“公共性”管理框架與政府治理體系的構(gòu)建

潘墨濤

摘 要： 我國(guó)政府治理現(xiàn)代化建設(shè)是當(dāng)前的重要學(xué)術(shù)課題。自2008年世界性金融危機(jī)以來(lái)，政府治理出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)向，抓住變革的動(dòng)態(tài)，設(shè)計(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，是推動(dòng)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的根本要求。根據(jù)國(guó)外學(xué)者初步研究經(jīng)驗(yàn)，以推進(jìn)治理主體“公共性”為目標(biāo)，設(shè)計(jì)具體可操作的“公共性”管理框架，構(gòu)建全方位的“公共性”治理體系，將為我國(guó)政府治理現(xiàn)代化提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞： 政府治理現(xiàn)代化； “公共性”； 管理框架； 治理體系

中圖分類(lèi)號(hào)： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.006

《易經(jīng)》有云：“舉而措之天下之民，謂之事業(yè)。”當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，是我國(guó)在全面深化改革的新形勢(shì)下行政體制改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，是惠及全民、福澤萬(wàn)代的事業(yè)。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，設(shè)計(jì)合理可行的戰(zhàn)略規(guī)劃，以指導(dǎo)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索。[1]自2008年全球性金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界政府治理現(xiàn)代化出現(xiàn)了比較大的轉(zhuǎn)向，政府的角色和治理的路徑被重新認(rèn)識(shí)和規(guī)劃，政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略理論也隨之出現(xiàn)了新的跨越。面對(duì)治理實(shí)踐的變化和理論的發(fā)展，抓住推動(dòng)治理主體公共化的創(chuàng)新點(diǎn)，設(shè)計(jì)合理可行的政府治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略規(guī)劃，尋找推動(dòng)其發(fā)展的新路徑，是推動(dòng)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的必然選擇。

一、政府治理現(xiàn)代化的新趨勢(shì)

政府治理現(xiàn)代化過(guò)程是針對(duì)問(wèn)題、唯實(shí)的發(fā)展變革過(guò)程。自2008年以來(lái)，隨著全球性金融危機(jī)、次貸危機(jī)、信用危機(jī)的危害擴(kuò)散，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了“治理失靈”問(wèn)題。由此，治理理論開(kāi)始轉(zhuǎn)向，由提倡多中心的“沒(méi)有政府的治理”轉(zhuǎn)為重新重視政府作用，從“小政府、大社會(huì)”的治理模式向重視政府監(jiān)管的治理模式轉(zhuǎn)變，這些理論上的變化，體現(xiàn)了政府治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及社會(huì)針對(duì)政府治理“無(wú)力感”而尋找出路的訴求。

總的來(lái)看，政府治理現(xiàn)代化的新趨勢(shì)包括以下兩個(gè)方面。一方面，政府角色被重新定位，政府在多元治理中應(yīng)當(dāng)負(fù)起更多責(zé)任，不僅要提供公共服務(wù)，更要加強(qiáng)公共監(jiān)管，彌補(bǔ)社會(huì)與市場(chǎng)的不足。因此，培育和強(qiáng)化政府在多元治理背景下的監(jiān)管能力是目前各國(guó)政府發(fā)展的重點(diǎn)。另一方面，多元治理中非政府治理主體的公共性受到前所未有的重視，由于更多的公共產(chǎn)品供給責(zé)任由非政府組織肩負(fù)，其能否有足夠能力承接公共職責(zé)、能否具有足夠的“公共性”，是保障政府治理成效的關(guān)鍵因素。因此，汲取治理失靈的教訓(xùn)，培育非政府治理主體的公共性成為了政府治理理論與實(shí)踐發(fā)展的方向。

從政府治理現(xiàn)代化的新趨勢(shì)來(lái)看，在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論政府還是非政府組織及個(gè)人都有硬性缺陷。為彌補(bǔ)這些缺陷，必須加強(qiáng)對(duì)政府及非政府組織和個(gè)人的“公共性（publicness）”的管理，推動(dòng)其進(jìn)一步“公共化（publicization）”。推動(dòng)多元治理主體的“公共化”，提升多元治理主體的“公共性”，要從創(chuàng)新“公共性”的管理框架和構(gòu)建“公共性”的治理體系兩方面入手，提升政府和非政府組織及個(gè)人的公共治理能力。

二、創(chuàng)新“公共性”的管理框架

從“公共性”的內(nèi)涵出發(fā)，是逐步創(chuàng)新“公共性”管理的鑰匙。我們可以將公共性理解為：公共性既是個(gè)體利益的最大公約數(shù)，也是共同利益的最大公約數(shù)，所以，公共性是非排他性的、特定范圍內(nèi)社會(huì)價(jià)值尺度的體系。據(jù)此，管理治理主體的公共性，就是要尋找治理主體與全社會(huì)、治理主體與個(gè)人利益的最大公約數(shù)，找出能夠影響和控制治理主體的行為與結(jié)果最大限度符合這種公共性的方法。美國(guó)學(xué)者莫爾頓（Stephanie Moulton）于2008年世界性金融危機(jī)后便已開(kāi)始關(guān)注多元治理主體公共化的問(wèn)題，并設(shè)計(jì)了測(cè)量公共性的“三影響力模型”，從“法律法規(guī)（Regulative）”、“行業(yè)規(guī)范（Normative/Associative）”和“文化認(rèn)知（Cultural cognitive）”三種影響力出發(fā)，研究影響公共主體公共性的因素。[2]

該模型主要針對(duì)非政府的治理主體，目的在于從法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范和文化認(rèn)知三方面來(lái)影響和控制非政府組織的公共性產(chǎn)出，促使其將更多資源投放在公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給上，而非僅僅聚焦非公共性的組織利益。從理論上說(shuō)，莫爾頓的公共性測(cè)量模型和管理框架為政府監(jiān)管、提升社會(huì)組織承接公共職能的能力提供了有效手段，但從實(shí)踐上看，此模型仍然較為簡(jiǎn)單。第一，此模型針對(duì)的需要進(jìn)行公共性管理的主體范圍過(guò)于狹窄。從委托代理理論、跨部門(mén)合作理論出發(fā)，過(guò)于注重非政府組織的公共性缺失問(wèn)題，而忽視了政府能力的提升以及公民個(gè)人公共性的培養(yǎng)。第二，此模型對(duì)測(cè)量組織公共性的意義大于管理組織公共性的意義，它最大價(jià)值在于可以從描述中尋找公共性缺失問(wèn)題，而并不能明確對(duì)癥下藥，提出管理組織公共性的方案。第三，此模型只對(duì)影響力進(jìn)行了分析，而并未對(duì)多元治理主體的公共性層次進(jìn)行細(xì)分，這也使得此模型的應(yīng)用性效果不佳。因此，從細(xì)化治理主體公共性層次、擴(kuò)大此模型分析適用范圍、提高模型實(shí)際應(yīng)用性出發(fā)，可以對(duì)其做進(jìn)一步修正：

圖2治理主體公共性的管理模型將可分析的公共性分解為“使命”、“行為選擇”和“公共性產(chǎn)出”三個(gè)層次，同時(shí)也將每個(gè)層次各細(xì)化為兩個(gè)方面便于精確分析?！笆姑笔侵卫碇黧w根本責(zé)任，是其公共價(jià)值的具體表現(xiàn)，是其存在發(fā)展的根本屬性，包括社會(huì)使命和組織/個(gè)人使命兩方面。三種影響力對(duì)治理主體使命的公共性影響程度不一，法律法規(guī)和文化認(rèn)知的影響力在使命層次最為直接有力?！靶袨檫x擇”層次表現(xiàn)的是治理主體決策行為的傾向，是治理主體“使命性利他”和“可接受的利己”兩方面的利益平衡，是其既要維持公共性、履行治理的公共義務(wù)，又要維持本身生存與發(fā)展的最基本供給。法律法規(guī)圈定了治理主體的利益相關(guān)方范圍，而行業(yè)規(guī)范的影響力對(duì)于治理主體在權(quán)衡相關(guān)方利益后作出行為選擇具有最直接的影響?！肮残援a(chǎn)出”是對(duì)治理主體所提供的公共產(chǎn)品的評(píng)估階段，包括廣泛的社會(huì)評(píng)估和治理主體自我評(píng)估，可以細(xì)分為“可測(cè)性”公共性產(chǎn)出和“不可測(cè)性”公共性產(chǎn)出兩種類(lèi)型。對(duì)于少部分“可測(cè)性”公共性產(chǎn)出的評(píng)估，法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的影響力是最為直接有力的；而對(duì)于數(shù)量更多、范圍更大的“不可測(cè)性”公共性產(chǎn)出評(píng)估，文化認(rèn)知的影響力則發(fā)揮著決定性作用，某些情況可以對(duì)治理主體進(jìn)行一種“定性”的評(píng)價(jià)或描述。

總之，管理治理主體的公共性，從“三影響力”和“組織行為三層次”兩方面進(jìn)行框架建構(gòu)，可以比較全面地對(duì)包括組織和個(gè)人在內(nèi)的所有治理主體的公共性進(jìn)行分析，找出并糾正其中的影響力偏差，管理和控制治理主體的公共性。

三、構(gòu)建“公共性”的治理體系

基于“多元治理主體公共性的管理模型”，對(duì)比實(shí)踐中我國(guó)治理主體“公共性”治理體系的不足，可以通過(guò)對(duì)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范和文化認(rèn)知三方面的體系構(gòu)建，提升包括政府、社會(huì)組織及個(gè)人在內(nèi)的治理主體的公共性，推動(dòng)我國(guó)政府治理的發(fā)展。

（一）完善治理主體的法律法規(guī)體系建設(shè)

1. 建設(shè)和完善我國(guó)治理主體相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)充分考慮文化認(rèn)知與行為規(guī)范對(duì)治理主體公共性的影響。法律法規(guī)對(duì)于治理主體使命的明確和限定，應(yīng)重點(diǎn)考慮社會(huì)文化對(duì)治理主體的基本認(rèn)知，從公共的文化認(rèn)知出發(fā)，了解社會(huì)對(duì)治理主體的不同期待，結(jié)合治理實(shí)際情況，將這種期待以使命形式法律化。而對(duì)于治理主體行為選擇的規(guī)范和限定，構(gòu)建法律法規(guī)體系則應(yīng)充分重視已有行業(yè)規(guī)范的影響，明確可影響治理主體行為選擇的所有利益相關(guān)方，規(guī)范治理主體間行為關(guān)系，最大程度限制與公共利益相悖的治理主體利益，使法律法規(guī)對(duì)治理主體的行為有效控制在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的范圍內(nèi)。

2. 法律法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)獎(jiǎng)懲并重、賞罰分明?！敦懹^政要·擇官》中說(shuō)：“賞當(dāng)其勞，無(wú)功者自退；罰當(dāng)其罪，為惡者戒懼?！眱H靠法律法規(guī)的強(qiáng)制力來(lái)推動(dòng)我國(guó)治理主體公共化是不夠的，治理主體法律法規(guī)體系建設(shè)必須有明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律的激勵(lì)和訓(xùn)誡作用。尤其在治理主體行為選擇和可測(cè)性的公共性產(chǎn)出兩個(gè)層面，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)表現(xiàn)出獎(jiǎng)懲不平衡的問(wèn)題，懲戒規(guī)定入法但不明確，而獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定又鮮有入法。最典型的事例是行政獎(jiǎng)勵(lì)制度至今未建成完善的法律體系，這對(duì)于規(guī)范治理主體行為選擇、促進(jìn)公共性產(chǎn)出是極為不利的。

3. 法律法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)兼顧公私雙方利益。當(dāng)前很多治理問(wèn)題都起于法律法規(guī)對(duì)公私利益界定的不完善，比如武漢市紅十字會(huì)出租救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)問(wèn)題，就是因紅十字會(huì)法中關(guān)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源“動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的收入”相關(guān)規(guī)定不明確而引起廣泛爭(zhēng)議；比如《中國(guó)紅十字會(huì)法》規(guī)定紅十字會(huì)可從捐款中抽取不超過(guò)5%的費(fèi)用用作管理費(fèi)，這樣的簡(jiǎn)單規(guī)定同樣引起了社會(huì)對(duì)紅十字會(huì)公共性的懷疑。因此，我國(guó)治理主體相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)要摒棄公共利益優(yōu)先還是組織個(gè)人優(yōu)先的老問(wèn)題，從社會(huì)使命和組織/個(gè)人使命，公共利益和組織/個(gè)人利益兩方面出發(fā)，構(gòu)建公私利益結(jié)構(gòu)完善的法律法規(guī)體系。在治理主體的使命層面，應(yīng)在公共價(jià)值體系框架下，在法律法規(guī)中明確和融合社會(huì)使命與組織/個(gè)人使命。在治理主體行為選擇層面，應(yīng)從根本實(shí)際出發(fā)，正視治理主體生存與發(fā)展的基本需要，明確公私利益分野，尋找社會(huì)利益與組織/個(gè)人利益的最大公約數(shù)，充分保障其正當(dāng)合法的個(gè)體利益，規(guī)范和控制其追逐個(gè)體利益的行為。

（二）推動(dòng)治理主體相關(guān)行業(yè)規(guī)范的完善

1. 行業(yè)規(guī)范的完善應(yīng)以公共價(jià)值體系為基礎(chǔ)。公共價(jià)值體系既是一個(gè)社會(huì)的善惡好壞評(píng)斷標(biāo)準(zhǔn)，又是表現(xiàn)公共需求和公共期望的道德載體。作為提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的治理主體，完善相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范，一方面應(yīng)高度重視培育社會(huì)公共價(jià)值，以公共價(jià)值體系為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)協(xié)商合作，構(gòu)建相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互規(guī)制的行業(yè)規(guī)范體系，規(guī)范和控制治理主體的行為選擇，評(píng)判治理主體的公共性產(chǎn)出；另一方面應(yīng)以滿(mǎn)足公共需求和公共期望為根本目標(biāo)，拓寬公共需求和期望的發(fā)聲渠道，圍繞公共需求和期望構(gòu)建現(xiàn)代政府治理的各項(xiàng)機(jī)制，培育治理主體尤其是政府對(duì)公共需求的敏感度，從擴(kuò)大公共利益滿(mǎn)足公共需求出發(fā)處理相關(guān)利益主體關(guān)系，推動(dòng)治理主體公共性的提升，保證“行業(yè)內(nèi)行為”始終指向公共需求。

2. 行業(yè)規(guī)范的完善應(yīng)著重關(guān)注行業(yè)道德建設(shè)。行業(yè)道德是完善行業(yè)規(guī)范的土壤，是治理主體公共行為的標(biāo)桿。關(guān)注行業(yè)道德建設(shè)，把重點(diǎn)放在治理“非道德行為”和打破“部門(mén)利己主義”兩方面，規(guī)范治理主體道德行為，重建治理主體公共利益與組織個(gè)體利益的平衡。一方面，應(yīng)從多元治理組織中個(gè)體的道德出發(fā)，推進(jìn)行業(yè)道德建設(shè)，重視選人用人、教育培養(yǎng)制度機(jī)制的建設(shè)，避免再一次出現(xiàn)類(lèi)似紅十字會(huì)“郭美美事件”的道德危機(jī)；另一方面，要看到目前我國(guó)多元治理主體普遍存在組織部門(mén)利益或個(gè)人利益對(duì)公共利益的侵占，或組織/個(gè)人利益與公共利益相排斥的問(wèn)題。應(yīng)從公共利益出發(fā)，明確框定治理主體組織和個(gè)人利益范圍，糾正與公共利益相悖的“部門(mén)利己主義”行為，維持治理主體基本運(yùn)行和發(fā)展基礎(chǔ)上追求公共利益最大化。

3. 行業(yè)規(guī)范的完善應(yīng)強(qiáng)化治理主體的獨(dú)立性。完善行業(yè)規(guī)范必須正視治理主體與利益相關(guān)方的關(guān)系問(wèn)題，而規(guī)范治理主體各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，塑造健康的外部環(huán)境，則必須強(qiáng)化治理主體的獨(dú)立性。無(wú)論從法律法規(guī)還是文化認(rèn)知方面，治理主體的獨(dú)立性都是不可挑戰(zhàn)的，雖然現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有“絕對(duì)獨(dú)立性”，但在公共價(jià)值體系和行業(yè)道德基礎(chǔ)上強(qiáng)化治理主體的“相對(duì)獨(dú)立性”是切實(shí)可行的。一方面，要重點(diǎn)厘清利益關(guān)系，從制度上規(guī)避幕后交易，減少公共暗箱行為，培育良好的協(xié)作治理環(huán)境；另一方面，更重要的是要進(jìn)一步厘清政府與治理主體的關(guān)系，明確政府的治理角色，減少政府對(duì)獨(dú)立治理主體的微觀干預(yù)，變控制為監(jiān)管，變命令為服務(wù)，以強(qiáng)化多元治理主體的獨(dú)立性。

（三）引導(dǎo)文化認(rèn)知對(duì)治理主體的理性評(píng)斷

1. 以公共價(jià)值建設(shè)為基礎(chǔ)，規(guī)范社會(huì)文化認(rèn)知。理性來(lái)看，社會(huì)文化認(rèn)知對(duì)我國(guó)治理主體發(fā)揮著塑造使命、評(píng)價(jià)行為的重要作用，但失之偏頗的文化認(rèn)知對(duì)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化反而有害。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)文化認(rèn)知面臨的最大挑戰(zhàn)是價(jià)值觀多元化發(fā)展對(duì)文化認(rèn)知的分化作用，社會(huì)對(duì)治理主體的認(rèn)知以多元的價(jià)值觀為基礎(chǔ)，甚至從小集團(tuán)利益或個(gè)體私利出發(fā)，評(píng)判治理主體的“公共性”，造成了很多偏激錯(cuò)誤的言論，影響了治理主體的發(fā)展。因此，規(guī)范社會(huì)文化認(rèn)知，必須以公共價(jià)值體系為基礎(chǔ)，整合社會(huì)多元價(jià)值觀，從公共價(jià)值出發(fā)塑造健康的文化認(rèn)知，減少認(rèn)知沖突造成的治理主體公共性評(píng)價(jià)的模糊性，推進(jìn)治理主體公共化。

2. 以科學(xué)理性評(píng)判為基礎(chǔ)引導(dǎo)社會(huì)文化認(rèn)知。除了應(yīng)以公共價(jià)值為社會(huì)文化認(rèn)知的基礎(chǔ)，我們還應(yīng)培養(yǎng)科學(xué)理性精神，發(fā)展對(duì)不可測(cè)性公共產(chǎn)出的評(píng)估方法，引導(dǎo)社會(huì)文化認(rèn)知發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前我國(guó)社會(huì)文化認(rèn)知存在著很多源自傳統(tǒng)文化、低俗文化的不科學(xué)因素，從這些文化土壤培育出的非理性文化認(rèn)知對(duì)于治理主體發(fā)展很可能有一定阻礙作用。比如，治理主體做出傳統(tǒng)文化所不接受的公共行為后，往往會(huì)落入“塔西佗陷阱”，而我國(guó)的傳統(tǒng)的寬恕文化與西方不同，違背傳統(tǒng)文化認(rèn)知的治理主體要重新建立起社會(huì)信任很難，這對(duì)于正需大膽探索中的社會(huì)治理是弊大于利的。因此，以科學(xué)理性評(píng)判為基礎(chǔ)引導(dǎo)社會(huì)文化認(rèn)知，就是要普遍樹(shù)立科學(xué)思維，培養(yǎng)理性公民文化，給予包括我國(guó)政府在內(nèi)的治理主體更多的公正，為其發(fā)展提供寬松的土壤。

總之，我國(guó)政府治理現(xiàn)代化是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，政府作為治理主體之一，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮治理“先行者”的作用，為社會(huì)治理主體創(chuàng)造環(huán)境，提供經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)我國(guó)治理主體“公共性”的管理框架與治理體系發(fā)展，從“多元治理主體公共性的管理模型”到基于此模型的“公共性”治理體系構(gòu)建，為我國(guó)現(xiàn)代政府治理的發(fā)展提供了一種全新的戰(zhàn)略手段。不過(guò)應(yīng)看到，戰(zhàn)略選擇并不僅有這一個(gè)選項(xiàng)，公共性的管理模型仍需要實(shí)踐的檢驗(yàn)而不斷豐富，不斷提升實(shí)用價(jià)值，為構(gòu)建完善的“公共性”治理體系提供更多路徑選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]薄貴利，樊繼達(dá)，等.建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑[M].北京：人民出版社，2015，（1）.

[2]Stephanie.Moulton.Putting Together the Publicness Puzzle： A Framework for Realized Publicness[J].Public AdministrationReview，2009，September/October.

[責(zé)任編輯：任山慶；校對(duì)：黨 婷]