分稅制對(duì)山東地區(qū)城鎮(zhèn)化的影響

張愷 李泳楠

上海師范大學(xué)

分稅制對(duì)山東地區(qū)城鎮(zhèn)化的影響

張愷 李泳楠

上海師范大學(xué)

本文從分稅制視角研究山東市縣級(jí)地區(qū)城鎮(zhèn)化率低的原因，運(yùn)用2000-2014年山東市級(jí)以及縣級(jí)的面板數(shù)據(jù)來(lái)考察分稅制對(duì)山東省市級(jí)以及縣級(jí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。實(shí)證結(jié)果表明，分稅制對(duì)我國(guó)省級(jí)以及市級(jí)的城鎮(zhèn)化率有顯著的正向效應(yīng)，而對(duì)縣級(jí)則存在顯著的負(fù)向效應(yīng)。

分稅制 財(cái)政分權(quán) 城鎮(zhèn)化

一、前言

山東作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)大省，每年國(guó)民生產(chǎn)總值占到全國(guó)總量的十分之一，2015年，山東國(guó)民生產(chǎn)總值位列全國(guó)第三，僅次于廣東和江蘇。但是在山東經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的背后，有一個(gè)被人們?cè)絹?lái)越重視的問(wèn)題，那就是山東雖然整體gdp很高，但是人們的生活仍然不富裕，如果按照人均gdp計(jì)算，2015年山東人均gdp僅排在第10位，相對(duì)于真?zhèn)€東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，山東人均gdp總量是比較低的。人民生活不富裕的第二個(gè)表現(xiàn)就是山東的許多縣城仍然十分貧窮，2014年，全國(guó)592個(gè)貧困縣中，山東占了30個(gè)。而在2016年，山東省又把52個(gè)市縣級(jí)地區(qū)作為貧困縣名單，這對(duì)于約有140個(gè)市縣級(jí)地區(qū)的山東占比是非常大的。針對(duì)山東省“國(guó)富民弱”的情況，本文從分稅制角度出發(fā)，用省級(jí)面板數(shù)據(jù)來(lái)分別解釋分稅制對(duì)市轄區(qū)以及縣級(jí)市的影響，并給予相關(guān)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

張晏和龔六唐（2005）闡明了財(cái)政分權(quán)的機(jī)制，運(yùn)用省級(jí)面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政分權(quán)存在跨時(shí)差異和地區(qū)差異，同時(shí)也增強(qiáng)了政府之間的協(xié)調(diào)能力從而促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。呂冰洋、馬光榮、毛捷的（2016）和呂冰洋、樊勇（2006）都從政府征稅積極性的角度來(lái)探討分稅制對(duì)政府和企業(yè)關(guān)系的影響，并認(rèn)為分稅制大大提高了地方政府稅收的征管效率。孫秀林和周飛舟（2013）認(rèn)為，分稅制建立了中央與地方之間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定框架，但造成的意外后果就是各省形成了以土地模式為主的城市擴(kuò)張。宮汝凱（2012）進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，由于分稅制改革形成了地方政府“以地生財(cái)”的發(fā)展模式，那么這種發(fā)展模式勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)的高房?jī)r(jià)水平有顯著的正向影響，并且這種正向影響會(huì)隨著財(cái)政分權(quán)的擴(kuò)大而被強(qiáng)化。

關(guān)于分稅制對(duì)市縣級(jí)政府的影響，張路雄（2004）比較了分稅制改革前后我國(guó)困難縣的地區(qū)數(shù)發(fā)現(xiàn)，實(shí)行分稅制改革后我國(guó)困難縣的數(shù)量比之前提高了50%以上，因此他認(rèn)為分稅制是阻礙我國(guó)市縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。侯向東（2010）認(rèn)為分稅制的直接后果就是財(cái)力全部集中在中央地方財(cái)力不足，尤其是基層政府，幾乎沒(méi)有實(shí)際財(cái)權(quán)，財(cái)力大小完全要聽(tīng)上級(jí)安排。賈康、白景明（2002）認(rèn)為，在分稅制改革后市縣政府的財(cái)政狀況更加困難，通過(guò)“省管縣”方式，有助于減少政府層級(jí)的干預(yù)，明確劃分權(quán)限，完善轉(zhuǎn)移支付制度是促進(jìn)市縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方式。

從以上文獻(xiàn)可以看出，當(dāng)前財(cái)政體制下分稅制的效果即有利也有弊，分稅制的弊端更多的體現(xiàn)在對(duì)市縣級(jí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響上。當(dāng)前山東作共有17個(gè)地級(jí)市，49個(gè)市轄區(qū)，31個(gè)縣級(jí)市以及60個(gè)縣，市縣級(jí)數(shù)量全國(guó)第三。本文的目的就是通過(guò)選取山東省內(nèi)2000-2014年17個(gè)地級(jí)市以及90個(gè)市縣級(jí)地區(qū)的面板數(shù)據(jù)，用城鎮(zhèn)化率來(lái)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)達(dá)程度，以此來(lái)說(shuō)明分稅制對(duì)山東省地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度。

三、研究背景和基本假設(shè)

分稅制的實(shí)施與我國(guó)城鎮(zhèn)化率快速上升時(shí)間基本是吻合的。我國(guó)城鎮(zhèn)化率在1994-1995年這段時(shí)間后開(kāi)始加速上升，僅用了20年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率便由28%上升到了54%，增長(zhǎng)了將近2倍。而我國(guó)分稅制改革也正是開(kāi)始于1994年，因此，城鎮(zhèn)化率上升速度變快與我國(guó)實(shí)行的分稅制改革也有著重要的關(guān)系。

（一）分稅制改革對(duì)城鎮(zhèn)化的影響機(jī)理

分稅制改革對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的影響機(jī)理，主要有以下幾個(gè)方面：

一是分稅制改革確立了我國(guó)財(cái)政配置的可靠性和穩(wěn)定性，確立了財(cái)政分權(quán)的正式框架，改變了以前財(cái)政包干制度一年一變以及地區(qū)之間多種不同稅收方法的局面，使地方政府有了明確的目標(biāo)和行動(dòng)，降低了許多不必要的成本。二是分稅制刺激了地方政府的積極性，促進(jìn)了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只要地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快，那么地方政府的財(cái)政收入就會(huì)越多，這就會(huì)使地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高人民的生活質(zhì)量和水平，重視城鎮(zhèn)化建設(shè)。三是分稅制導(dǎo)致了各級(jí)政府大力發(fā)展土地財(cái)政。范東君(2015)運(yùn)用省級(jí)面板分析的研究結(jié)果表明，分稅制改革是土地財(cái)政形成的重要誘因，而土地財(cái)政對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化具有明顯的正向作用。

（二）分稅制改革對(duì)縣級(jí)以下地區(qū)的影響

轉(zhuǎn)移支付是一般是指上級(jí)政府對(duì)財(cái)力有困難的下級(jí)政府的一種補(bǔ)貼制度，是為了使其完成某些或者一類(lèi)特定目標(biāo)而給予的財(cái)政補(bǔ)貼。在當(dāng)前分稅制這個(gè)大的財(cái)政框架下，縣域政府與縣鄉(xiāng)政府是存在高級(jí)信息不對(duì)稱(chēng)的，縣域政府往往可以自主安排這一類(lèi)補(bǔ)貼支付的金額，一批從中央批下來(lái)的補(bǔ)貼，經(jīng)過(guò)省、市、地等各個(gè)層級(jí)的分層剝削，每一級(jí)政府都要從這批收入中抽出一部分。那么當(dāng)這批轉(zhuǎn)移支付最終流入到縣鄉(xiāng)級(jí)政府時(shí)，只剩下很少的一部分留給市縣級(jí)政府使用，縣鄉(xiāng)級(jí)政府不僅要上繳稅收大頭，而且中央的補(bǔ)貼也被上級(jí)政府抽走了大半，這就使得市縣級(jí)政府的財(cái)政相比之間更加惡劣，許多縣級(jí)政府入不敷出，造成了當(dāng)前“省好于市，市好于縣，縣以下財(cái)政仍然很困難”的狀況，而這種縣市級(jí)財(cái)政困難對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)是不利的。

綜上所述，在分稅制的背景下，財(cái)政分權(quán)對(duì)山東省城鎮(zhèn)化率有兩種不同的影響。第一是對(duì)我國(guó)市級(jí)以上的層面來(lái)說(shuō)，財(cái)政分權(quán)會(huì)促進(jìn)省市級(jí)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。第二是對(duì)我國(guó)縣級(jí)以及縣級(jí)以下的層面來(lái)說(shuō)，財(cái)政分權(quán)會(huì)阻礙當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展，基于以上分析，下面給出兩條研究假說(shuō)：

H1：分稅制背景下逐年擴(kuò)大的財(cái)政分權(quán)度是影響城鎮(zhèn)化的重要指標(biāo)之一，在其他條件固定的情況下，分稅制對(duì)山東市級(jí)城市的城鎮(zhèn)化率有正向影響。

H2：分稅制背景下逐年擴(kuò)大的財(cái)政分權(quán)度是影響城鎮(zhèn)化的重要指標(biāo)之一，在其他條件固定的情況下，分稅制對(duì)山東縣級(jí)以下城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率有負(fù)向影響。

四、計(jì)量模型和數(shù)據(jù)

（一）模型的設(shè)定

根據(jù)上述分析和本文的研究思路，本文構(gòu)建以下計(jì)量模型：

城鎮(zhèn)化率方程：urbit=a1Finit+a 2Xit+c

其中，urb表示城鎮(zhèn)化率；Fin是財(cái)政分權(quán)的測(cè)度指標(biāo)；X為控制變量向量；c為其他可能沒(méi)有被模型捕捉到的因素；下表i表示地區(qū)；t表示時(shí)間。

（二）變量的選擇和度量

各地城鎮(zhèn)化情況我們選擇傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)來(lái)衡量，即用城鎮(zhèn)人口除以總?cè)丝?。關(guān)于分稅制的衡量，考察分稅制改革的深化程度實(shí)際上也就是考察如何度量財(cái)政分權(quán)，在現(xiàn)有研究財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)中，比較具有代表性的就是張晏和龔六堂（2005）提出的衡量財(cái)政分權(quán)的4

種指標(biāo)。這四種指標(biāo)分別是：預(yù)算內(nèi)本級(jí)政府財(cái)政收入指標(biāo)，它等于各省預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比上中央預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政收入，該指標(biāo)主要反映了傳統(tǒng)意義上的分權(quán)。第二種是預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政政府支出指標(biāo)，該指標(biāo)等于各省預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出比上中央預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出，該指標(biāo)更能反映實(shí)際分權(quán)。第三種是扣除凈轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政支出指標(biāo)以及第四種預(yù)算內(nèi)外總收支指標(biāo)?；诒疚牡难芯磕康?，我們將采用第二種預(yù)算內(nèi)本級(jí)政府財(cái)政支出指標(biāo)來(lái)衡量各省實(shí)際財(cái)政分權(quán)狀況。

另外，基于觀察和研究設(shè)計(jì)，我們還加入了能反映基本面的控制變量。由于市縣級(jí)數(shù)據(jù)的可獲得程度，我們選擇了五個(gè)對(duì)城鎮(zhèn)化率有影響的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，Gdp是地區(qū)生產(chǎn)總值，Per是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，Exp是出口額，Edu是受教育程度，Inv是固定資產(chǎn)投資額。

五、實(shí)證結(jié)果與分析

進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析的第一步是對(duì)回歸方程進(jìn)行多重共線性診斷，經(jīng)診斷發(fā)現(xiàn)所有變量的方差膨脹因子均小于10，這名各變量之間不存在多重共線性問(wèn)題。第二步就是對(duì)各統(tǒng)計(jì)變量進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析。用stata所做的面板數(shù)據(jù)見(jiàn)下：

方程Urb1代表的是市級(jí)以及縣級(jí)的面板數(shù)據(jù)，方程Urb2代表的是加入控制變量以后的市級(jí)以及縣級(jí)的面板數(shù)據(jù)。根據(jù)霍斯曼檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)確定所有模型是采用固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)模型。從表中可以看出絕大部分統(tǒng)計(jì)量都是顯著的。并且進(jìn)一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，在市級(jí)（Urb1）的層面上，財(cái)政分權(quán)對(duì)于城鎮(zhèn)化率有顯著的正相關(guān)性，這驗(yàn)證了之前的假說(shuō)H1。而在縣級(jí)（Urb2）層面上，財(cái)政分權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)化率有顯著的負(fù)相關(guān)性，這也驗(yàn)證了之前的假說(shuō)H2。同時(shí)，考慮到遺漏變量可能存在的內(nèi)生性問(wèn)題，在回歸方程中進(jìn)一步加入了其他潛在影響城鎮(zhèn)化率的控制變量。加入控制變量后，各系數(shù)仍然顯著，人均gdp、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、受教育程度、圖定資產(chǎn)投資以及出口額都對(duì)城鎮(zhèn)化率有正向影響，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)。

六、建議與啟示

根據(jù)當(dāng)前山東省的主要狀況，本文提以下兩點(diǎn)建議，一是要明確政府間財(cái)政權(quán)利的關(guān)系，完善各政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的職責(zé)范圍，明確每一級(jí)政府的責(zé)任，通過(guò)規(guī)章制度來(lái)約束上級(jí)政府的行為，保證轉(zhuǎn)移支付合法運(yùn)行，真正用到資金需要的地方。二是賦予縣級(jí)政府一定財(cái)權(quán)，使縣級(jí)政府做好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本性工作，將補(bǔ)貼更多的用在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，真正做到山東省、市、縣經(jīng)濟(jì)一體化。

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