遠(yuǎn)安縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)行模式的實(shí)踐與思考

李繡彬

摘要：自2008年3月實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式以來(lái)，湖北省遠(yuǎn)安縣在現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)政政策不變的前提下，建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立理財(cái)主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”的財(cái)政管理模式。通過(guò)9年多的實(shí)踐，該模式對(duì)鞏固遠(yuǎn)安縣農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、深化農(nóng)村綜合配套改革、加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力等起到了積極的作用，取得了明顯成效。但在實(shí)踐中仍存在諸多問題亟待研究解決，本文結(jié)合該縣鳴鳳鎮(zhèn)的實(shí)踐，對(duì)進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式提出建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)財(cái)縣管；運(yùn)行模式；財(cái)政管理

自2008年3月實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式以來(lái)，湖北省遠(yuǎn)安縣在現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)政政策不變的前提下，建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立理財(cái)主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”的財(cái)政管理模式。通過(guò)9年多的實(shí)踐，該模式對(duì)鞏固遠(yuǎn)安縣農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、深化農(nóng)村綜合配套改革、加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力等起到了積極的作用，取得了明顯成效。

一、遠(yuǎn)安縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)行模式概述

（一）預(yù)算共編。鄉(xiāng)鎮(zhèn)比照縣直單位編制部門預(yù)算?？h級(jí)財(cái)政部門按照有關(guān)規(guī)定，結(jié)合財(cái)力實(shí)際，兼顧需要與可能，明確預(yù)算安排的順序和重點(diǎn)，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排指導(dǎo)意見，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)意見，編制本級(jí)預(yù)算草案并按程序報(bào)批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織執(zhí)行。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，需報(bào)縣級(jí)財(cái)政部門審核；調(diào)整數(shù)額較大的，需向縣級(jí)政府報(bào)告，并按照法定程序履行批準(zhǔn)手續(xù)。

（二）賬戶統(tǒng)設(shè)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的所有賬戶，由縣國(guó)庫(kù)收付中心在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支結(jié)算專戶”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)外收入就地繳入“結(jié)算專戶”，通過(guò)“結(jié)算專戶”按收入科目將預(yù)算內(nèi)收入上劃縣級(jí)國(guó)庫(kù)，預(yù)算外收入上劃縣財(cái)政專戶。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)“預(yù)算單位零余額賬戶”和“項(xiàng)目資金專戶”。

（三）集中收付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入全部納入縣級(jí)財(cái)政管理，由縣級(jí)財(cái)政部門根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進(jìn)行核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出以年初預(yù)算為依據(jù)，按照先重點(diǎn)后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資，實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)；公務(wù)經(jīng)費(fèi)根據(jù)財(cái)政所的用款計(jì)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的審批手續(xù)，由縣國(guó)庫(kù)收付中心直接支付或授權(quán)支付；村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行直接支付，對(duì)尚未納入國(guó)庫(kù)集中支付的項(xiàng)目資金，將逐步納入國(guó)庫(kù)集中支付。

（四）采購(gòu)統(tǒng)辦。凡納入政府集中采購(gòu)目錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)采購(gòu)支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)年初政府采購(gòu)預(yù)算，提出申請(qǐng)和計(jì)劃，經(jīng)縣農(nóng)村財(cái)政管理局審核后，交縣政府采購(gòu)辦集中統(tǒng)一辦理，采購(gòu)資金由縣國(guó)庫(kù)收付中心直接支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。

（五）票據(jù)統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)等，財(cái)政所設(shè)專人負(fù)責(zé)，按照“限量領(lǐng)購(gòu)、交舊領(lǐng)新、票款同行、按月結(jié)賬、逐份核銷”的領(lǐng)購(gòu)核銷原則管理，將所收資金通過(guò)結(jié)算專戶，按月全額上劃縣國(guó)庫(kù)和財(cái)政專戶，實(shí)行票單同行，以票管收。

（六）縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政支出實(shí)行網(wǎng)上申請(qǐng)、審核、支付和查詢。

二、遠(yuǎn)安縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的具體做法

以遠(yuǎn)安縣鳴鳳鎮(zhèn)為例。自遠(yuǎn)安縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)施方案出臺(tái)后，鳴鳳鎮(zhèn)結(jié)合鎮(zhèn)內(nèi)的實(shí)際，按照“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”的公共財(cái)政管理目標(biāo)，實(shí)行“單一賬戶、集中支付、統(tǒng)一核算”的管理辦法，取消鎮(zhèn)直各單位在各銀行開設(shè)的賬戶，由財(cái)政所統(tǒng)一辦理資金結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算。

（一）實(shí)行單一賬戶。撤銷原有各單位和村居在不同的金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的基本存款賬戶，在農(nóng)商行開立一個(gè)總戶。

（二）取消鎮(zhèn)直單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)施報(bào)賬員制度。各單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)撤銷后，設(shè)置專職報(bào)賬員，作為聯(lián)結(jié)財(cái)政所和鎮(zhèn)直單位的紐帶，經(jīng)辦各單位的財(cái)務(wù)收支等具體業(yè)務(wù)。

（三）財(cái)政所根據(jù)工作需要設(shè)置了總預(yù)算會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)、核算會(huì)計(jì)及村居財(cái)務(wù)代理會(huì)計(jì)等崗位。

總預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)核算本鎮(zhèn)預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，按月編制預(yù)算收支月報(bào)、預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表及預(yù)算執(zhí)行情況分析；按月編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用款計(jì)劃、財(cái)政直接支付申請(qǐng)和財(cái)政授權(quán)支付憑證；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制、指標(biāo)管理和預(yù)算調(diào)整的具體工作；負(fù)責(zé)編制本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算，辦理上下級(jí)財(cái)政資金結(jié)算等。

資金會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)票據(jù)管理和集中支付資金信息的錄入，辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，打印財(cái)政授權(quán)支付憑證，管理預(yù)算單位零余額賬戶和村居集體資金賬戶。

核算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)核算鎮(zhèn)政府、財(cái)政所、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、國(guó)土資源所、城區(qū)安保隊(duì)及征地專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)，編制部門預(yù)算，配合總預(yù)算會(huì)計(jì)做好財(cái)政預(yù)、決算等工作。

村居財(cái)務(wù)代理會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)六個(gè)村八個(gè)居委會(huì)的財(cái)務(wù)代理工作，村居“三資”和債務(wù)的監(jiān)督管理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管、農(nóng)村土地承包管理和土地糾紛仲裁，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)統(tǒng)計(jì)及專業(yè)合作社組織建設(shè)、村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目“一事一議”等。

（四）逐步建立和完善制度。先后出臺(tái)《崗位責(zé)任制》、《服務(wù)承諾制》、《檔案管理制度》、《保密制度》、《責(zé)任追究制度》等工作制度，并逐步完善，力求服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，管理科學(xué)化、規(guī)范化。

三、遠(yuǎn)安縣實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”取得的成效

（一）確保專項(xiàng)資金的規(guī)范使用和管理。通過(guò)對(duì)征地拆遷、救災(zāi)扶貧、一事一議等各專項(xiàng)資金實(shí)行“專賬核算、專戶管理、?？顚Ｓ?、專項(xiàng)檢查”的封閉式管理，對(duì)每一筆資金的下?lián)?、使用、管理做到定向、定人、定額，嚴(yán)格把好審核關(guān)，確保資金支付時(shí)資料完整、程序到位，有效遏制了擠占、挪用專項(xiàng)資金現(xiàn)象的發(fā)生，保證了專款專用。

（二）建章立制，有效規(guī)范核算單位的財(cái)務(wù)支出。積極做好建章立制工作，堅(jiān)決做到支出有據(jù)可依、財(cái)務(wù)核算規(guī)范透明、審批制度約束有力，增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、可比性及會(huì)計(jì)信息的透明度。堅(jiān)決執(zhí)行財(cái)務(wù)報(bào)銷聯(lián)簽聯(lián)審和大額資金支付集體研究制度，健全審批制度（鎮(zhèn)長(zhǎng)“一支筆”審批）；糾正不規(guī)范的會(huì)計(jì)核算行為，如收入掛賬、支出沖減往來(lái)款以虛減收支，做到真實(shí)反映單位收支的發(fā)生；杜絕“白條”支出，規(guī)范了單據(jù)的合法性、合理性，有效制約不規(guī)范支出行為。endprint

（三）節(jié)約行政運(yùn)行成本，強(qiáng)化財(cái)政管理職能。從強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能看，實(shí)行“單一賬戶”管理后，在一定程度上預(yù)防和治理了與財(cái)政性資金分散管理和多頭開戶有關(guān)的違法違紀(jì)及腐敗行為等，使資金不會(huì)外流，有利于財(cái)政性資金的安全和監(jiān)管。

（四）有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)及消赤。實(shí)行“零戶統(tǒng)管”后，縣財(cái)政局組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對(duì)歷史陳欠及赤字情況進(jìn)行摸底、清理，通過(guò)加大對(duì)債權(quán)的清收力度及節(jié)約行政開支形成結(jié)余消赤、政府化債等方式，有效控制和化解了不良債務(wù)，無(wú)新增不良債務(wù)。

（五）公共服務(wù)水平明顯提高。不斷提升公共服務(wù)水平，實(shí)行“一折通”、“一卡通”、“一站式”服務(wù)方式，將良種補(bǔ)貼、貧困農(nóng)民補(bǔ)助等各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到農(nóng)民手中，把國(guó)家的涉農(nóng)補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)等各項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)到位，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的能力和水平，同時(shí)也提高了支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用效率。

四、遠(yuǎn)安縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”存在的問題

（一）財(cái)政財(cái)務(wù)管理機(jī)制不到位，跟不上。用款單位只負(fù)責(zé)收支的具體事務(wù)，僅靠財(cái)政所及政府核算會(huì)計(jì)對(duì)單位的支出進(jìn)行核實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，更無(wú)法杜絕單位對(duì)資金的坐收坐支現(xiàn)象。

（二）非稅收入票據(jù)管理不太現(xiàn)實(shí)。由于財(cái)政所不能直接開收費(fèi)票據(jù)，對(duì)有收費(fèi)的單位需要開票時(shí)，還必須由財(cái)政所人員陪同并帶上公章到非稅局開票，這樣不僅增加了財(cái)政所現(xiàn)有人員的工作量，還不便于單位查賬。有的單位對(duì)非稅收入的概念和性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，對(duì)非稅收入管理不規(guī)范，坐收坐支、挪用非稅收入等問題時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資源沒有得到有效配置。

（三）報(bào)賬員水平參差不齊。財(cái)政所實(shí)行零戶統(tǒng)管后，只保留報(bào)賬員，由于人事調(diào)動(dòng)，現(xiàn)有的報(bào)賬員水平參差不齊，僅僅停留在簡(jiǎn)單的報(bào)賬層次，沒有及時(shí)對(duì)日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行總結(jié)分析歸納，財(cái)務(wù)監(jiān)督管理職能弱化。

（四）信息脫節(jié)，實(shí)施成本較大。由于財(cái)務(wù)軟件沒有聯(lián)網(wǎng)，各統(tǒng)管單位沒有信息查詢接口，報(bào)賬員需要經(jīng)常打電話到財(cái)政所查詢，這中間增添了許多麻煩。

五、完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)行模式的建議

（一）實(shí)施部門預(yù)算管理。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算制度，改進(jìn)預(yù)算編制方法，增強(qiáng)預(yù)算約束力，解決預(yù)算編制隨意、執(zhí)行不嚴(yán)肅等問題，加強(qiáng)預(yù)算編制與績(jī)效考評(píng)的銜接，提高部門預(yù)算編制質(zhì)量。在預(yù)算中列出重點(diǎn)保障項(xiàng)目支出，分清輕重緩急，合理確定開支順序，將有限的資金安排到急需的項(xiàng)目上，真正把錢用在刀刃上。建立和完善部門預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，平時(shí)對(duì)所屬各單位和部門的人員編制、公務(wù)用車、辦公條件等基礎(chǔ)數(shù)字進(jìn)行核查，建成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)費(fèi)用開支數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大致費(fèi)用開支做到心中有數(shù)。在核實(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)，可以通過(guò)對(duì)預(yù)算和數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行比較，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大超正常預(yù)算，防止下級(jí)機(jī)構(gòu)虛報(bào)，通過(guò)控制預(yù)算預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度。將預(yù)算單位多頭開戶改為單一賬戶，財(cái)政資金由分散存放改為統(tǒng)一存放國(guó)庫(kù)，由原來(lái)的預(yù)算單位自己支付改為以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)單位自行支付行為為輔，降低資金劃撥支付成本，提高資金使用效益，有效地防止滯留、擠占、挪用資金行為，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。同時(shí)，依托現(xiàn)代化的技術(shù)手段，通過(guò)代理銀行每天反饋的支付信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)每筆財(cái)政資金流向和流量的全過(guò)程監(jiān)控，將原來(lái)的事后反饋改為實(shí)時(shí)反饋，將事后監(jiān)督改為實(shí)時(shí)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)往來(lái)款和非稅收入管理。一是從堅(jiān)持依法理財(cái)、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收支管理著手，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)，積極開展全面清理債權(quán)債務(wù)、往來(lái)款項(xiàng)及隱性債務(wù)工作，對(duì)查明應(yīng)列收列支的應(yīng)及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，對(duì)于應(yīng)收回的借款及時(shí)進(jìn)行催收核銷。二是建立健全非稅收入管理制度，對(duì)非稅收入實(shí)行“收支兩條線”管理。縣財(cái)政要按照既有利于方便繳款人、又有利于提高工作效率的原則，加強(qiáng)和完善“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的收繳管理模式。建議非稅局將票據(jù)限量發(fā)到財(cái)政所，由財(cái)政所明確專人管理票據(jù)，及時(shí)上繳非稅收入，按月繳銷票據(jù)。財(cái)政所要通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政票據(jù)的發(fā)放、結(jié)報(bào)、核銷、監(jiān)管等手段，從源頭上預(yù)防和治理亂收費(fèi)問題，從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收繳行為。三是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各單位收取和使用非稅收入情況的日常監(jiān)督和檢查。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高報(bào)賬員與財(cái)政所會(huì)計(jì)的素質(zhì)。通過(guò)繼續(xù)教育、學(xué)歷教育、專項(xiàng)培訓(xùn)等方式，進(jìn)一步提高報(bào)賬員及財(cái)政所會(huì)計(jì)的綜合業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，加強(qiáng)報(bào)賬員的職業(yè)道德教育，保證依法報(bào)賬、合規(guī)理財(cái)。通過(guò)建立和完善公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)施財(cái)會(huì)人員績(jī)效考核機(jī)制和財(cái)務(wù)人員責(zé)任追究制度。

（五）加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建信息化理財(cái)平臺(tái)。通過(guò)建立“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以及時(shí)通過(guò)信息系統(tǒng)查詢資金的到賬情況，隨時(shí)掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支狀況，保證財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確、安全、快捷地傳遞，提高工作效率。

（作者單位：湖北省遠(yuǎn)安縣鳴鳳鎮(zhèn)財(cái)政所）

責(zé)任編輯：欣文endprint