我國戶籍制度改革的梗阻問題分析

李曉琳

戶籍制度改革是推動新型城鎮(zhèn)化、破除勞動力要素流動障礙、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、維護社會公平正義的核心改革。我國戶籍制度是計劃經(jīng)濟時期人口管理的工具，時至今日已經(jīng)承載了城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異帶來的資源分配不均和社會身份差異。2014年7月30日，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，新一輪戶籍制度改革開始。然而時至今日，改革的整體效果不盡如人意，改革推進過程中仍然存在大量梗阻問題，直接阻礙了改革的深化。

一、新一輪戶籍制度改革的基本情況

《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確，此輪改革取消農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度；到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。截至2017年5月，全國各省區(qū)市都已研究制定戶籍制度改革實施意見，均提出“取消戶籍性質(zhì)區(qū)分”。25個省區(qū)市發(fā)布了居住證實施辦法。整體來看，很多地區(qū)的落戶政策比國家層面要松，中小城市已基本完全放開落戶。但從改革效果來看，改革并沒有實現(xiàn)預期目標，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是農(nóng)轉(zhuǎn)城落戶吸引力不大。此輪改革以優(yōu)先推動長期在城市工作生活的農(nóng)民工落戶為重點工作，著力縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍城鎮(zhèn)化率的差異。然而從目前的落戶情況來看，社會反響并不強烈。多地完成的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民指標，大部分是通過征地、隨遷人口，城市改造帶來的身份轉(zhuǎn)變實現(xiàn)的，例如湖南省株洲市，2016年新落戶22萬人，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口僅有8000多人，其余均為鄉(xiāng)轉(zhuǎn)鎮(zhèn)、縣轉(zhuǎn)區(qū)實現(xiàn)。整體來看，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差異仍然比較大（見表1）。

二是中小城市落戶吸引力不大，大城市人口壓力依然突出。此輪改革希望以落戶的放開，吸引更多人口到中小城市落戶。然而大城市聚集了更多的產(chǎn)業(yè)、資金、機遇，人口大量聚集的壓力仍然在超大城市和大城市。 全國有一半農(nóng)民工集中于中國的前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。農(nóng)民工無法在其主要聚集地——超大城市和大城市落戶，中小城市落戶的放開對其解決子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題沒有實質(zhì)性意義。

三是“積分落戶”成為地方政府擠出農(nóng)民工的新手段。2014年以來，一批大城市、中等城市紛紛推行“積分落戶”。從具體的指標設置來看，絕大部分城市指標分值設置的人才指向十分明顯，對本輪戶改的重點群體——農(nóng)民工群體來說，門檻依然過高，積分落戶也使大中城市可以“順理成章”地再次將大部分農(nóng)民工排除在外。

二、我國戶籍制度改革推進過程中的關鍵梗阻問題

（一）戶籍與福利脫鉤這一核心要義沒有得到貫徹

從本質(zhì)上來說，附加到戶籍上的各種福利是我國戶籍制度弊端的根本所在。深化戶籍制度改革的核心抓手是剝離附著在戶籍上的就業(yè)、人事、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、失業(yè)、低保、住房等諸多福利。盡管絕大部分地區(qū)明確取消農(nóng)與非農(nóng)的登記形式，但大部分改革措施停留在取消形式上的戶籍差別和擴大公共服務覆蓋面上，而依托在戶籍身份上的一系列差別待遇仍然大量存在，戶籍依然是社會福利差異化的依據(jù)。

（二）土地制度改革仍然沒有全國層面明確的頂層設計

土地與戶籍緊緊捆綁在一起，然而土地制度改革一直未能在全國層面破題。農(nóng)村戶籍附著著耕地承包權、宅基地等重要福利。在發(fā)達地區(qū)和城市郊區(qū)，農(nóng)村戶籍含金量遠超過城市戶籍。若農(nóng)村土地資產(chǎn)處置不清，沒有對等的權益保障，必然形成“兩頭靠”的狀況。然而在我國，土地已經(jīng)成為最重要的財富，中央、地方各級政府、農(nóng)民對土地各有不同的利益訴求，相關改革直接觸動多方利益。特別是地方政府對土地的依賴性不斷增大，土地制度改革已經(jīng)不僅僅是農(nóng)村的改革，還是財稅體系的改革，更是城鄉(xiāng)利益格局的改革，由于其復雜性相關改革方案一直處于難產(chǎn)狀態(tài)。

（三）多項改革涉及多個部門，統(tǒng)籌難度很大

戶籍制度發(fā)展到今天，附著的社會管理功能、經(jīng)濟利益分配以及社會福利格局較為復雜。改革推進過程中涉及到公安、人社、住建、國土、教育、衛(wèi)計、民政、發(fā)改、財政等多個部門，統(tǒng)籌難度很大。當前我國戶籍制度改革的牽頭部門是公安部門，而公安部門自身職能的設置具有一定局限性，很難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)如此多的同級部門。例如，2016年9月，國土資源部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，核心是實行人地掛鉤機制，但文件僅停留在紙面，相關部門并沒有配套政策，到基層無法落實。又如，人口流入地面臨著嚴峻的隨遷子女義務教育問題，需要增加大量學位。而根據(jù)編制管理部門“控編減編”的要求，需要暫停設置新機構(gòu)、暫停增加教師編制，與增加公辦學位供給的需求直接矛盾。

（四）地區(qū)間利益壁壘難以打破

跨省、跨地區(qū)的戶籍遷移是戶籍制度改革推進過程中的難點。我國現(xiàn)有的社會福利體系是分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分職業(yè)人群設計的，已經(jīng)形成了明顯的區(qū)域差異。戶籍人口的遷移代表著人口流入地與流出地之間重新進行支出責任的再劃分，不同地區(qū)之間的利益格局發(fā)生調(diào)整，各地多以自身發(fā)展需求為第一要務，必然面臨既得利益地區(qū)的強大阻力。在福利水平城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距較大的前提下，難以直接取消各地的公共服務篩選機制，實現(xiàn)戶籍與福利制度的脫鉤。

（五）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔機制沒有理順

一是各地對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本還未能科學核實。當前，一些地方還沒有進行科學的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口成本的核算。一些已經(jīng)核算的地方對成本的理解方式也不一致，計算的內(nèi)容、口徑、方式不同，結(jié)果差距很大。例如，重慶進行戶改時間較早，是以截至2016年底已轉(zhuǎn)移人口為依據(jù)，進城落戶400萬人，約花費4200億元，得出人均10.5萬的結(jié)論。其他城市多以預測的方式進行核算，株洲為30萬，東莞為9.46萬。

二是各級政府對其所應承擔的成本支付邊界認識不統(tǒng)一。當前認識的分歧主要集中在中央與地方政府在公共服務供給成本分擔責任邊界的界定上。地方政府認為，中央政府對于大多數(shù)公共服務供給均應有成本分擔責任；中央則認為分擔責任應集中在基本公共服務領域。同時，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級政府對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶的熱情低，并沒有形成可操作的轉(zhuǎn)移支付政策和獎補政策，造成了分擔機制的缺位，負擔集中壓在市（地區(qū)）、縣（市轄區(qū)、縣級市）政府。

三是轉(zhuǎn)移支付沒有將常住人口因素納入考量。伴隨著居住證功能日益完善、農(nóng)村戶籍的含金量不斷提高，很多農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)移人口辦理居住證后成為實際的城市人口，但并不愿在城鎮(zhèn)落戶。這就意味著在一些城市大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以常住人口的形式存在，而當前中央和省的轉(zhuǎn)移支付和獎補政策僅以戶籍為依據(jù)，導致市級政府負擔較重。

四是轉(zhuǎn)移支付及獎補機制的精準性不足。中央獎補資金存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，沒有根據(jù)各地基本公共服務供給實際成本差異、經(jīng)濟發(fā)展差異等多方面因素綜合進行考慮。例如東莞初中教育生均成本為2.1萬元/人.年，但中央和省核定的生均成本依據(jù)的是全國平均水平為0.22萬元/人.年，同時僅按照50%進行補助（即補助0.11萬元/人.年），這樣仍有94.76%的缺口（1.99萬元/人.年）需由市鎮(zhèn)兩級財政負擔。

三、破除戶籍改革過程中關鍵梗阻問題的建議

（一）抓住社會福利制度與戶籍脫鉤這一核心要義

牢牢把握社會福利制度與戶籍脫鉤這一主線，有步驟地取消現(xiàn)行戶籍制度對財富分配、公共服務等資源分配的依據(jù)功能。各種社會福利制度與戶籍制度脫鉤后，將倒逼這些制度在各自領域改革。首先要著力消除城市內(nèi)部戶籍與常住人口福利差異。當前應穩(wěn)步擴大基本公共服務覆蓋面，推動基本公共服務對所有常住人口的均等化覆蓋。不斷優(yōu)化基本公共服務布局，著力提升基本公共服務保障能力和水平。

其次，逐步建立新的城鎮(zhèn)常住人口公共服務獲取新機制。禁止社會福利新出臺的政策與戶籍掛鉤，徹底摒除戶籍標準，重新構(gòu)建適應城市實際情況的社會福利獲取機制，可以以社保、個稅等標準在內(nèi)的不同條件設定不同城市社會福利獲取的差別化門檻。在條件相對成熟的情況下，對現(xiàn)有與戶籍直接相關的福利政策進行全面清理，盡快調(diào)整相關政策，修訂完善相關法律法規(guī)，取消按戶籍設置的差別化標準。

（二）推動有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的土地制度改革

加快推進農(nóng)村土地確權、登記、頒證，根本解決土地產(chǎn)權不明晰和所有權主體虛置問題。依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權，給予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民選擇權，農(nóng)民進城后按照自身意愿決定是否進行農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，維護集體經(jīng)濟組織和成員的合法權益。進一步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易服務體系，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。有條件的地區(qū)，通過市場機制實現(xiàn)進城農(nóng)民土地的價值轉(zhuǎn)換；對偏遠地區(qū)的農(nóng)民，由國家進行專項補償加以引導。

（三）加強對戶籍制度改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門、地區(qū)利益壁壘

提高戶籍制度改革負責機構(gòu)的地位和影響力。建議在中央全面深化改革領導小組之下設置專門機構(gòu)負責戶籍制度改革工作，制定戶籍改革短期和中長期規(guī)劃，特別是做好多個部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，及時研究和協(xié)調(diào)解決改革推進過程中的梗阻問題。由該機構(gòu)安排并督促各部門及時調(diào)整出臺配套政策措施，確保改革順利進行。統(tǒng)籌整合各部門人口數(shù)據(jù)，加快建設城市實有人口和常住人口動態(tài)監(jiān)測平臺。

加快推進教育、社保等矛盾集中領域的改革。例如，國家和省編制部門對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量多的地區(qū)適當放寬義務教育階段學校的教師編制管控。對編制已滿，但確實有需求有條件增設學?；驍U班的鎮(zhèn)街，可允許其適當增加教師編制。

以縮小城市發(fā)展差距為基礎推動相關改革。短期內(nèi)，不同城市間的發(fā)展差距無法消除，需要以分類推進不同城市的改革為主。長期來看，達到大中小城市人口分布的預期目標，必須以縮小地區(qū)間發(fā)展差距為基礎。

（四）加快完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔機制

一是盡快指導市級政府進行成本分類核算。中央給出基本公共服務核算清單，加快做好改革成本數(shù)據(jù)核算和測算，指導各地以市級政府為主體，核算基本公共服務成本；同時，要求各地按照自身實際情況，核算其他公共服務成本。

二是在全國層面進一步明確各級政府共同分擔成本聚焦于基本公共服務，中央政府要對支出壓力較大、矛盾集中的地區(qū)和公租房、義務教育等重要領域承擔起更多支付責任。省級政府重點對省內(nèi)跨市縣遷移的外來人口公共服務提供支持，并由中央督促省級人民政府落實配套資金。

三是考慮為常住人口提供基本公共服務的增支因素。中央財政在充分考慮各地向持有居住證人口提供基本公共服務的支出需求，并根據(jù)基本公共服務水平提高和規(guī)模增長情況進行動態(tài)調(diào)整。逐步改變以戶籍人口為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實際承載人口為主要依據(jù)的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。

四是形成精準的轉(zhuǎn)移支付和獎補機制。根據(jù)各地的實際情況，綜合考慮不同基本公共服務供給成本差異，戶籍人口、持有居住證人口和常住人口結(jié)構(gòu)，以及各地的經(jīng)濟發(fā)展情況有針對性地區(qū)別化進行轉(zhuǎn)移支付和獎補機制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）