跨界大氣污染治理體系和政策措施

魏巍賢+王月紅

摘要 大氣污染具有明顯的跨界特性，跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制是大氣污染治理的重要手段。歐洲跨界大氣污染治理具有完整的治理體系和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成就，充分借鑒和吸收歐洲跨界大氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)，對提高中國大氣污染治理的科學(xué)性和有效性、推動解決大氣污染治理難題具有重要意義。本文深入分析了歐洲跨界大氣污染治理的背景、制度演化、治理體系和政策措施，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，歐洲跨界大氣污染治理機(jī)制是以EMEP為基礎(chǔ)、以CLRTAP為核心、八項議定書為補(bǔ)充的不斷擴(kuò)展治理領(lǐng)域和政策邊界的動態(tài)過程，其治理政策的制定表現(xiàn)出明顯的階段性特征。從科學(xué)化定量體系和制度化保障體系兩個維度總結(jié)了歐洲跨界大氣污染治理的主要措施，結(jié)合中國實(shí)際，對中國跨界大氣污染治理提出了政策建議：①建立健全大氣治理立法及配套執(zhí)行體系，并嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)；②盡快建立和完善跨界大氣污染監(jiān)測評估系統(tǒng)；③科學(xué)劃分大氣污染治理區(qū)域，成立跨區(qū)域組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；④加快研究制定符合國情的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞 跨界大氣污染；治理體系；歐洲經(jīng)驗(yàn)；CLRTAP

中圖分類號 X51文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2017）09-0006-09DOI：10.12062/cpre.20170713

工業(yè)革命帶來了極大的生產(chǎn)力解放和物質(zhì)豐富，但伴之而來的污染問題也日益嚴(yán)重。由于早期人們對大氣污染認(rèn)識不足，導(dǎo)致上世紀(jì)30—50年代集中爆發(fā)了多起嚴(yán)重的“煙霧事件”，對歐洲社會造成了極大的影響。如今，世界許多地區(qū)同樣面臨著嚴(yán)峻的大氣污染問題，中國也是如此。尤其近幾年，京津冀地區(qū)及全國性大面積長時間霧霾污染，已經(jīng)成為嚴(yán)峻的社會民生甚至政治問題。2017年《政府工作報告》提出，“加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理力度”，“加快改善生態(tài)環(huán)境特別是空氣質(zhì)量，是人民群眾的迫切愿望，是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求”，強(qiáng)調(diào)“堅決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。治理日益嚴(yán)峻的大氣污染問題，正成為“十三五”時期中國全面建成小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

由于大氣污染具有流動性、跨區(qū)域（或跨界，transboundary， crossregional）等特點(diǎn)，大氣污染治理需要一套有效的跨區(qū)域合作治理機(jī)制。作為工業(yè)革命發(fā)源地的歐洲，在現(xiàn)實(shí)壓力和相關(guān)技術(shù)支持下，各國對大氣污染治理做出了不斷探索，在跨區(qū)域合作框架下利用多重手段聯(lián)合治理，取得了顯著成就，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。如今，歐洲跨界大氣污染已得到有效控制，許多關(guān)鍵污染物排放量正在大幅減少，損壞的生態(tài)系統(tǒng)也正在逐步恢復(fù)改善。

中國日益突出的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題是長期積累形成的，大氣污染治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，國內(nèi)對大氣污染的跨區(qū)域治理需求很大，對歐洲和美國跨界大氣污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)及其中國化研究日益重視。汪小勇等[1]從州內(nèi)、州際及跨國界三個層面梳理了美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系，并對中國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系提出了相關(guān)建議；蔡嵐[2]以美國加利福尼亞州大氣污染治理政策為例，分析了中央政府和地方政府有效互動以及區(qū)域內(nèi)通力合作對于跨區(qū)域大氣污染治理的重要性。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對歐洲跨界大氣污染治理進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)依然較少。本文分析了歐洲跨界大氣污染治理的背景、制度演化、治理體系和具體措施，對解決當(dāng)前中國嚴(yán)峻的大氣污染治理難題具有借鑒和啟示意義。

1 歐洲推進(jìn)跨界大氣污染治理的背景

發(fā)生時間早、危害程度大是歐洲大氣污染問題的突出特征。早在1930年發(fā)生的比利時馬斯河谷煙霧事件和1952年英國倫敦?zé)熿F事件，引起世界關(guān)注，促使人們對大氣污染問題深刻反思。尤其倫敦?zé)熿F事件，導(dǎo)致倫敦長期籠罩在煙霧塵埃之中，兩個月內(nèi)死亡上萬人。在世界八大公害事件中，大氣污染事件占了五席，世界性大氣污染問題的嚴(yán)重性可窺一斑。

煙霧事件的嚴(yán)重程度和持續(xù)危害，引起歐盟及其成員國高度關(guān)注，大氣污染治理議題開始進(jìn)入政府和公眾視野。上世紀(jì)60年代，科學(xué)家們發(fā)現(xiàn)，歐洲大陸的硫排放與斯堪的納維亞湖的酸化存在聯(lián)系，開始注意到污染的跨界問題。1972年6月，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境大會開始積極推動抗擊酸化的國際合作，向正式制定處理跨界環(huán)境問題體制框架邁出了第一步。在大會的積極影響下，1972—1977年間，Hgstrm[3]、Reed[4]、Ottar[5]等學(xué)者做了大量研究，結(jié)果表明大氣污染物在沉積和發(fā)生危害之前會有成千上萬公里的遠(yuǎn)距離傳播。

1977年10月，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（The United Nations Economic Commission for Europe，UNECE）啟動了一項特別計劃——“歐洲大氣污染物遠(yuǎn)距離傳輸監(jiān)測和評價合作方案”（The Cooperative Programme for Monitoring and Evaluation of the Longrange Transmission of Air Pollutants in Europe），該計劃也稱為“The European Monitoring and Evaluation Programme（EMEP）”，由各締約國科學(xué)當(dāng)局組成，向各國政府提供大氣污染物的濃度、沉積及跨越邊界的污染物遠(yuǎn)程傳輸數(shù)量等重要監(jiān)測和評價信息。最初，EMEP很大程度上只是一項基礎(chǔ)性科學(xué)研究計劃，但客觀上為解決歐洲大氣污染跨界合作治理難題提供了基礎(chǔ)性技術(shù)準(zhǔn)備[6]。

1979年11月，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會在日內(nèi)瓦召開了環(huán)境保護(hù)框架的部長級會議，34個國家和歐洲共同體簽署了《遠(yuǎn)距離跨界大氣污染公約》（The Convention on Longrange Transboundary Air Pollution，CLRTAP），這是在EMEP提供的科學(xué)支持的基礎(chǔ)上，針對大氣跨界污染治理問題制定的第一個具有法律約束力的國際性綜合合作公約。作為一項總括性環(huán)境公約，CLRTAP以EMEP為基礎(chǔ)支撐，制定了關(guān)于大氣污染跨界治理的一般性原則，以及將科學(xué)技術(shù)與政策實(shí)施相結(jié)合的一整套制度框架，為制定后續(xù)八項具體污染物減排限排議定書提供了基礎(chǔ)[7-9]。endprint

1983年3月，CLRTAP正式生效。經(jīng)過30多年來不斷發(fā)展完善，CLRTAP目前擁有51個締約國，已成為聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會工作的重要組成部分，確保了歐洲各國具有共同的大氣污染治理的理念、目標(biāo)和行動框架，為各國（或次區(qū)域）無法解決的大氣污染跨界治理難題提供了一個重要合作平臺。CLRTAP是現(xiàn)在歐洲跨界大氣污染治理的核心機(jī)制。

2 《遠(yuǎn)距離跨界大氣污染公約》及其治理機(jī)制

目前，CLRTAP已形成了以EMEP為基礎(chǔ)、由理事委員會、履行委員會、效果評估工作組、戰(zhàn)略和審查工作組等機(jī)構(gòu)構(gòu)成的一套完整體系（見圖1）。

2.1 CLRTAP組織構(gòu)成及運(yùn)行方式

2.1.1 決策機(jī)構(gòu)

理事委員會是CLRTAP的決策機(jī)構(gòu)，由各締約國政府代表組成。理事會職責(zé)是批準(zhǔn)公約新成員，審查公約執(zhí)行情況；此外，還可酌情設(shè)立工作組審議與公約執(zhí)行和發(fā)展有關(guān)的事項、批準(zhǔn)與工作活動（一般確定兩年期限）有關(guān)的財務(wù)事項。

2.1.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)

履行委員會是CLRTAP的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議締約方履行公約及議定書規(guī)定的義務(wù)情況，向理事會報告工作并提交決策建議。履行委員會由九個締約方組成，每個締約方任期兩年，每年舉行兩次會議。履行委員會的工作主要側(cè)重于三個領(lǐng)域：①審議締約方遵守某項議定的減排義務(wù)情況（各締約方根據(jù)議定書的減排義務(wù)，向排放清單和預(yù)測中心提交排放數(shù)據(jù)）；②審查締約方履行報告義務(wù)的情況；③必要時考慮與公約遵守有關(guān)的系統(tǒng)性問題。

2.1.3 評估機(jī)構(gòu)

對大氣污染有害影響的科學(xué)認(rèn)識，是達(dá)成有效污染控制協(xié)議的前提。為了在污染物影響研究和監(jiān)測方面開展必要的國際合作，CLRTAP在1980年設(shè)立了效果（影響）評估工作組。評估工作組提供關(guān)于主要污染物對人類健康和環(huán)境影響的地理范圍（這些污染物包括但不限于硫、氮氧化物、臭氧、揮發(fā)性有機(jī)化合物和持久性有機(jī)污染物，以及重金屬、黑碳和氨等顆粒物），現(xiàn)有6個方面國際合作方案（森林、水、材料、植被、綜合監(jiān)測以及模擬和繪圖）。工作組通過年度會議討論國際合作方案成效和公約當(dāng)前及今后的相關(guān)需求，擬訂每年一次的工作計劃，供執(zhí)行機(jī)構(gòu)審議。工作組還出版重要成果的實(shí)質(zhì)性報告，同時也通過報告、新聞稿和其他手段向公眾傳播。

2.1.4 談判機(jī)構(gòu)

戰(zhàn)略和審查工作組（WGSR）是CLRTAP的主要談判機(jī)構(gòu)。它運(yùn)用技術(shù)支持機(jī)構(gòu)（EMEP）的科學(xué)技術(shù)資料協(xié)助執(zhí)行機(jī)構(gòu)處理政策事項、支持協(xié)定談判，以及審議現(xiàn)有協(xié)定治理戰(zhàn)略。其主要職責(zé)包括：評估、擬訂和修訂議定書相關(guān)的科學(xué)技術(shù)活動；談判、修訂現(xiàn)有議定書和編制新議定書；審查根據(jù)不同議定書編制的指導(dǎo)文件草案；舉行報告戰(zhàn)略、政策和措施的論壇，并為公約下的相關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展提出建議。

2.1.5 技術(shù)支持機(jī)構(gòu)

EMEP是CLRTAP的科學(xué)技術(shù)支持機(jī)構(gòu)，具有廣泛的科學(xué)家合作網(wǎng)絡(luò)，是公約運(yùn)行的基礎(chǔ)。EMEP開發(fā)了可用于排放檢測控制的技術(shù)信息及其數(shù)據(jù)庫，在諸如大氣監(jiān)測建模、排放清單和排放預(yù)測、綜合評估等領(lǐng)域?yàn)镃LRTAP提供良好的科學(xué)支持。此外，作為大氣污染排放、運(yùn)輸和沉積的信息來源，EMEP在公約政策宣傳方面發(fā)揮了重要作用。

EMEP又主要由指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)構(gòu)組成。指導(dǎo)機(jī)構(gòu)由締約方科學(xué)當(dāng)局代表組成，指導(dǎo)和監(jiān)督EMEP項目的實(shí)施，每年開會并向公約執(zhí)行機(jī)構(gòu)報告工作。此外，與評估機(jī)構(gòu)合作，指導(dǎo)機(jī)構(gòu)就如何以成本效益高的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)向公約提供技術(shù)支持。指導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立主席團(tuán)（作為指導(dǎo)機(jī)構(gòu)閉會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)），就EMEP的工作計劃和預(yù)算提出戰(zhàn)略建議。

EMEP的運(yùn)作機(jī)構(gòu)由五個計劃中心（Programme Centre）和四個任務(wù)組（Task Force）構(gòu)成。五個計劃中心包括：化學(xué)協(xié)調(diào)中心（CCC），西-氣象合成中心（MSCW）、東-氣象合成中心（MSCE）、排放清單和預(yù)測中心（CEIP）、綜合評估模擬中心（CIAM）；四個任務(wù)組包括：空氣污染半球運(yùn)輸（TFHTAP）、測量和建模（TFMM）、排放清單和預(yù)測（TFEIP）、綜合評估模擬（TFIAM）。它們各司其職并協(xié)調(diào)配合，每年向EMEP指導(dǎo)機(jī)構(gòu)報告工作，然后向公約執(zhí)行機(jī)構(gòu)報告[6]。

在上述CLRTAP五個機(jī)構(gòu)及其子機(jī)構(gòu)之間，還有多個為某些具體工作設(shè)立的聯(lián)席會議制度。尤其在技術(shù)支持和效果評估方面，一些工作存在交叉，各（子）機(jī)構(gòu)合作更為密切（部分是為了提高準(zhǔn)確性）。

2.2 以CLRTAP為核心的治理體系

歐洲跨界大氣污染治理機(jī)制是以CLRTAP為核心、不斷擴(kuò)展治理領(lǐng)域和政策邊界的動態(tài)過程，其治理政策的制定表現(xiàn)出明顯的階段性特征。

20世紀(jì)70年代末，CLRTAP在制定后即成為UNECE保護(hù)區(qū)域環(huán)境的核心手段，早期政策主要是關(guān)注污染物的總量減排。此后，作為CLRTAP的延伸，各締約國就某些具體污染物（如硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、持久性有機(jī)污染物和重金屬等）的減排目標(biāo)或措施又陸續(xù)簽訂了八項議定書（見表1），豐富并具體化了歐洲跨界大氣污染治理內(nèi)容。

八項議定書后來根據(jù)治理需要進(jìn)行了多次修訂。CLRTAP理事會2009年12月對“奧胡斯議定書（持久性有機(jī)污染物）”進(jìn)行了修訂；2012年5月和12月，分別對“哥德堡議定書”和“奧胡斯議定書（重金屬）”進(jìn)行了修訂，尤其“哥德堡議定書”修訂案是納入細(xì)顆粒物（包括黑碳）減排承諾的第一份具有約束力的協(xié)議，確定了2020年歐盟各國排放量限值。

進(jìn)入21世紀(jì)后，歐洲跨界大氣污染治理政策開始側(cè)重于立法，歐盟制定了一系列關(guān)于大氣污染防治的法律法規(guī)，進(jìn)行了一系列監(jiān)管創(chuàng)新，促使歐盟大氣污染治理效果加速顯現(xiàn)。

2001年10月，為限制導(dǎo)致酸化、富營養(yǎng)化污染物和臭氧前體物的排放，歐洲議會和歐盟理事會制定并頒布了“國家排放上限指令”（National Emission Ceilings Directive，NECD），對二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）和氨（NH3）四種污染物排放實(shí)施總量控制（以2010年和2020年為基準(zhǔn)年），并將排放上限控制指標(biāo)分配到15個成員國，同時確定了中期評估和報告體系。建立國家排放上限是歐盟大氣污染控制的重要監(jiān)管創(chuàng)新，由此前的CLRTAP協(xié)議間接建立的國家排放上限轉(zhuǎn)向更明確的最高排放限額[10]。endprint

同年3月，歐盟還推行了“歐洲清潔空氣”計劃（Clean Air for Europe，CAFE），目標(biāo)是在歐盟國家建立一套防治大氣污染的一體化戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域大氣污染控制。該計劃基于EMEP數(shù)據(jù)，利用區(qū)域大氣污染信息和模擬（Regional Air Pollution Information and Simulation，RAINS）模型對2000—2020年污染物濃度及其影響進(jìn)行了研究，分析現(xiàn)有環(huán)境排放控制政策對未來的影響，推斷未來（2020年）大氣污染物排放量范圍和由此導(dǎo)致的歐洲空氣質(zhì)量變化情況，旨在制定長期戰(zhàn)略和綜合政策，以控制大氣污染對人類健康和環(huán)境的負(fù)面影響[11]。

2005年9月，為更好實(shí)現(xiàn)CAFE目標(biāo)，歐盟啟動了一項長期綜合性“大氣污染專題戰(zhàn)略”（The Thematic Strategy on Air Pollution，TSAP），目的是通過開發(fā)、推廣新技術(shù)減少成員國污染物排放（尤其是微小顆粒物排放），以顯著降低對人類健康和自然環(huán)境的危害。對NECD（2001/81/EC）進(jìn)行修訂是TSAP的一部分，并作為歐盟實(shí)現(xiàn)中期環(huán)境目標(biāo)的手段之一。TSAP要求，到2020年，SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5分別比2000年減排82%、60%、51%、27%和59%[12]。

2008年5月，歐盟通過了“歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量與清潔空氣指令”（Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe），出于簡潔并提高行政效率需要，對前期五項相關(guān)指令進(jìn)行了整合，吸收了最新健康、科學(xué)發(fā)展成果及治理經(jīng)驗(yàn)。為優(yōu)化空氣質(zhì)量管理，指令以成員國內(nèi)部分區(qū)（反映人口密度）的方式進(jìn)行污染物監(jiān)測并建立了統(tǒng)一評估系統(tǒng)?；贓MEP的技術(shù)基礎(chǔ)，指令要求成員國采取一切必要措施達(dá)到PM2.5分階段（2010年、2015年和2020年）控制目標(biāo)（包括極限值、暴露濃度及減排等目標(biāo)）[13]。

2010年11月，歐盟發(fā)布了“工業(yè)排放指令”（The Industrial Emissions Directive，IED），旨在減少有害工業(yè)排放（工業(yè)生產(chǎn)污染在歐洲整體污染中占有很大份額），尤其通過更好應(yīng)用“最佳可行技術(shù)”（Best Available Techniques，BAT），實(shí)現(xiàn)對人類健康和整體環(huán)境更好保護(hù)。IED是目前歐盟管理工業(yè)污染排放的主要工具，對處于生產(chǎn)狀態(tài)的約52 000項工業(yè)設(shè)施實(shí)行許可證管理，只有當(dāng)獲得許可證之后這些設(shè)施才能投入使用。IED要求基于BAT結(jié)論設(shè)定排放限值許可，歐盟組織了一個包括成員國專家、工業(yè)企業(yè)和環(huán)境組織在內(nèi)的信息交流網(wǎng)絡(luò)，提供BAT結(jié)論（定義BAT）以及與BAT有關(guān)的環(huán)境績效供歐盟決策；但當(dāng)基于BAT設(shè)定的排放限值導(dǎo)致成本收益嚴(yán)重不匹配時，IED允許主管當(dāng)局擁有調(diào)整排放限值的靈活性[14]。

2011—2013年，歐盟對其大氣政策進(jìn)行了全面回顧審查，并由此提出了清潔空氣的一攬子政策，且將2013年確定為“歐盟大氣年”（Eu year of the air）。其中，2013年12月，歐盟提出“歐洲清潔空氣規(guī)劃”（Clean Air Programme for Europe，CAPFE），修訂了TSAP，制定了2020年和2030年歐盟空氣質(zhì)量新目標(biāo)（該規(guī)劃也因此稱為“修訂的TSAP”）。

2016年12月，歐盟頒布了“特定大氣污染物國家減排指令”（Directive on the Reduction of National Emissions of Certain Atmospheric Pollutants），作為推進(jìn)CAPFE、實(shí)現(xiàn)2030年空氣質(zhì)量目標(biāo)的主要法律工具。該指令對五個關(guān)鍵污染物（SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5）確定了更為雄心的國家減排義務(wù)，要求到2030年，上述五種污染物分別比2005年減排79%、63%、40%、19%和49%[15]。

3 歐洲跨界大氣污染治理的主要措施及成效

基于歐洲跨界大氣污染治理的背景、歷程和體制機(jī)制的分析，從科學(xué)化定量體系和制度化保障體系兩個維度提煉總結(jié)歐洲跨界大氣污染治理的主要措施。

3.1 科學(xué)化定量體系

3.1.1 實(shí)行排放總量控制

實(shí)行總量控制是歐洲跨界大氣污染治理的顯著特點(diǎn)。CLRTAP及其各項議定書明確規(guī)定了不同時期內(nèi)締約國的硫、氮氧化物及其他跨界污染物的排放限值。歐盟也頒布了系列國家排放上限指令，明確特定跨界污染物在2010年、2020年和2030年的總量控制目標(biāo)。在邁向具有競爭力的低碳經(jīng)濟(jì)2050年路線圖中，歐盟提出了2030年溫室氣體排放比1990年減少40%、2040年減少60%、2050年減少至少80%的長期目標(biāo)。對于歐盟發(fā)布的各項排放限值（限令），各成員國自行決定執(zhí)行方式和實(shí)現(xiàn)途徑。對于到期無法達(dá)標(biāo)的，歐盟委員會將向歐盟法院提起訴訟，法院先判限期達(dá)標(biāo)，仍無法達(dá)標(biāo)的則判繳納罰金（生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制）。

歐盟要求成員國制定總量控制國家計劃，并定期向歐盟委員會報告制定的國家計劃和對國家計劃的修改，同時向其他成員國公開。國家計劃中包括已采?。ɑ驍M采?。┑奈廴疚餃p排政策和措施，以及對這些政策措施減排效果的定量評估。

3.1.2 建立量化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

歐盟建立了嚴(yán)密的大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，具體可分為環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)三大類。其中，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了硬性極限值，對SO2、NO2、O3等污染物設(shè)定了1—3年內(nèi)允許超標(biāo)的天數(shù)（或小時數(shù)），提供了一定的彈性空間；然而，對某些污染物的要求則非常嚴(yán)格，例如對PM10和PM2.5的年均值，不允許出現(xiàn)任何超標(biāo)天數(shù)。

3.1.3 科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測評估技術(shù)

科學(xué)的檢測評估系統(tǒng)是跨界大氣污染治理的基礎(chǔ)。EMEP是CLRTAP的一項基礎(chǔ)性研究計劃，其主要目標(biāo)是定期向公約框架下的政府和附屬機(jī)構(gòu)提供合格的檢測和評估信息，定期報告大氣污染物的排放、濃度和沉積、跨界通量的數(shù)量和重要性、超越關(guān)鍵負(fù)荷和臨界水平的相關(guān)指標(biāo)等，以支持公約框架內(nèi)有關(guān)減排的談判及其評價。EMEP開創(chuàng)了多項與減排監(jiān)測評估有關(guān)的跨學(xué)科新方法，其中諸如應(yīng)如何計算和分配減排量、如何以最具成本效益的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)等均得到廣泛接受和遵守。1999年以后，國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所（IIASA）接手了EMEP綜合評估模擬中心（CIAM）的評估工作（處理跨界大氣污染問題的RAINS模型即由IIASA于1983年開發(fā)），通過匯集、處理各類相關(guān)信息，向決策者提供解決跨界大氣污染問題的政策情景。CLRTAP、IIASA和歐盟的三方合作為有效解決跨界大氣污染問題提供了科學(xué)基礎(chǔ)，切實(shí)解決了單一國家不能完成的跨國污染治理問題。endprint

此外，歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令針對空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物監(jiān)測方法、空氣質(zhì)量評價和管理、監(jiān)測信息交流等作出全面規(guī)定，成員國按其開展監(jiān)測和評價工作。系統(tǒng)的數(shù)據(jù)監(jiān)測為模型評估提供了前提。

3.1.4 構(gòu)建完備的共享信息數(shù)據(jù)庫

CLRTAP建立了一個包括大氣污染物排放、生態(tài)系統(tǒng)敏感性（關(guān)鍵負(fù)荷）、空氣質(zhì)量監(jiān)測、減排技術(shù)和成本、與傳輸過程有關(guān)的氣象和物理化學(xué)信息等內(nèi)容的大型數(shù)據(jù)庫。CLRTAP所有締約方均可派專家參加工作組會議，并有權(quán)共享交流。所有各方可廣泛參與數(shù)據(jù)收集的制度安排增強(qiáng)了數(shù)據(jù)庫的認(rèn)可度，為支持談判和合作提供了互信的技術(shù)和信息保障。

3.1.5 高效的排放許可證制度體系

歐盟工業(yè)排放指令明確規(guī)定，對有排污潛能的工業(yè)項目實(shí)行排污審批和許可制度。歐盟建立了完善的排污許可證制度，為各成員國許可證管理提出了基本要求和框架，在歐盟范圍內(nèi)得到了廣泛有效實(shí)施，目前已涵蓋約五萬余項工業(yè)設(shè)施。歐盟許可證制度要求具有高污染排放潛能的新建和已建工業(yè)或農(nóng)業(yè)設(shè)施在運(yùn)行之前，必須獲得許可證；企業(yè)盡可能多地采用合適技術(shù)，綜合預(yù)防和控制各類污染產(chǎn)生，最大限度減少廢棄物排放；各成員國必須采取必要措施確保各企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營始終符合許可證的要求。

與許可制度相配套的是排污檢查和報告制度，并有一些非政府計檢機(jī)構(gòu)參與對環(huán)境監(jiān)測儀器校準(zhǔn)、維修，確保排放源的監(jiān)測信息及時準(zhǔn)確上報。排放許可制度實(shí)現(xiàn)了對各類排放源的有效監(jiān)控，為歐盟有效控制污染物排放起到重要作用[16]。

3.2 制度化保障體系

3.2.1 建立頂層系統(tǒng)性合作框架

CLRTAP為締約國間的跨界大氣污染合作治理提供了正式的系統(tǒng)性框架。如前所述，該框架建立在科學(xué)的技術(shù)基礎(chǔ)上，得到各締約方廣泛認(rèn)可和共同遵守，為歐洲各國制定并實(shí)施相關(guān)政策和戰(zhàn)略提供了良好基礎(chǔ)。

在CLRTAP框架下，UNECE進(jìn)一步制定了一系列專門減排協(xié)定，以細(xì)化和明確各類具體污染物控制目標(biāo)和實(shí)施路徑。2001年，歐盟在CLRTAP框架下又進(jìn)一步制定了CAFE計劃，深入推進(jìn)歐洲大氣污染治理工作，其中CAFE的評估過程依賴于CLRTAP下的數(shù)據(jù)收集評估系統(tǒng)。CLRTAP是CAFE分析工作的基礎(chǔ)，也是2005年CAFE啟動TSAP的基礎(chǔ)。

3.2.2 建立高效的跨域組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

不管是早期UNECE倡導(dǎo)下的CLRTAP及其相關(guān)議定書的簽訂，還是后來歐盟一系列針對跨界大氣污染治理法規(guī)的頒布實(shí)施，都是在一個跨區(qū)域組織的精心安排和高效操作下完成的，即分別是UNECE和歐盟。前者側(cè)重實(shí)施污染物減排，后者側(cè)重大氣污染治理立法。雖然二者政策傾向不同，但UNECE倡導(dǎo)下的CLRTAP和歐盟之間在治理和行動等方面存在密切聯(lián)系，一定程度上解決了相同的政策問題（CLRTAP背景下的政策發(fā)展促進(jìn)了歐盟決策者對大氣污染領(lǐng)域的重視；CLRTAP的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)對歐盟內(nèi)部的工作方式和思維方式也有重大影響）[17-18]。高效的跨域組織機(jī)構(gòu)加上共同認(rèn)可的科學(xué)基礎(chǔ)的支撐，使歐洲大氣污染跨界治理取得了顯著成就。

正是UNECE和歐盟這樣跨國組織的積極作為、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和縝密規(guī)劃，保證了締約方和成員國緊密合作，共同解決問題，跨界大氣污染治理取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，為世界其他區(qū)域的跨界大氣污染治理提供了樣本，積累了經(jīng)驗(yàn)。

3.2.3 重視治理法規(guī)建設(shè)并嚴(yán)格落實(shí)

重視立法并嚴(yán)格落實(shí)是歐盟大氣治理取得良好效果的重要保證。歐盟環(huán)境管理政策一般分為歐盟層面（EU level）和成員國層面（Member states level）兩個層次。歐盟層面指令針對整個歐盟的關(guān)于某一類污染物排放所要達(dá)到的目標(biāo)及管理要求，成員國可在歐盟指令基礎(chǔ)上，自由選擇實(shí)現(xiàn)歐盟規(guī)定目標(biāo)的各種措施。

尋求立法和約束力目標(biāo)是歐盟指導(dǎo)大氣治理的一個重要手段。歐盟通過系列法律規(guī)范，搭建起了一套結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大氣污染防治法律體系，有力推動了歐盟大氣污染治理的區(qū)域協(xié)作機(jī)制建設(shè)。例如，在CAFE中，所有成員國都應(yīng)參與并提供數(shù)據(jù)（否則可能強(qiáng)制執(zhí)行）。這種“自上而下”的法規(guī)建設(shè)并嚴(yán)格過程落實(shí)，使歐盟大氣治理決策更有主動性和執(zhí)行力。這與CLRTAP不同。CLRTAP的所有舉措和決定都由各締約國自己采取，相關(guān)監(jiān)測或清查都是基于資源基礎(chǔ)且非強(qiáng)制（但因具有強(qiáng)大科學(xué)技術(shù)做支撐，各項議定達(dá)成出自各締約國的共同真實(shí)意愿，CLRTAP也因此得到很好遵守）[19-20]。

3.2.4 建立必要的資金保障機(jī)制

EMEP長期融資協(xié)定對歐洲跨界大氣污染治理的資金保障問題作出了明確規(guī)劃，包括強(qiáng)制性捐款，并輔以自愿捐款，且對捐款形式也做了具體規(guī)定。議定書要求所有締約方在EMEP的地理范圍內(nèi)每年支付強(qiáng)制性繳款，滿足EMEP工作方案的年度支出和生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付需要。自愿捐款可以經(jīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，用于減少強(qiáng)制性捐款或?yàn)镋MEP范圍內(nèi)的具體活動提供資金。議定書還規(guī)定，強(qiáng)制性和自愿性現(xiàn)金捐助必須存入專門為籌措CLRTAP執(zhí)行經(jīng)費(fèi)設(shè)立的信托基金賬戶。

此外，資金來源還有聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提供的財政手段和各國政府的自愿捐款，為歐洲跨界大氣污染治理提供了足夠的資金保障。

3.3 歐洲大氣污染治理成效

在以CLRTAP為核心、八項議定書為補(bǔ)充的治理框架下，強(qiáng)化政策監(jiān)管立法，歐洲跨界大氣污染治理取得了顯著成就。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，歐洲一系列大氣污染有害物排放量在1990年的基礎(chǔ)上大幅減少（見圖2）。特別是，硫化物減排效果非常明顯，2015年排放量比1990年減少約89%，導(dǎo)致歐洲大部分地區(qū)酸性化合物的沉積水平已經(jīng)降低到臨界負(fù)荷以下；氮氧化物排放量減少約56%，減排努力導(dǎo)致鉛污染大幅減少，UNECE國家鉛污染水平在1990年到2015年間減少超過80%。在減排行動初期減少幅度最大，芬蘭、丹麥、德國、西班牙和挪威等國家年降幅高達(dá)15%—18%。endprint

此外，揮發(fā)性有機(jī)化合物減排幅度較大，2015年排放量比1990年減少約61%；氨排放減少約23%；PM10排放減少約24%；PM2.5排放減少約26%。

4 對中國跨界大氣污染治理的啟示及建議

中國對大氣污染跨界治理的關(guān)注，起源于北京奧運(yùn)會、上海世博會和廣州亞運(yùn)會賽事對于空氣質(zhì)量的要求。近年來，面對日益突出的大氣污染問題，中國制定和修訂了一系列法律法規(guī)，對跨界大氣污染治理做出了系統(tǒng)部署。但總體來說，執(zhí)行效果并不理想，大氣污染防治壓力持續(xù)加大。一方面，是由于相關(guān)法規(guī)執(zhí)行不到位、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督過軟；另一方面，以GDP為核心的官員考評機(jī)制仍占主導(dǎo)地位，加上缺乏有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)境污染的地方保護(hù)主義盛行。

為了更好實(shí)現(xiàn)中國大氣環(huán)境治理目標(biāo)，立足中國大氣污染治理的現(xiàn)實(shí)情況，充分吸收借鑒歐洲跨界大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)，我們得出以下啟示和建議。

4.1 建立健全大氣治理立法及配套執(zhí)行體系，并嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)

當(dāng)前，中國已經(jīng)制定頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等大氣污染防治基本法和單行法，也頒布了具有約束力的《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等強(qiáng)制性措施。應(yīng)該說，上層法規(guī)體系已趨完整，大氣污染防治的目標(biāo)定位和法規(guī)框架也已非常明確，全民大氣污染防治意識也逐漸增強(qiáng)。但在法規(guī)體系的具體執(zhí)行層面缺乏可操作性措施，還沒有從根本上解決大氣污染聯(lián)合防治的協(xié)同管理和內(nèi)生激勵問題，導(dǎo)致法規(guī)貫徹落實(shí)難到位，聯(lián)防聯(lián)治的疊加效應(yīng)還不明顯，更多體現(xiàn)為臨時性應(yīng)急聯(lián)動。

重視立法并嚴(yán)格落實(shí)是歐盟大氣治理取得良好效果的重要保證。建議借鑒歐盟做法，從立法層面統(tǒng)一區(qū)域控制措施、標(biāo)準(zhǔn)和罰則。國家層面（如下文“國家跨區(qū)域大氣污染治理委員會”）制訂大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，要求各區(qū)域出臺落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定和措施，并接受監(jiān)督。國家要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化巡視督察執(zhí)法機(jī)制，加快組建環(huán)境警察隊伍，將環(huán)境執(zhí)法納入政府行政執(zhí)法序列，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，強(qiáng)化“自上而下”的法規(guī)建設(shè)和落實(shí)過程，避免使“立法”淪為“倡議”，徹底改變過去環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)缺乏和失之過軟的問題。

大氣污染聯(lián)防聯(lián)治要重視落實(shí)地方黨委政府生態(tài)環(huán)保主體責(zé)任，對一些地方政府不作為、慢作為現(xiàn)象要嚴(yán)肅問責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，切實(shí)建立環(huán)境監(jiān)察體系的國家權(quán)威。除了強(qiáng)調(diào)政府及部門責(zé)任外，要盡快健全行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制和多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對違法違規(guī)、數(shù)據(jù)造假的企業(yè)，要有一套懲戒追責(zé)機(jī)制，確保國家大氣污染治理決策部署能夠傳導(dǎo)到最基層，確保以實(shí)實(shí)在在的大氣污染防治成效回應(yīng)全社會對改善大氣質(zhì)量的迫切期待。

4.2 盡快建立和完善跨界大氣污染監(jiān)測評估系統(tǒng)

科學(xué)的污染物監(jiān)測和評估是大氣污染治理系統(tǒng)的基石，也是利益相關(guān)方增進(jìn)互信、確保大氣治理系統(tǒng)有效性的核心基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國（跨區(qū)域）大氣污染的監(jiān)測評估還沒有形成一套統(tǒng)一、科學(xué)、高效和公認(rèn)的技術(shù)支持系統(tǒng)（類似CLRTAP下的EMEP）。此外，現(xiàn)行監(jiān)測體系下數(shù)據(jù)造假事件時有發(fā)生，引起了社會的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑，嚴(yán)重?fù)p害了大氣監(jiān)測評估的公信力和治理根基。

建議組建國家級大氣污染監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)，組織和實(shí)施國家大氣治理的基礎(chǔ)性科學(xué)研究。充分借鑒EMEP大規(guī)?；A(chǔ)科學(xué)研究經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建由各相關(guān)部門和高水平研究機(jī)構(gòu)等密切協(xié)作的國家力量，對大氣污染成因與控制技術(shù)、大氣監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及關(guān)鍵技術(shù)裝備、大氣跨界傳輸?shù)戎卫黼y點(diǎn)和基礎(chǔ)性問題集中攻關(guān)，形成適應(yīng)中國大氣污染特點(diǎn)的監(jiān)測評估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系，為政策制定提供及時準(zhǔn)確的科學(xué)數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。

同時，要扎實(shí)推進(jìn)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案實(shí)施計劃（2016—2020年）》，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)監(jiān)測技術(shù)和質(zhì)控體系建設(shè)。如監(jiān)測事權(quán)上收和強(qiáng)化過程監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)“國家監(jiān)測、國家考核”，從根本上避免監(jiān)測數(shù)據(jù)受到考核評比等行政干擾，堅決保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性，維護(hù)監(jiān)測的科學(xué)性、權(quán)威性和政府公信力，為大氣污染防治和政策制定提供科學(xué)支撐。也唯如此，才能確保社會的最大認(rèn)同。

4.3 科學(xué)劃分大氣污染治理區(qū)域，成立跨域組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，中國大氣污染呈顯著的區(qū)域分布特征，大氣治理對跨區(qū)域協(xié)調(diào)和督察能力的要求日益提高。盡管中國已高度重視大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作，初步建立了區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但是，當(dāng)前區(qū)域溝通協(xié)調(diào)更多還是限于重污染天氣預(yù)警和應(yīng)急聯(lián)動，還缺乏實(shí)質(zhì)意義上的跨界治理機(jī)制、規(guī)范和具體措施。目前，國家環(huán)保部已在全國設(shè)立了6大區(qū)域環(huán)保督查中心（華東、華南、西北、西南、東北和華北），但由于監(jiān)察執(zhí)法權(quán)限不夠，無法對污染企業(yè)以及地方政府的污染保護(hù)行為做出有效約束。

從歐洲跨界大氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)可以看出，一個強(qiáng)有力的跨區(qū)域牽頭機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)聯(lián)合治理工作至關(guān)重要?？缃缃M織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域政府及相關(guān)單位的總體協(xié)調(diào)，直接主導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)工作，能有效克服當(dāng)前政出多頭、權(quán)責(zé)不明和推諉扯皮等現(xiàn)象。建議在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分聯(lián)防聯(lián)治意義上的大氣污染治理區(qū)域，并以此為基礎(chǔ)建立相應(yīng)的跨區(qū)域組織機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督該區(qū)域大氣治理具體事項。

環(huán)保部作為國家層面大氣污染防治專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，做好體制機(jī)制的頂層設(shè)計。如充分利用現(xiàn)有的“全國大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組”機(jī)制，由國務(wù)院（或全國人大）批準(zhǔn)成立“國家跨區(qū)域大氣污染治理委員會”，可由環(huán)保部作為主責(zé)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合發(fā)改委、工信部、科技部、中科院和高校等研究機(jī)構(gòu)組成。治理委員會可參照CLRTAP或歐盟設(shè)立若干職能和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（尤其科學(xué)檢測和評估機(jī)構(gòu)），對全局性大氣污染防治的重大事項和政策做出決議和決定。國家大氣治理委員會需要構(gòu)建污染源解析及其傳輸、污染清單分解、減排限排指令下達(dá)以及督查、考核和問責(zé)機(jī)制等大氣污染國家治理框架，各跨域組織機(jī)構(gòu)在國家治理框架下工作。環(huán)保部6大區(qū)域環(huán)保督查中心可以充分運(yùn)用該機(jī)制作為區(qū)域治理的國家級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以此強(qiáng)化區(qū)域和國家層面的雙重監(jiān)督，進(jìn)一步深化環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，解決跨域協(xié)同治理的權(quán)責(zé)和執(zhí)法不統(tǒng)一問題，以最大程度消除地方政府行政干預(yù)和保護(hù)主義。endprint

4.4 加快研究制定符合國情的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

由于大氣污染的跨界流動特征，大氣污染和大氣治理都具有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)。這種“外部性”意味著，要激勵參與方切實(shí)落實(shí)跨區(qū)域協(xié)同治理任務(wù)，必須要給予足夠的補(bǔ)償作為激勵。事實(shí)上，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多年前就已在許多國家提出并廣泛應(yīng)用于河流、土地等污染治理以及森林保護(hù)等方面，中國“退耕還林”是典型的生態(tài)補(bǔ)償案例[21-22]。

利益協(xié)調(diào)是大氣污染跨界治理的關(guān)鍵。大氣治理跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制是中國有效推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的根本激勵。建議在國家大氣治理委員會（環(huán)保部）統(tǒng)籌組織下，以國家大氣污染監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性科學(xué)研究為基礎(chǔ)，組織有關(guān)科研單位聯(lián)合攻關(guān)，盡快研究制定適合國情的跨界大氣治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范資金來源及其分配，構(gòu)建和完善包括績效考核、生態(tài)補(bǔ)償、損害賠償和責(zé)任追究等機(jī)制在內(nèi)的一套制度體系。

因京津冀大氣污染敏感度高、民眾呼聲強(qiáng)烈、治理愿望迫切，且具有較好的實(shí)施條件，可以京津冀地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為突破口，由國家大氣治理委員會（環(huán)保部）牽頭，匯聚跨部門科研資源和優(yōu)秀科研團(tuán)隊集中攻關(guān)，聚焦重點(diǎn)、創(chuàng)新機(jī)制，從根本上解決京津冀大氣污染治理中利益不均衡、道德風(fēng)險和動機(jī)不足難題，為全國和其他重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

參考文獻(xiàn)（References）

[1]汪小勇，萬玉秋，姜文，等. 美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對中國的借鑒 [J].中國人口·資源與環(huán)境，2012，22（3）：118-123. [WANG Xiaoyong， WAN Yuqiu， JIANG Wen， et al. Approach to management of transboundary air pollution in American [J]. China population， resources and environment， 2012， 22（3）：118-123.]

[2]蔡嵐. 空氣污染治理中的政府間關(guān)系——以美國加利福尼亞州為例 [J].中國行政管理，2013（10）：96-100. [CAI Lan. Intergovernmental relationships in air pollution control：a case study of California [J]. Chinese public administration， 2013 （10）：96-100.]

[3]HGSTRM U. Residence time of sulfurous air pollutants from a local source during precipitation [J]. Ambio， 1973， 2（1/2）：37-41.

[4]REED L E. The longrange transport of air pollutants [J]. Ambio， 1976， 5（5/6）：202.

[5]OTTAR B. International agreement needed to reduce longrange transport of air pollutants in Europe [J]. Ambio， 1977， 6（5）：262-269.

[6]EMEP. European monitoring and evaluating programme [EB/OL]. [2016-08-24]. http：//www.emep.int.

[7]Economic Commission for Europe. Convention on longrange transboundary air pollution [R]. Geneva， 1979.

[8]TUINSTRA W. European air pollution assessments： coproduction of science and policy [J]. International environmental agreements politics law & economics， 2008， 8（1）：35-49.

[9]TUINSTRA W， HORDIJK L， KROEZE C. Moving boundaries in transboundary air pollution coproduction of science and policy under the convention on long range transboundary air pollution [J]. Global environmental change， 2006， 16（4）：349-363.

[10]The European Parliament and the Council of the European Union. Directive 2001/81/EC on national emission ceilings for certain atmospheric pollutants [S]. Luxembourg， 2001.

[11]European Commission. Clean air for Europe （CAFE） [R]. Brussels， 2007.

[12]The Commission to the Council and the European Parliament. Thematic strategy on air pollution [S]. Brussels， 2005.

[13]Commission of the European Communities. Directive 2008/50/EC on ambient air quality and cleaner air for Europe [S]. Brussels， 2008.endprint

[14]The European Parliament and the Council of the European Union. Directive 2010/75/EU on industrial emissions （integrated pollution prevention and control） [S]. Strasbourg， 2010.

[15]The European Parliament and the Council of the European Union. Directive （EU） 2016/2284 on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants， amending directive 2003/35/EC and repealing directive 2001/81/EC [S]. Strasbourg， 2016.

[16]GRENNFELT P， HOV. Regional air pollution at a turning point [J]. Ambio， 2005， 34（1）： 2-10.

[17]WETTESTAD J. Clearing the air： Europe tackles transboundary pollution [J]. Environment science and policy for sustainable development， 2002， 44（2）：32-40.

[18]SELIN H， VANDEVEER S D. Mapping institutional linkages in European air pollution politics [J]. Global environmental politics， 2003， 3（3）：14-31.

[19]APSIMON H M， WARREN R F. Transboundary air pollution in Europe [J]. Energy policy， 1996， 24： 631-640.

[20]CASTELLS N， RAVETZ J. Science and policy in international environmental agreements lessons from the European experience on transboundary air pollution [J]. International environmental agreements： politics， law and economics， 2001， 1（4）： 405-425.

[21]PAGIOLA S. Payments for environmental services in Costa Rica [J]. Ecological economics， 2008， 65（4）： 712-724.

[22]WUNDER S. Revisiting the concept of payments for environmental services [J]. Ecological economics， 2015， 117：234-243.endprint