區(qū)縣工程變更及工程建設其他費用調(diào)研報告

蘇永剛

摘 要：為了規(guī)范區(qū)縣工程變更及工程建設其他費用的管理，重慶市武隆區(qū)財政局會同區(qū)國資經(jīng)營中心對重慶市武隆區(qū)主要建設單位及相關主管部門進行了調(diào)研，本文介紹了此次調(diào)研的具體情況，詳述了調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了針對性的改進建議。

關鍵詞：工程變更；工程建設；其他費用；項目監(jiān)管

一、調(diào)研的程序

一是通知被調(diào)研單位提前準備相關資料；二是以會議形式聽取項目單位工程、財務等相關部門領導和工作人員的情況匯報及建議意見；三是查閱相關工程項目施工資料及工程建設其他費用相關資料，詢問相關工程情況及查閱相關資料；四是匯總相關資料；五是了解其他區(qū)縣工程變更管理的相關情況。

二、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題

（1）工程變更投資無控制、無審批，項目單位只管變更，不考慮投資，概算、預算形同虛設。本次調(diào)研由項目建設單位提供的2013年至2015年完工結(jié)算金額在100萬元以上的43個項目，其中36個項目超初始合同金額，占83.72%，平均超合同金額比率32.77%。

（2）測繪、勘察、設計、招標代理等中介機構工作不到位，工作成果與實際情況不符，導致工程變更隨意和頻繁。如某公路項目，招標后施工單位剛進場，施工圖基本全部變完，工程投資大量增加；有的代理機構制作的招標文件中無結(jié)算條款，有的甚至無合同條款，同一項目內(nèi)招標文件約定投標和變更采用不同定額計價；在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，有的中介機構制作的招標文件只有項目限價，沒有清單，更有的僅有招標公告，招標活動根本無法開展。

（3）決策程序不規(guī)范，變更隨意性大。拍腦袋工程多，審批程序不完善，變更成為常態(tài)，出現(xiàn)大量超預算項目。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大部分單位有工程變更的決策審批制度，但在實際執(zhí)行過程中，大多數(shù)單位相關決策審批資料都不齊，或雖然執(zhí)行了一定的審批程序，但沒有完整的記錄，審批多為程序性的，對變更論證的必要性沒有充分的證明資料，項目單位對工程變更決策僅考慮工程實體，對變更增加資金的來源基本沒有決策依據(jù)。

（4）工程變更被施工單位牽著鼻子走。一些設計變更由施工單位主導，特別是需要提前工期的項目，施工單位提出變更要求，項目業(yè)主由于急于完成任務，不進行詳細論證，不審查變更動因，施工單位要求怎么變就怎么變，變更評審過程中，項目業(yè)主意見往往是倒向施工單位。

（5）變更先斬后奏的情況普遍存在。如某項目，很多變更工程實施結(jié)束后還未報批變更方案，甚至是一些變更結(jié)束后正式變更圖紙都還沒有出。比如某公路改造項目，施工全部完工近一年，還未完善預算評審資料。

（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設管理較亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏專業(yè)技術人員、項目資金不足、職能部門的監(jiān)督不到位等原因，導致絕大多數(shù)建設項目前期勘察、設計等工作不到位，工程預結(jié)算沒做，工程承包單位多為個人，工程施工過程資料不齊，導致項目建設程序不規(guī)范，項目建設管理混亂。

（7）對測繪、勘察、設計、招標代理等前期工作單位缺乏制約措施，前期工作監(jiān)管難以到位。項目業(yè)主對前期工作單位無考核管理，無責任追究制度，前期工作成果質(zhì)量差，因前期工作的不到位，致使施工中變更大量發(fā)生。特別是一些具有項目資金審批的權力部門，如交通、水利等，依靠審批權力制約項目業(yè)主，收費高，工作成果差，項目業(yè)主權利難以履行。

三、部分區(qū)縣工程變更管理情況

（1）A縣?？h政府文件明確規(guī)定：對原設計存在重大質(zhì)量安全隱患或建成后嚴重影響使用功能的，可提出設計變更要求，對涉及質(zhì)量和安全隱患的重大設計變更，需送原設計審批部門審批。

增加投資按以下程序進行決策：①增加投資在100萬元以下（不含100萬元）的項目，由縣政府召集項目主管部門、行業(yè)主管部門、縣財政局、縣發(fā)改委、縣公管辦等相關部門專題研究；②增加投資在100―500萬元以下（不含500萬元）的項目，由縣政府召集項目主管部門、行業(yè)主管部門、縣財政局、縣發(fā)改委、縣公管辦等相關部門專題研究后報縣政府主要領導審定；③增加投資在500萬元以上的項目，報縣長辦公會或縣政府常務會研究；④增加投資在2000萬元以上的，報縣委常委會審定；⑤因搶險救災等緊急情況必須進行設計變更且必須立即實施的，在監(jiān)理單位同意后，由縣分管領導和相關部門在現(xiàn)場研究決策，然后完善設計變更相關手續(xù)。

（2）B縣?？h政府文件明確規(guī)定：

第一，規(guī)范設計變更。因技術、地質(zhì)等原因確需變更設計的，項目業(yè)主必須嚴格執(zhí)行項目設計變更管理的有關規(guī)定，變更的設計方案應報行業(yè)行政主管部門審批，重點工程建設項目應報縣政府審批。招標文件和工程施工合同中應載明本條內(nèi)容。

第二，嚴格工程量增加的管理，因工程建設實際確需增加工程量的，增量工程必須經(jīng)施工單位申報、監(jiān)理簽字、造價咨詢機構審核、業(yè)主認可后，報經(jīng)行業(yè)行政主管部門、項目審批部門及財政部門會審，行業(yè)行政主管部門會同項目審批部門批復，重點工程建設項目應報縣政府審批。招標文件和工程施工合同中必須載明本條內(nèi)容。

第三，嚴格工程投資增加的審批程序。設計變更、施工過程中工程量增加等而引起的工程投資增加，應當嚴格執(zhí)行以下審批程序：工程投資增加在合同價以外、批準的投資概算以內(nèi)，由項目業(yè)主送項目行業(yè)主管部門初審后，報項目審批部門審批；工程投資增加在超批準的投資概算20%以內(nèi)，由項目業(yè)主報項目審批部門，項目審批部門會商項目行業(yè)主管部門、財政部門后再行批復；工程投資增加超批準的投資概算20%（含20%）以上的，由項目業(yè)主報項目審批部門，由項目審批部門、項目行業(yè)主管部門、財政部門會審后，再由項目審批部門報縣政府審批（縣級重點工程建設項目由縣政府常務會議審定；非縣級重點工程建設項目由縣政府分管領導審定）。

（3）C區(qū)。區(qū)政府文件明確規(guī)定：

首先，項目業(yè)主應做好項目前期工作，在項目實施過程中嚴格控制工程變更。在施工過程中因技術、水文、地質(zhì)等原因確需變更的，由項目業(yè)主牽頭編制變更方案（包含變更原因、參建各方簽證、多方案比選及建議、變更估算金額），按以下程序批準后方可實施：①單項變更金額在10萬元（不含）以下的，變更方案由項目業(yè)主審定后實施；②單項變更金額10―50萬元（不含）的，變更方案由項目業(yè)主報項目分管區(qū)領導審定后實施；③單項變更金額50萬？00萬元（不含）的，變更方案由項目業(yè)主報區(qū)長辦公會審定后實施；④單項變更金額在100萬元及以上的，變更方案由項目分管區(qū)領導現(xiàn)場審核把關后，報區(qū)政府常務會審議通過后實施。

不立即實施會造成質(zhì)量、安全事故或較大經(jīng)濟損失的，經(jīng)項目業(yè)主和監(jiān)理等單位同意，并立即報告項目分管區(qū)領導同意后方可施工（并同時完善相關手續(xù)等資料）。項目業(yè)主應同時通報行業(yè)主管部門、區(qū)發(fā)改委、區(qū)審計局等管理單位。

其次，項目變更費用按以下程序核準：①累計變更金額在10萬元（不含）以下的，由項目業(yè)主審核；②累計變更金額在10萬―100萬元（不含）的，由項目業(yè)主審核后報區(qū)政府投資項目評審中心復核，報項目分管區(qū)領導審定；③累計變更金額在100萬元及以上的，由項目業(yè)主審核后報區(qū)政府投資項目評審中心復核，報項目分管區(qū)領導審定，并在區(qū)長辦公會上通報。

實際發(fā)生變更費用超過變更方案審批權限的，項目業(yè)主應按前條規(guī)定重新審批。

（4）某某區(qū)。區(qū)財政評審結(jié)果只用作資金預算，不作招標限價，不發(fā)預算清單，招標限價由項目業(yè)主在資金預算內(nèi)自主負責，區(qū)政府文件明確規(guī)定：①工程變更超工程預算金額5%以內(nèi)的，項目業(yè)主組織發(fā)改委、財政、主管部門及有關專家審查同意后，報行業(yè)主管部門審批；②工程變更超工程預算金額5%―10%以內(nèi)的，項目業(yè)主組織發(fā)改委、財政、主管部門及有關專家審查同意后，報區(qū)政府審批；③工程變更超工程預算金額10%及以上的，暫停實施，按項目基本建設管理程序重新報批。

四、針對工程變更及工程其他費用的建議

（1）加強項目變更的審批管理。項目累計變更比例超發(fā)改委審批的工程預算金額10%以下的，且增加變更后未突破原資金預算的，由項目業(yè)主組織項目主管部門、建設主管部門、發(fā)改委、財政、設計等相關單位進行論證，將變更原因、變更方案論證報告、變更預算、籌資方案報行政主管部門審批確定。累計變更比例超發(fā)改委審批的工程預算金額10%以上的暫停實施，按項目基本建設管理程序重新報批。對特別緊急項目，應報區(qū)政府申請同意后先實施，后按程序完善相關審批。

（2）加強工程變更的責任管理。工程變更的控制和管理措施，應在招投標文件或合同中明確。變更審批報告中項目業(yè)主應明確變更原因，變更由于主管部門、項目業(yè)主責任不到位造成的，變更增加費用由主管部門、項目業(yè)主自行負責，如是人為原因，應追究相關責任人的責任；變更因測繪、勘察、設計等單位責任造成的，應追究相關單位的損失賠償責任。

（3）建立項目前期費用限價標準。鑒于目前工程建設其他費用管理混亂的情況，為提高前期工作的質(zhì)量和效率，建議項目前期費用限價參照發(fā)改部門最近的收費文件標準的70%執(zhí)行，項目建設其他費用限價不再評審，由項目業(yè)主單位在限價內(nèi)和中介洽談具體價格和質(zhì)量標準，并在合同中予以明確。限價在執(zhí)行過程中出現(xiàn)大的波動時，由財政部門組織發(fā)改委等相關部門根據(jù)招投標情況并結(jié)合實際，每年調(diào)整一次。

（4）加強項目前期工作單位的管理及考核。一是建議通過政府采購方式建立相關項目前期工作單位的備選庫，減少掛靠現(xiàn)象，合理保證前期工作單位的業(yè)務水平；二是項目業(yè)主單位根據(jù)自身項目特點在備選庫中抽取符合條件的單位進行競爭談判，節(jié)約工程前期工作時間，合理保證工作成果質(zhì)量；三是建立項目前期工作單位的考核制度，由項目業(yè)主對前期工作單位進行考核管理，對前期工作單位成果達不到考核要求的，扣減服務費，并對造成的損失承擔賠償責任；四是區(qū)審計部門加強對項目業(yè)主前期工作的管理，對工程審計中發(fā)現(xiàn)項目業(yè)主不履職造成損失的，應追究相關責任人的責任。

（5）加強項目決算審計和批復管理。根據(jù)調(diào)研了解的情況，調(diào)研的所有單位基本沒有辦理財務竣工決算審計，沒有進行項目決算批復。為完善基本建設程序，加強固定資產(chǎn)管理，建議執(zhí)行項目決算審計制度，及時辦理決算批復，加強項目實施的監(jiān)管和考核。

（責任編輯：蘭卡）