我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施中存在的主要障礙及對(duì)策

王丹

競(jìng)爭(zhēng)政策的全面實(shí)施可以有效地降低成本、規(guī)范價(jià)格、提高效率和促進(jìn)創(chuàng)新。但在我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策推動(dòng)和實(shí)施過程中仍存在多元目標(biāo)沖突、制度設(shè)計(jì)不完善、行政壟斷破壞市場(chǎng)秩序、產(chǎn)業(yè)政策負(fù)面影響難以消除、新技術(shù)增加執(zhí)法難度和競(jìng)爭(zhēng)文化缺失等問題，嚴(yán)重阻礙了競(jìng)爭(zhēng)政策的順利執(zhí)行。因此，要從頂層設(shè)計(jì)入手，通過合理的制度設(shè)計(jì)深入推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施。

一、關(guān)于我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的問題與障礙

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革攻堅(jiān)期，競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)和持續(xù)增長(zhǎng)至關(guān)重要。但實(shí)際中競(jìng)爭(zhēng)政策的推進(jìn)卻面臨諸多問題與障礙，突出表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）多元目標(biāo)存在沖突會(huì)削弱競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施效果

我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策存在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政治目標(biāo)、短期靜態(tài)效率和長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)效率之間等權(quán)衡。如果權(quán)衡不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生過于寬泛的豁免情況，增加主觀因素影響，從而影響競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施效果。

這種情形在“危機(jī)卡特爾”案件中較為典型，被罰企業(yè)會(huì)以避免失業(yè)、維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和培育市場(chǎng)等理由要求減輕處罰。如2017年3月，在對(duì)山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)和省八大發(fā)電集團(tuán)的案件處理中，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)和電力企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)淡薄，以火電企業(yè)處于經(jīng)營(yíng)困難期和經(jīng)濟(jì)下行周期等為由，對(duì)處罰結(jié)果提出了聽證申請(qǐng)，希望豁免處罰。這實(shí)質(zhì)上是在經(jīng)濟(jì)增速放緩期，面臨規(guī)制壟斷和培育市場(chǎng)的權(quán)衡，若從輕處罰“危機(jī)卡特爾”，則不能從根本上解決周期性和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已驗(yàn)證了這一點(diǎn)。兩次世界大戰(zhàn)期間美國(guó)為了振興蕭條行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)兼顧保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。美國(guó)國(guó)會(huì)特許為聯(lián)合研發(fā)活動(dòng)提供反托拉斯豁免，但由此產(chǎn)生的價(jià)格卡特爾大大增加了消費(fèi)者福利損失，也沒能實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)。同樣，德國(guó)在經(jīng)濟(jì)衰退期，為了避免廠商破產(chǎn)緩解失業(yè)，容許“危機(jī)卡特爾”的存在。但實(shí)際上違背比較優(yōu)勢(shì)原則，默許低效率企業(yè)依然占有市場(chǎng)份額，會(huì)對(duì)高效率廠商造成損害。

因此，如果不能夠較好的權(quán)衡競(jìng)爭(zhēng)政策的多元目標(biāo)，就可能降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，增加消費(fèi)者福利損失，放緩公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系建設(shè)進(jìn)程，最終違背競(jìng)爭(zhēng)政策的初衷。

（二）制度設(shè)計(jì)方式制約競(jìng)爭(zhēng)政策規(guī)范作用的發(fā)揮

依靠行政力量推動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)政策缺乏自下而上維護(hù)制度的動(dòng)力，進(jìn)而影響競(jìng)爭(zhēng)政策作用的發(fā)揮。在制度設(shè)計(jì)上，競(jìng)爭(zhēng)政策的形成過程是自上而下非自下而上的。主要依靠中央競(jìng)爭(zhēng)政策主管部門的行政力量推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，易導(dǎo)致人們對(duì)中央行政權(quán)力的過度依賴，缺乏地方競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與主體自發(fā)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。

實(shí)際中，往往存在地方政府和市場(chǎng)參與主體缺乏維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的問題，比如，地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)考核，制定相關(guān)的優(yōu)惠政策招商引資，以產(chǎn)業(yè)扶持或獎(jiǎng)勵(lì)的名義從公共財(cái)政資金中安排給企業(yè)扶持資金等現(xiàn)象，都會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的順利執(zhí)行形成挑戰(zhàn)。因此，需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，保障競(jìng)爭(zhēng)政策順利實(shí)施。

（三）行政壟斷嚴(yán)重破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序

行政壟斷通過設(shè)置區(qū)域壁壘、歧視性定價(jià)、政府強(qiáng)制采購(gòu)、為串謀提供便利等方式給競(jìng)爭(zhēng)政策的順利實(shí)施制造障礙。這些手段都導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源錯(cuò)配，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

一方面，行政壟斷帶來歧視性的金融支持政策，導(dǎo)致資本要素錯(cuò)配。具有政府信用背書的企業(yè)可以贏得金融機(jī)構(gòu)的青睞，但這些企業(yè)并非信用狀況良好。以企業(yè)債違約數(shù)據(jù)為例，從2014年至今，地方國(guó)有企業(yè)占所有違約企業(yè)的27%，位居第二。究其原因是行政壟斷形成政府隱性擔(dān)保增信，干擾了市場(chǎng)正常的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，從而造成金融資源的嚴(yán)重錯(cuò)配。

另一方面，行政壟斷使得不同所有制企業(yè)間要素邊際產(chǎn)出不等，資源配置就偏離了最優(yōu)狀態(tài)。政府會(huì)把具有較大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源無償或低償?shù)厥谟栌鲋驳钠髽I(yè)，收取象征性的資源稅和資源使用費(fèi)。最終造成不同企業(yè)之間要素價(jià)格和邊際產(chǎn)出的巨大差異，導(dǎo)致資源配置嚴(yán)重偏離最優(yōu)狀態(tài)。

根據(jù)靳來群等（2015）的測(cè)算，1998—2007年由于行政壟斷帶來的所有制差異造成的制造業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）損失每年都在200%以上，其中勞動(dòng)要素錯(cuò)配帶來的TFP損失約為100%，資本要素錯(cuò)配帶來的TFP損失約為50%。因此，行政壟斷嚴(yán)重破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

（四）與競(jìng)爭(zhēng)相沖突的產(chǎn)業(yè)政策短時(shí)期內(nèi)難以消除

目前，相關(guān)部門出臺(tái)了包括支持和鼓勵(lì)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資核準(zhǔn)等不同方面的產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策都是出于“趕超戰(zhàn)略”的目的，通過給予特殊補(bǔ)貼、市場(chǎng)劃分協(xié)議、固定價(jià)格協(xié)議等形式扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然產(chǎn)業(yè)政策是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，進(jìn)而對(duì)某些高附加值產(chǎn)業(yè)放松競(jìng)爭(zhēng)限制，以提高產(chǎn)業(yè)平均利潤(rùn)水平，吸引更多的投資。但長(zhǎng)期看這些投資并不一定投向了具有自生能力的產(chǎn)業(yè)，沒有遵循資源稟賦規(guī)律。這些產(chǎn)業(yè)存在市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和壓制競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)力量的問題。但其帶來的負(fù)面影響不可能在短時(shí)間內(nèi)消除，因此，如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，最大限度地減少其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的扭曲和限制，是協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的方向之一。

（五）信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展增加競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)法難度

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的蓬勃發(fā)展給反壟斷執(zhí)法和競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施帶來了很多問題與挑戰(zhàn)，通過反壟斷執(zhí)法確?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)，成為新時(shí)期我國(guó)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策需要克服的難題。

一方面，互聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)致使反競(jìng)爭(zhēng)行為更加隱蔽。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的反壟斷問題，無法照搬傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的分析思路和評(píng)估方法，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)行為隱蔽性強(qiáng)，消費(fèi)者不易察覺，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不易取證，這都對(duì)反壟斷執(zhí)法形成新的挑戰(zhàn)。

另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位行為具有特殊性。立足于實(shí)體經(jīng)濟(jì)制定的《反壟斷法》對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)這種經(jīng)濟(jì)形式明顯滯后。比如截至2016年6月，淘寶網(wǎng)月活躍規(guī)模指標(biāo)占移動(dòng)購(gòu)物市場(chǎng)份額的70.1%。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第十九條：一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一的，可以推定為經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位。所以這些互聯(lián)網(wǎng)巨頭存在濫用市場(chǎng)支配地位的隱患，但在執(zhí)法中又面臨相關(guān)市場(chǎng)界定認(rèn)定的困境。騰訊與360、互動(dòng)百科訴百度等案件，都凸顯出現(xiàn)行《反壟斷法》已經(jīng)滯后于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的尷尬。

（六）競(jìng)爭(zhēng)文化缺失有損競(jìng)爭(zhēng)政策推進(jìn)的外部環(huán)境

雖然近年來法律制度建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但競(jìng)爭(zhēng)文化還沒有形成，難以形成競(jìng)爭(zhēng)政策所需的良性制度環(huán)境。

我國(guó)從競(jìng)爭(zhēng)法立法至今只完成了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的初步培養(yǎng)。有些政府部門與公眾都未對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策形成客觀認(rèn)識(shí)，前者體現(xiàn)在忽視競(jìng)爭(zhēng)法律的存在而繼續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益或部門利益限制、排除競(jìng)爭(zhēng)，后者則表現(xiàn)為對(duì)壟斷行為和壟斷現(xiàn)象認(rèn)識(shí)單一化，救濟(jì)渠道的單一性。競(jìng)爭(zhēng)文化的培育有利于為競(jìng)爭(zhēng)政策創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。反之，競(jìng)爭(zhēng)文化和理念的缺失，難以形成政府、企業(yè)、公眾的三方合力進(jìn)而全面貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策。

二、掃除競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施障礙的政策建議

我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策在實(shí)施過程中面臨經(jīng)濟(jì)體制、政策環(huán)境、政策目標(biāo)方面的障礙和問題。因此，要從這幾方面找準(zhǔn)政策發(fā)力點(diǎn)，割裂某幾個(gè)問題之間可能存在的關(guān)聯(lián)性，避免制度或現(xiàn)實(shí)障礙疊加給競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施制造困境的局面，制定行之有效的政策為推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策的全面落實(shí)。

（一）明確以建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系為主要目標(biāo)

在經(jīng)濟(jì)增速下滑時(shí)期，更應(yīng)該注重公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的建設(shè)。

要著力從四方面實(shí)現(xiàn)建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的目標(biāo)：一是以形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)為導(dǎo)向增強(qiáng)市場(chǎng)體系的統(tǒng)一性。以打破區(qū)域壟斷和壁壘為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資本和要素的自由流動(dòng)，此外還要促進(jìn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合統(tǒng)一執(zhí)法。二是以廣度和深度為著力點(diǎn)提升市場(chǎng)體系的開放性。擴(kuò)大市場(chǎng)開放范圍的同時(shí)要破除各種制度藩籬，防止在競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行中出現(xiàn)“雷聲大，雨點(diǎn)小”的情形。此外，從監(jiān)管層面，要提高案件處理的透明度。三是通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化市場(chǎng)體系的競(jìng)爭(zhēng)性。如在大型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)中要防止串謀投標(biāo)，加強(qiáng)事前法律制約和事中事后監(jiān)管評(píng)估。保證最優(yōu)效率的企業(yè)給社會(huì)提供所需要的產(chǎn)品，從根本上撬開消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的閥門，避免為了短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的惡性循環(huán)。四是以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法為重點(diǎn)加強(qiáng)市場(chǎng)體系的有序性。公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系并非完全放任市場(chǎng)的無序競(jìng)爭(zhēng)，而是由政府規(guī)制相應(yīng)的無序行為，保護(hù)市場(chǎng)公平的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，規(guī)范各種操作市場(chǎng)價(jià)格、濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為。

（二）形成制度約束和激勵(lì)機(jī)制有效結(jié)合的局面

通過激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)有效推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策的可持續(xù)發(fā)展。一方面，要形成嚴(yán)格的制度約束，制定競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行考核指標(biāo)，并將其納入政績(jī)考核范圍內(nèi)。此外，每年要公布未按競(jìng)爭(zhēng)管理當(dāng)局規(guī)定執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的典型負(fù)面案例，進(jìn)行相應(yīng)處罰，形成強(qiáng)有力的制度約束。另一方面，設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)各級(jí)政府在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中進(jìn)行提升效率、改善效果的政策創(chuàng)新。

（三）深度推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查根除行政壟斷危害

首先，以評(píng)估為依托強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)監(jiān)督。要將“內(nèi)部評(píng)估”和“外部評(píng)估”相結(jié)合，同時(shí)，要對(duì)審查結(jié)果開展第三方評(píng)估，明確競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任認(rèn)定和懲罰措施等，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施成效。其次，要注意存量政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，設(shè)置一定的過渡期，按照立即清理、設(shè)置過渡期、政策到期自動(dòng)廢止等分類方式積極推進(jìn)存量政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查。再次，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的一些隱性行政壟斷行為的規(guī)制要上升到制度約束層面。深入貫徹落實(shí)《行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)格行為指南》，遏制行政壟斷行為隱蔽化趨勢(shì)。最后，要加快制定公平競(jìng)爭(zhēng)審查的正向行為指南。公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)部分包含了4大項(xiàng)18個(gè)不得的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)行為的合法性審查內(nèi)容較為完整，但以增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查指導(dǎo)性和操作性的正向行為指南仍需進(jìn)一步完善。

（四）通過政策機(jī)制設(shè)計(jì)逐步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

一方面，要處理好產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策在特定歷史階段發(fā)揮了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用，不能一味否定其貢獻(xiàn)。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效的改革深化期，產(chǎn)業(yè)政策將財(cái)稅、土地、金融等要素資源向特定行業(yè)和企業(yè)傾斜，損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。因此，要協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，避免競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的直接沖突。

另一方面，要著力推動(dòng)政策體系的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。從無限制的補(bǔ)貼扶植政策轉(zhuǎn)向有激勵(lì)設(shè)計(jì)以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)政策。可以借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，比如英國(guó)當(dāng)前在推動(dòng)可再生能源發(fā)展時(shí)，已經(jīng)逐步從無上限的綠政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向了結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制的差價(jià)合約政策，充分利用市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)可再生能源發(fā)展的同時(shí)提高了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)也應(yīng)改變單一政策補(bǔ)貼優(yōu)惠的方式，將激勵(lì)機(jī)制融入到產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)中，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

（五）充分利用信息技術(shù)改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法技術(shù)

信息技術(shù)的出現(xiàn)給競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法帶來新的挑戰(zhàn)，要從兩方面入手，充分利用信息技術(shù)，使其成為競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法的有效工具。一方面，建立競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫(kù)，能夠形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析資料，利于辦案的查案過程中對(duì)相似案件進(jìn)行對(duì)比分析。另一方面，要利用信息技術(shù)建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，便于動(dòng)用社會(huì)力量對(duì)反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督，形成有效的信息監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，制約排除和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。

（六）積極營(yíng)造具有優(yōu)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)文化的政策環(huán)境

一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)的典型案例宣傳，強(qiáng)化警示作用，在全社會(huì)形成促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的文化環(huán)境。另一方面，使政府決策主體自我強(qiáng)化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)重要性的認(rèn)識(shí)，消除經(jīng)濟(jì)政策中的反競(jìng)爭(zhēng)行為。同時(shí)加強(qiáng)公眾的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，培育競(jìng)爭(zhēng)文化，倡導(dǎo)法制觀念?？梢越梃b新加坡模式，制作競(jìng)爭(zhēng)政策手冊(cè)，進(jìn)行廣泛宣傳，通過民眾身邊發(fā)生的事情讓其了解競(jìng)爭(zhēng)的益處和排除限制競(jìng)爭(zhēng)的損害，提升全社會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知，從根本上掃除競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行的外部環(huán)境和觀念障礙。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格所）