出特點(diǎn)是在三方取得共識(shí)的基礎(chǔ)上共同制定體系，其中各級(jí)政府與不同職能部門(mén)的體系建設(shè)合作明確了各自的職責(zé)并在一定程度上協(xié)調(diào)了管理矛盾，與相關(guān)領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)間的規(guī)劃合作確保了保護(hù)方案的科學(xué)性，與土地利益方達(dá)成共識(shí)則極大地提高了體系建設(shè)的可實(shí)施性。三方合作的體系建設(shè)模式同時(shí)協(xié)調(diào)了國(guó)家保護(hù)地和國(guó)家公園存在的管理矛盾與利益沖突，確保了保護(hù)的科學(xué)性與規(guī)劃的可實(shí)施性。與此同時(shí)，在達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上制定的體系也為確保各方履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)創(chuàng)造了前提條件。

4 澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃的借鑒意義

同澳大利亞相比，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)雖然起步相對(duì)較晚但發(fā)展速度并不慢。自1956年全國(guó)人民代表大會(huì)首次提出建立自然保護(hù)區(qū)提案并在廣東省肇慶建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)后，經(jīng)過(guò)60年的發(fā)展，中國(guó)已建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)2 740個(gè)，總面積147萬(wàn)km2，約占陸地國(guó)土面積的14.83%，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)已初步形成布局基本合理、類型比較齊全、功能相對(duì)完善的體系，為保護(hù)生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出重要貢獻(xiàn)[14]。

然而，由于歷史、經(jīng)濟(jì)、政策、管理體制等多方面原因，我國(guó)保護(hù)區(qū)的管理工作明顯落后于其建設(shè)速度[15]。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于如何有效地保護(hù)及管理自然保護(hù)區(qū)方面的研究才剛剛起步[16]。我國(guó)的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)建設(shè)仍普遍存在體制不順、令出多門(mén)、管理粗放、社區(qū)矛盾突出等問(wèn)題[3,17]。尤其是我國(guó)正在根據(jù)國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要編制《全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和進(jìn)行國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)，如何完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制、協(xié)調(diào)二者之間以及與國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)之間的關(guān)系是亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，國(guó)內(nèi)近年來(lái)相關(guān)學(xué)者已從不同角度對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)展開(kāi)了積極探索，其中一部分研究涉及到對(duì)國(guó)家公園與國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的關(guān)系探討，如楊銳從國(guó)家公園與自然保護(hù)地體系、保護(hù)與利用、中央與地方等9對(duì)關(guān)系出發(fā)對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)做了論述[18]；李振鵬從定位與建設(shè)目標(biāo)等方面對(duì)國(guó)家公園與國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的共性與差異性做了分析[19]。此外，蘇揚(yáng)、王蕾?gòu)捏w制設(shè)計(jì)、區(qū)劃方法、資金機(jī)制等角度對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)的概念、政策和技術(shù)難點(diǎn)做了解讀[20-21]；鄧毅等從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)對(duì)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的總體框架做了探討[22]；汪昌極對(duì)美國(guó)國(guó)家公園體系在管理概念、公眾參與等方面的借鑒意義做了總結(jié)[23]。從規(guī)劃的角度來(lái)看，盡管中澳兩國(guó)在政治體制、自然資源等方面有較大差別，但其規(guī)劃思路在協(xié)調(diào)體系關(guān)系、統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及完善規(guī)劃與監(jiān)管機(jī)制等4個(gè)層面具有以下借鑒意義：

1）確立總體性的保護(hù)指導(dǎo)框架—理順國(guó)家公園與國(guó)家自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的關(guān)系。

從建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及正在進(jìn)行的國(guó)家公園體制建設(shè)比較全面地覆蓋了自然、景觀與生態(tài)3種資源。但隸屬關(guān)系復(fù)雜、保護(hù)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同、空間的重疊交叉是規(guī)劃、建設(shè)與管理等環(huán)節(jié)出現(xiàn)一系列問(wèn)題以及矛盾的主要根源。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)以及正在試點(diǎn)的國(guó)家公園體系三者之間的關(guān)系尚沒(méi)有規(guī)劃，對(duì)于如何協(xié)調(diào)三者間的管理以及對(duì)空間重合交叉、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不同等問(wèn)題也沒(méi)有形成統(tǒng)一的指導(dǎo)原則。從目前已經(jīng)展開(kāi)的9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)來(lái)看，其中神農(nóng)架、武夷山等地區(qū)已經(jīng)是國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。如不能較好地協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系將必然會(huì)導(dǎo)致保護(hù)與開(kāi)發(fā)、管理與經(jīng)營(yíng)等一系列矛盾。因此，建立指導(dǎo)框架協(xié)調(diào)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家公園、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)關(guān)系，是進(jìn)一步探索建立保護(hù)、監(jiān)管體系的前提和基礎(chǔ)。

2）建立統(tǒng)一的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)—構(gòu)建與IUCN相對(duì)應(yīng)的保護(hù)層級(jí)體系。

在世界范圍內(nèi)，國(guó)家公園體制建設(shè)各有不同，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果從國(guó)際角度看，中國(guó)國(guó)家公園體系的設(shè)置主要有以下2個(gè)參考路徑：

一是聯(lián)合國(guó)教科文組織的世界遺產(chǎn)體系。聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)從遺產(chǎn)性質(zhì)的角度出發(fā)將物質(zhì)類遺產(chǎn)分為自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、自然與文化復(fù)合遺產(chǎn)和文化景觀遺產(chǎn)4類。同濟(jì)大學(xué)嚴(yán)國(guó)泰教授在《中國(guó)國(guó)家公園系列規(guī)劃體系研究》一文中參照聯(lián)合國(guó)教科文組織的世界遺產(chǎn)分類對(duì)中國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系建設(shè)做了分析[24]。

二是世界自然保護(hù)聯(lián)盟的自然保護(hù)區(qū)體系，其體系分類更多的是基于自然資源與生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)角度。在該保護(hù)體系中，國(guó)家公園是國(guó)家自然保護(hù)區(qū)體系中的一個(gè)類型，其保護(hù)強(qiáng)度處于第二個(gè)級(jí)別，僅次于1a級(jí)嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)和1b級(jí)原生自然保護(hù)區(qū)。此外，從相關(guān)定位來(lái)看，我國(guó)的國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)與其3、4、5級(jí)的保護(hù)性質(zhì)、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也具有較高的吻合度。建立國(guó)家公園體制的實(shí)質(zhì)是完善中國(guó)的自然保護(hù)體制[25]。同澳大利亞一樣，中國(guó)也于1992年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署了《生物多樣性公約》，并于1996年正式加入世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN），其成為會(huì)員國(guó)之一。由于保護(hù)體系的不同和保護(hù)制度的差異，IUCN與中方在國(guó)際協(xié)作上出現(xiàn)了很多障礙，所以其針對(duì)中國(guó)工作制定的3個(gè)總目標(biāo)之一就是建立更有效的管理機(jī)制，確保和提高聯(lián)盟在中國(guó)行動(dòng)的可實(shí)施性?；谝陨纤伎迹覈?guó)也應(yīng)探索是否應(yīng)將國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園以及國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)統(tǒng)一納入該保護(hù)體系，從而為我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家自然、生態(tài)、景觀資源的整體性保護(hù)創(chuàng)造條件。

3）制定多方參與的綜合性規(guī)劃—平衡利益并確保規(guī)劃的可實(shí)施性。

同澳大利亞相比，我國(guó)的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)家公園建設(shè)更多的是一種政府行為，相關(guān)利益方的參與程度較低。尤其是在制定規(guī)劃、政策層面，沒(méi)有相關(guān)利益方的參與、沒(méi)有達(dá)成利益共識(shí)是規(guī)劃方案執(zhí)行難以到位的主要原因。其次，國(guó)家公園并非某一部門(mén)的職責(zé)，其規(guī)劃建設(shè)涉及環(huán)境與動(dòng)植物保護(hù)、農(nóng)林牧漁、采礦業(yè)、旅游業(yè)等眾多領(lǐng)域，需要不同政府職能部門(mén)以及相關(guān)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的共同參與?；谝陨弦蛩?，不同政府部門(mén)、多方利益以及眾多專業(yè)領(lǐng)域共同參與制定規(guī)劃是確保國(guó)家公園體制建設(shè)科學(xué)性與可實(shí)施性的重要保障。

因此，對(duì)正在進(jìn)行的國(guó)家公園體制建設(shè)而言，其關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的規(guī)劃?rùn)C(jī)制。為確保規(guī)劃的科學(xué)性與可實(shí)施性，中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)必須轉(zhuǎn)變規(guī)劃模式，探索多方共同參與制定規(guī)劃的新機(jī)制，確保首先能夠在規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)多方利益的協(xié)調(diào)與平衡。

此外筆者注意到，在大量前期工作基礎(chǔ)上形成的澳大利亞國(guó)家保護(hù)地體系是一份綜合性的規(guī)劃。除涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)內(nèi)容以外，該規(guī)劃也包含了管理、監(jiān)督以及國(guó)際合作3個(gè)方面的內(nèi)容，這也是確保體系實(shí)施的重要保障。從這一特點(diǎn)來(lái)看，中國(guó)的國(guó)家公園規(guī)劃中亦不應(yīng)只包含國(guó)家公園的建設(shè)體系，其內(nèi)容應(yīng)更全面，因?yàn)橹挥性黾庸芾砼c監(jiān)督規(guī)劃才能夠確保國(guó)家公園體制建設(shè)在規(guī)劃層面即具有較高的可實(shí)施性。

4）建設(shè)有效的保護(hù)監(jiān)管機(jī)制—以完善的評(píng)價(jià)體系為依托對(duì)環(huán)境質(zhì)量與管理工作實(shí)施雙重監(jiān)管。

完善的保護(hù)監(jiān)管機(jī)制能夠?qū)?guó)家自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)家公園的科學(xué)管理、運(yùn)行發(fā)揮重要作用。從前期國(guó)家自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們?cè)诒Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督管理等多個(gè)方面存在盲點(diǎn)、漏洞的根源是保護(hù)監(jiān)管機(jī)制不健全、保護(hù)評(píng)價(jià)體系不完善。因此在建立系統(tǒng)性的指導(dǎo)框架和保護(hù)體系的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步探索制定更完善的保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，從而確保對(duì)國(guó)家公園實(shí)施更有效的監(jiān)督與管控。

從澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其實(shí)施途徑是以評(píng)價(jià)體系為依托對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行有效的監(jiān)督管控。澳大利亞制定的評(píng)價(jià)體系包含管理評(píng)價(jià)與環(huán)境評(píng)價(jià)2條主線，其中管理評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)的管理工作監(jiān)督，包含對(duì)因氣候、環(huán)境、物種變化而采取的管理措施以及對(duì)土地開(kāi)發(fā)情況和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的管理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。與之相應(yīng)，環(huán)境評(píng)價(jià)則應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)評(píng)價(jià)，包含對(duì)生物物種繁衍、林業(yè)以及畜牧業(yè)開(kāi)發(fā)等影響保護(hù)區(qū)環(huán)境質(zhì)量的9個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確保自然資源與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)以上2個(gè)評(píng)價(jià)體系，澳大利亞能夠同時(shí)對(duì)國(guó)家保護(hù)地的管理運(yùn)行情況與環(huán)境質(zhì)量變化情況進(jìn)行雙重監(jiān)管，其思路對(duì)探索建立完善的國(guó)家公園監(jiān)管機(jī)制有積極的借鑒意義。

5 結(jié)語(yǔ)

自建立可行性的保護(hù)合作機(jī)制到制定統(tǒng)一性的指導(dǎo)框架、保護(hù)體系和監(jiān)管機(jī)制，澳大利亞在國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中分步解決了合作體制、規(guī)劃建設(shè)和監(jiān)管運(yùn)行等核心問(wèn)題，其規(guī)劃歷程是極有邏輯性的體系建設(shè)過(guò)程。本文對(duì)其規(guī)劃建設(shè)歷程以及體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做了梳理和總結(jié)，基于此提出的4個(gè)層面借鑒內(nèi)容對(duì)中國(guó)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園體制建設(shè)和相關(guān)規(guī)劃的編制具有一定的參考價(jià)值。

注釋：

①圖1、3、5、6為作者自繪；圖2、4來(lái)自Australia's Strategy for the National Reserve System（2009—2030)。② 表1來(lái) 自Australia's Strategy for the National Reserve System（2009—2030）；表2來(lái)自Australian Guidelines for Establishing the National Reserve System。

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Tang Fanglin. The essence of establishing the National Park System is to improve the Natural Conservation System[J]. Forestry and Ecology, 2015(11): 13-15.

Review on the Developing Process and the Implication of Australia's National Reserve System

WANG Zhu-gen, LI Xiao-lei, (Australia)Stephen J. Barry

澳大利亞國(guó)家保護(hù)地是基于澳大利亞國(guó)土范圍內(nèi)特有的生態(tài)、物種和景觀資源保護(hù)而建立的自然資源保護(hù)地，對(duì)澳大利亞保護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境和生物多樣性發(fā)揮了核心作用。澳大利亞國(guó)家保護(hù)地體系建設(shè)是促進(jìn)保護(hù)地規(guī)劃系統(tǒng)化發(fā)展的重要支撐，其規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程、經(jīng)驗(yàn)和思路具有積極的參考價(jià)值。通過(guò)對(duì)發(fā)展過(guò)程的梳理，將澳大利亞國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃歷程劃分為5個(gè)階段，對(duì)其建設(shè)背景、過(guò)程和核心內(nèi)容做了總結(jié)，在此基礎(chǔ)上對(duì)其國(guó)家保護(hù)地與國(guó)家公園的協(xié)同規(guī)劃矛盾做了分析，對(duì)其實(shí)施的體系建設(shè)策略做了解讀。協(xié)調(diào)好國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園以及國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)三者間的關(guān)系并在此基礎(chǔ)上建立完善的體系建立機(jī)制是中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的前提條件與關(guān)鍵問(wèn)題?；谝陨纤伎?，本文從指導(dǎo)框架、保護(hù)體系、規(guī)劃合作以及監(jiān)管機(jī)制4個(gè)層次對(duì)澳大利亞國(guó)家自然保護(hù)地體系建設(shè)的借鑒意義做了總結(jié)。

國(guó)家保護(hù)地；國(guó)家公園；自然保護(hù)區(qū)

Australia National Reserve is a conservation form for Australia's national scale ecology, species and landscape protection and has played a significant role for Australia's distinctive natural resources and bio-diversity conservation. Australia National Reserve System is a crucial support to promote National Reserve's systematic planning development and the process, experience and methodology of the system construction have a positive reference value. In this paper, we subdivided the developing process into five stages and analyzed its background, ideology and strategy. How to build the corresponding system to integrate the relationship between National Nature Reserve, National Park and Scenic Resort is the prerequisite and key issue for our National Park System Construction. Based on this, we summarized the contradictions and the strategy of Australia's National Reserve and National Park system. Combined with the above-mentioned study, we discuss the significance of Australia National Reserve System from four aspects: guideline framework, protection hierarchy, programme participation and supervision system.

national reserve; national park; natural reserve

王祝根/1982年生/男/山東人/博士/南京工業(yè)大學(xué)講師、墨爾本皇家理工大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者/研究方向?yàn)榫坝^規(guī)劃設(shè)計(jì)（南京 210009）

WANG Zhu-gen, who was born in 1982 in Shandong, is a lecturer in School of Architecture, Nanjing Tech University. His research focuses on landscape planning and design (Nanjing 210009).

李曉蕾/1985年生/女/江蘇人/南京工業(yè)大學(xué)講師/研究方向?yàn)榫坝^規(guī)劃設(shè)計(jì)（南京 210009）

LI Xiao-lei, who was born in 1985 in Jiangsu, is a lecturer in School of Architecture, Nanjing Tech University. Her research focuses on landscape planning and design (Nanjing 210009).

TU 986

A

1673-1530(2017)07-0057-08

10.14085/j.fjyl.2017.07.0057.08

2017-02-07

修回日期：2017-06-10

（澳）史蒂芬.J.巴里/1957年生/男/學(xué)士/澳大利亞昆士蘭州環(huán)境與遺產(chǎn)保護(hù)部前研究員/研究方向?yàn)槔ナ刻m州國(guó)家保護(hù)地規(guī)劃（墨爾本 3031）

(Australia) Stephen J. Barry, who was born in 1957 in Australia is a former researcher in Department of Environment and Heritage Protection, Queensland, Australia. His research focuses on National Reserve planning in Queensland (Melbourne 3031).

（編輯/邵珊珊）