農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民財產(chǎn)性收入問題研究

高玫　余永華　戈丹

[提 要]隨著社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革的重大任務(wù)，土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的農(nóng)民財產(chǎn)性收入問題也成為學(xué)者們的研究熱點之一。通過收集資料和開展土地流轉(zhuǎn)調(diào)研活動，基本摸清了新余市渝水區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀和特點，梳理了渝水區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民財產(chǎn)性收入存在的問題，并針對性地提出了對策建議。

[關(guān)鍵詞]江西；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民財產(chǎn)性收入

[作者簡介]高 玫（1965—），女，江西省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副所長，研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；余永華（1979—），男，江西省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所助理研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、金融學(xué)；戈 丹（1986—），女，江西旅游商貿(mào)學(xué)院講師，研究方向為企業(yè)管理。（江西南昌 330077）

[基金項目]江西省社科規(guī)劃課題“江西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民財產(chǎn)性收入問題研究”（14YJ05）

農(nóng)村通過土地自然資源獲得的財產(chǎn)收入通常有兩種形式：一方面來自于土地的出租、互換、入股、轉(zhuǎn)包等形式出租，通過土地交易市場的交易獲得土地的財產(chǎn)性收入，這也是農(nóng)民獲得土地收入的主要財產(chǎn)性收入來源。另一方面是來自于土地的征用，即土地向非農(nóng)建設(shè)的用地，對于廣大的農(nóng)村來說，土地征用的情況不多出現(xiàn)，收入較少。因此農(nóng)民獲得的財產(chǎn)性收入通常指的是通過土地流轉(zhuǎn)獲得的收入，農(nóng)民以已發(fā)資源有償流轉(zhuǎn)土地，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)門增收起到了積極的作用。

一、全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀和特點

一是流轉(zhuǎn)面積大，受讓主體多。截止2017年5月，全區(qū)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)總面積18.3萬畝，占承包耕地總面積的43%，共簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同近9000份，規(guī)范合同比例達(dá)81.2%；流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶2.5萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的31.6%；受讓土地的農(nóng)戶和承租土地的規(guī)模經(jīng)營主體0.9萬戶。其中：承租面積100-1000畝的規(guī)模經(jīng)營主體185戶，1000畝以上的種糧大戶8家。以“有機蔬菜之鄉(xiāng)”界水鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)承包耕地面積1.6萬畝，流轉(zhuǎn)耕地面積1萬余畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)73%，為目前全區(qū)耕地流轉(zhuǎn)率最高、規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涌現(xiàn)出都康有機農(nóng)業(yè)公司、江南紅農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、豐順?biāo)痉N植農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模新型經(jīng)營主體18個，僅有機蔬菜種植面積達(dá)2300畝，蔬菜大棚近千個，蔬菜業(yè)務(wù)已拓展到港澳地區(qū)，成為渝水現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一張響亮“名片”。

二是流轉(zhuǎn)形式靈活多樣，特點明顯。根據(jù)區(qū)域位置、地力條件等不同，渝水區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)形式也不盡相同，其中下村、水北、人和、鵠山、界水由于丘陵多，平地少，且土地耕作難度大，以出租為主的適度規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營較多；而珠珊、羅坊、姚圩、新溪地形比較平坦、耕地比較肥沃，水源條件較好，易于耕作，農(nóng)民之間互換、代耕面積較大。以農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)姚圩為例，全鎮(zhèn)耕地面積3.32萬畝，流轉(zhuǎn)耕地面積1.9萬余畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)57.2%，全鎮(zhèn)涌現(xiàn)出新余市合豐種植農(nóng)民專業(yè)合作社、新余天水江水稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社等6個社會化服務(wù)組織，全程為農(nóng)戶提供機插、機防、機收等社會化服務(wù)，年服務(wù)農(nóng)戶5490戶，全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)機械化綜合利用率達(dá)80%以上。

三是土地流轉(zhuǎn)結(jié)算價格逐年提升。耕地流轉(zhuǎn)租金由前5年每年每畝平均150元提高到現(xiàn)在的600元，山地流轉(zhuǎn)租賃金由前5年的每年每畝平均30—40元提高到120元左右，土地越來越成為“香噴噴”的值錢貨。大部分地方的土地流轉(zhuǎn)價格結(jié)算方式也有所創(chuàng)新，如將傳統(tǒng)固定價格改為分段計價按比例上浮，較好地解決了因物價上漲等因素造成的流轉(zhuǎn)費用“多年不變、農(nóng)民吃虧”的問題。

四是流轉(zhuǎn)成效日益凸顯。一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化調(diào)整。通過土地流轉(zhuǎn)，激勵和促進了一批農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，打造特色產(chǎn)業(yè)，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，涌現(xiàn)了一大批競爭力強的蔬菜專業(yè)村、糧食專業(yè)村、葡萄專業(yè)村、蜜桔專業(yè)村等示范專業(yè)村鎮(zhèn)，培育了湖頭湖藕、新余蜜桔、百丈峰有機大米、聯(lián)盟有機蔬菜等特色農(nóng)業(yè)品牌。二是新型經(jīng)營主體得到發(fā)展壯大。一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶實現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營，有效解決了農(nóng)戶小生產(chǎn)和社會大市場的矛盾，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。目前全區(qū)擁有省級龍頭企業(yè)19家、市級龍頭企業(yè)56家，各類農(nóng)民專業(yè)合作社1208家，家庭農(nóng)場288個。三是農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收實現(xiàn)雙贏。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，不僅可以讓農(nóng)民從中得到更多的收益，如獲得土地租金、入股分紅等，還可以使經(jīng)營業(yè)主因?qū)嵭羞m度規(guī)模經(jīng)營的需要，進一步加大對生產(chǎn)的投入和各項農(nóng)業(yè)科技的運用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益，實現(xiàn)供需雙方的互利雙贏。

二、全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收存在的問題

一是社會保障不完善。由于當(dāng)前農(nóng)村仍然處在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的社會保障制度還不健全，雖然農(nóng)戶利用自己的土地掙得的收入比較少，但是全區(qū)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去的意愿并不強烈。我國城鄉(xiāng)戶籍制度的不平等，加深了農(nóng)民的保障和服務(wù)同城鎮(zhèn)人的差異，特別是進城務(wù)工的“新型城市”人在就業(yè)、養(yǎng)老、子女上學(xué)、醫(yī)療等方面同城市人的待遇有很大的差別，從而在城市中不能找到應(yīng)有的歸宿感，由于農(nóng)民的自身需求不能得到全面的保障，所以其將農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)的意愿不是非常強烈，有的甚至不會流轉(zhuǎn)，這也是農(nóng)民居于自身安全考慮，為了自身生存所采取的本能措施。

二是主體地位不明顯。農(nóng)戶是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，應(yīng)該在土地流轉(zhuǎn)中占有主導(dǎo)地位。而事實上，政策規(guī)定農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)要得到發(fā)包方的同意才可以進行，這為地方干部無端干預(yù)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)提供了可能，使得流轉(zhuǎn)的真正意愿產(chǎn)生了偏差。土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)、強化管理權(quán)這四權(quán)分離關(guān)注重點不同影響到當(dāng)?shù)卣谕恋亓鬓D(zhuǎn)中定位。國家《土地管理法》指出，如果對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當(dāng)調(diào)整的農(nóng)民集體所有的土地，由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。渝水區(qū)有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、集中連片開發(fā)等為由隨意中止承包合同，導(dǎo)致農(nóng)戶和承包商之間產(chǎn)生激烈的糾紛。endprint

三是土地價值實現(xiàn)不完全。我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上是一種不健全的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不健全、不清晰，不容易形成土地融資市場，制約了土地價值的形成。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有考慮到規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴張難題，農(nóng)民欠缺資金及合適的融資渠道已經(jīng)是制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要原因，從而進一步制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價值。

四是土地有償退出機制實踐較難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在渝水區(qū)建立落戶農(nóng)民有償退出機制是存在較大難度的。特別是在農(nóng)村條件變得越來越好、城鄉(xiāng)差距越來越小的情況下，農(nóng)戶落戶到城市的意愿越來越弱，有的甚至產(chǎn)生抵觸情緒。甚至越是發(fā)達(dá)的區(qū)域，農(nóng)村戶口反而越有價值。渝水區(qū)近幾年更出現(xiàn)許多因在外地上大學(xué)或當(dāng)兵而轉(zhuǎn)走的戶口，都會想盡辦法調(diào)回原籍，以得到回歸農(nóng)村的獲得感。

三、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民財產(chǎn)收入增長的對策建議

（一）健全社會保障體系。土地流轉(zhuǎn)表面上呈現(xiàn)的是經(jīng)濟問題，但是其背后卻涉及著一個更大的社會問題，由于農(nóng)村社會保障體系不完善，如果農(nóng)戶一旦喪失土地，農(nóng)戶的生活和生存狀態(tài)都會受到極大的威脅，這使得農(nóng)戶本身將土地進行流轉(zhuǎn)的意愿變得較弱，有的寧愿將土地閑置，農(nóng)村的土地往往是農(nóng)戶作為安身立命之所在。因此，政府在完善農(nóng)村社會保障制度改革方面應(yīng)該有所建樹，逐漸改善農(nóng)村土地保障的局面，多層次、寬領(lǐng)域、廣渠道地完善農(nóng)村社會保障體系，最終實現(xiàn)社會保障的農(nóng)村化、具體化，從而使農(nóng)民進城工作和生活的制約因素慢慢放開，使農(nóng)戶從思想上逐漸能夠接受土地的流轉(zhuǎn)。

（二）確保土地流轉(zhuǎn)的主體地位。穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提條件應(yīng)該遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地政策的重要核心內(nèi)容。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的條件下進行。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是當(dāng)前農(nóng)村的土地基本經(jīng)營制度。認(rèn)真落實土地承包期30年不變的政策并且確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定，這是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提。土地對于農(nóng)民來說，是農(nóng)民生活的基本社會保障，在土地流轉(zhuǎn)過程中一定要遵循有償?shù)脑瓌t合理確定土地流轉(zhuǎn)的價格，要把遵循農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民利益放在至關(guān)重要的位置。不管是農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)或者是業(yè)主開發(fā)都要明確土地承包權(quán)，農(nóng)民所擁有的這種權(quán)利是國家法律所賦予的，任何人都沒有辦法剝奪。

（三）確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格。建立遵循市場要求的土地流轉(zhuǎn)制度，避免土地使用權(quán)太過集中，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平情況，增加土地流轉(zhuǎn)過程的公平性和競爭性，實現(xiàn)土地市場的有序管理。允許農(nóng)村土地可以在某些領(lǐng)域內(nèi)流轉(zhuǎn)，并在市場競爭的條件下，形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。另外，還要鼓勵發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介市場，形成不同形式的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，中介服務(wù)機構(gòu)是農(nóng)村土地市場化的重要關(guān)鍵，更是推動土地流轉(zhuǎn)價格形成的必要環(huán)節(jié)。

（四）調(diào)整利益分配格局。建立少稅種、寬稅基、低稅率，從嚴(yán)減免的農(nóng)村統(tǒng)一土地稅制，將目前的耕地占用稅、土地增值稅兩稅合并，征收統(tǒng)一的土地使用稅，將撥地、征地、使用地管理費、土地出讓業(yè)務(wù)費等一并納入土地使用稅征收。將農(nóng)村的集體農(nóng)用地變成非農(nóng)用地時，一定要從有利于維護土地所有權(quán)經(jīng)濟利益的前提下出發(fā)，體現(xiàn)土地公有制性質(zhì)和公共經(jīng)濟利益訴求，增強土地出讓收入的征管力度，加大地方政府隨意減免應(yīng)上繳重要的土地出讓收入的處罰力度，增加審計機關(guān)對土地收益分配的監(jiān)督、檢查力度，制止隨意減免、欠繳、緩繳、少繳土地稅費和出讓金的行為。

（五）探索建立土地有償退出機制。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是合法受到國家保護的財產(chǎn)權(quán)利。如果農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶，原則上容許他們附帶土地財產(chǎn)權(quán)利進入城市，至于他們是否放棄承包的耕地、林地以及宅基地，完全聽從農(nóng)門各個的主觀意愿，不可以硬性或變相收回。同時也要賦予在城市穩(wěn)定工作的農(nóng)民按照自己的醫(yī)院處置承包地、宅基地。允許農(nóng)民在自愿、平等的條件下有償轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地財產(chǎn)權(quán)，獲得他們的收益，保證農(nóng)民土地資產(chǎn)價值得到充分實現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：上官濤]endprint