論中國(guó)政府績(jī)效管理中的第三方評(píng)估

凡雨婷?オ?

摘要：第三方評(píng)估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用。但其也面臨著缺乏制度支撐與保障、難以獲取有效政府績(jī)效信息、以及第三方主體間協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺位等困境，本文通過(guò)對(duì)第三方評(píng)估以及我國(guó)政府績(jī)效第三方評(píng)估的發(fā)展歷程進(jìn)行簡(jiǎn)要概述，根據(jù)政府績(jī)效第三方評(píng)估發(fā)展過(guò)程中的困境提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府；績(jī)效管理；第三方評(píng)估

一、第三方評(píng)估概述

“第三方”的概念最早是由美國(guó)學(xué)者萊維特提出的。他認(rèn)為以往對(duì)社會(huì)組織的分類(lèi)過(guò)于簡(jiǎn)單，即把社會(huì)組織分為兩類(lèi)：公共組織和私人組織。而實(shí)際上政府與私人企業(yè)之間有大量的組織，這些組織就是第三部門(mén)，也叫做第三方。聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)體系包括了教育、醫(yī)療和社會(huì)保障、其他地區(qū)社會(huì)和個(gè)人服務(wù)等3類(lèi)15項(xiàng)；歐共體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)體系的分類(lèi)包括了教育、研究與開(kāi)發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)、休閑與文化等5類(lèi)18項(xiàng)。約翰·霍普金斯大學(xué)第三部門(mén)比較研究中心的定義認(rèn)為，凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治性和志愿性等五個(gè)特性的組織都可被視為第三部門(mén)。由此可見(jiàn)，“第三方”的外延在西方國(guó)家是相當(dāng)寬泛的。

在我國(guó)，政府績(jī)效第三方評(píng)估是指與政府沒(méi)有隸屬關(guān)系和直接利益關(guān)系，專(zhuān)業(yè)上具有權(quán)威性的組織對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行的評(píng)估行為。對(duì)這一認(rèn)識(shí)主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)于政府的認(rèn)定，即指所有行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)和組織，而不是指狹義上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)；二是一個(gè)國(guó)家的任何組織或個(gè)人會(huì)或多或少與政府有利益關(guān)系，只要第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間沒(méi)有直接的利益關(guān)系即可；三是對(duì)于組織的理解，無(wú)論組織的表現(xiàn)形式如何，只要與政府無(wú)隸屬關(guān)系即可；四是第三方評(píng)估的是組織績(jī)效而非個(gè)人績(jī)效，多涉及公眾滿意度、行政效率、行政成本等宏觀因素。

二、中國(guó)政府績(jī)效第三方評(píng)估的發(fā)展歷程

政府績(jī)效第三方評(píng)估的實(shí)踐探索開(kāi)始于20世紀(jì)90年代末期，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：無(wú)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)階段、半獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)階段以及半獨(dú)立與獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并存階段。

1986年以前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理嚴(yán)格，不允許社會(huì)評(píng)估組織存在，政府績(jī)效評(píng)估依賴(lài)于行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報(bào)告機(jī)制，然后再進(jìn)行自上而下績(jī)效評(píng)估。1986后，行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了相關(guān)的民意測(cè)驗(yàn)，與此同時(shí)，我國(guó)也出現(xiàn)了半獨(dú)立的民間社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，如“中國(guó)社會(huì)調(diào)查所”。此后，“第三方”評(píng)估組織得到快速發(fā)展，并涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的評(píng)估機(jī)構(gòu)。

2003 年8月23日，中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心成立儀式暨首屆中國(guó)政府創(chuàng)新論壇在北京大學(xué)舉行。該中心是中國(guó)首家對(duì)政府改革與創(chuàng)新進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估與咨詢的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，該中心參與的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)” 是中國(guó)第一個(gè)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)項(xiàng)。由獨(dú)立的第三方來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效的思想在我國(guó)已經(jīng)產(chǎn)生并逐漸發(fā)展起來(lái)了，政府績(jī)效評(píng)估已開(kāi)始由政府自己組織實(shí)施向由政府以外的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、調(diào)查咨詢公司等組織實(shí)施的方向拓展。

2004年，“蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中心”成立，成為我國(guó)首家政府績(jī)效評(píng)估第三方專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)，開(kāi)創(chuàng)了由第三方組織評(píng)估政府績(jī)效的新局面。2006年4月，武漢市政府邀請(qǐng)全球最大的管理咨詢機(jī)構(gòu)“麥肯錫咨詢公司”參加武漢市政府績(jī)效評(píng)估，成為我國(guó)政府委托專(zhuān)業(yè)公司作為第三方來(lái)評(píng)估政府績(jī)效的首例。2007 年和 2008 年，以鄭方輝教授為首的華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院課題組對(duì)外發(fā)布了《廣東省市、縣兩級(jí)政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)研究紅皮書(shū)》，這被譽(yù)為是全國(guó)首個(gè)由獨(dú)立第三方進(jìn)行的一次“民評(píng)官”行為，開(kāi)啟了獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)地方政府整體績(jī)效的先河，引起了各界的廣泛關(guān)注并被稱(chēng)之為“廣東試驗(yàn)”。此后，獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的實(shí)踐越發(fā)普遍，作用逐漸加強(qiáng)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展也因此呈上升之勢(shì)。

2011年，國(guó)務(wù)院績(jī)效管理“部級(jí)聯(lián)席會(huì)議”制度確立，明確了由紀(jì)委監(jiān)察部具體負(fù)責(zé)政府績(jī)效評(píng)估工作。此后，中央紀(jì)委監(jiān)察部選擇北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳等八個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)，同時(shí)選擇國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行中央機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)。在這些試點(diǎn)工作的推動(dòng)下， 政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)各地加速擴(kuò)散。據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室統(tǒng)計(jì)，截至 2012 年年底，政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)一步擴(kuò)展到27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的范圍。2016年3月10日，國(guó)家主席習(xí)近平在參加第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議青海代表團(tuán)審議時(shí)也強(qiáng)調(diào)了第三方評(píng)估的作用：“建立精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬和扶貧成效第三方評(píng)估機(jī)制”。

從上述實(shí)踐不難看出，政府部門(mén)要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)介入的需求不斷上升，第三方介入政府績(jī)效評(píng)估成為國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估的必然趨勢(shì)。

三、政府績(jī)效第三方評(píng)估的發(fā)展困境

（一）政府績(jī)效信息獲取困難

由于政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的好壞反映了政府工作的優(yōu)劣，體現(xiàn)了政府工作人員能力的強(qiáng)弱，績(jī)效評(píng)估結(jié)果的好壞不僅關(guān)系到政府在公民心中的形象，也關(guān)系到相關(guān)政府工作人員的個(gè)人職業(yè)發(fā)展。政府不希望第三方介入其績(jī)效評(píng)估，也不會(huì)主動(dòng)地、全面地將其內(nèi)部信息提供給第三方主體，一些涉及政府內(nèi)部利益的重要敏感信息，政府也只是以機(jī)密信息、個(gè)人隱私等借口回絕第三方主體獲取信息的要求。作為政府系統(tǒng)外的、對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)信息缺乏全面認(rèn)知的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，要獲取必要的評(píng)估資料和數(shù)據(jù)，基本上都要通過(guò)直接或間接的方式從相關(guān)政府部門(mén)獲取，這使得第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)評(píng)估信息的有效渠道嚴(yán)重受限。

（二）第三方評(píng)估缺乏制度保障

制度保障是第三方有效參與政府績(jī)效評(píng)估的基石，是第三方評(píng)估有序、規(guī)范運(yùn)作的必要條件。第三方評(píng)估主體及其地位、權(quán)利義務(wù)、評(píng)估流程、評(píng)估規(guī)則、 激勵(lì)措施等都需要法律法規(guī)予以明確界定，需要強(qiáng)有力的制度為第三方評(píng)估提供通暢、開(kāi)放、有效的評(píng)估環(huán)境。因相關(guān)立法工作的滯后，我國(guó)有關(guān)第三方評(píng)估的立法尚處于空白狀態(tài)，第三方評(píng)估缺乏有序的法律規(guī)范，相關(guān)配套制度建設(shè)尚不完善，其運(yùn)作程序隨意性較大，在全國(guó)范圍內(nèi)并未形成一種常態(tài)化范式。此外，第三方評(píng)估主體與政府之間的利益粘連缺乏有效監(jiān)督，第三方評(píng)估所需信息的可獲得性和真實(shí)性的保障不夠健全。endprint

（三）第三方評(píng)估缺乏獨(dú)立性，主體力量不足

由于政府績(jī)效第三方評(píng)估的管理制度不明確，加上傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，目前我國(guó)政府績(jī)效第三方評(píng)估常常受到政府的干預(yù)，缺乏獨(dú)立性。這主要體現(xiàn)在第三方評(píng)估政府績(jī)效的內(nèi)容、指標(biāo)與方式常常受政府態(tài)度的影響，如果涉及對(duì)政府不利的評(píng)估，會(huì)受到阻止。政府績(jī)效評(píng)估工作是一項(xiàng)巨大的工程，需要大量信息的收集整理，評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)，高端的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，精細(xì)的論證評(píng)估，這些都對(duì)第三方評(píng)估主體提出了很高的能力要求。由于第三方評(píng)估主體一方面依賴(lài)政府部門(mén)的資金支持，另一方面其專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍體系不完善，加上第三方評(píng)估主體間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，致使第三方評(píng)估主體個(gè)體力量薄弱，整體能力分散。這使得第三方主體容易向政府部門(mén)妥協(xié)，在評(píng)估中難以堅(jiān)持獨(dú)立性原則，從而影響評(píng)估的客觀性、科學(xué)性與公正性。

四、對(duì)策及建議

（一）提升政府工作的透明度，加大政務(wù)信息公開(kāi)力度

只有掌握了大量豐富、真實(shí)的信息后，第三方評(píng)估才能根據(jù)事實(shí)做出評(píng)價(jià)。因此，政府信息透明公開(kāi)是第三方評(píng)估得以進(jìn)行的前提條件。現(xiàn)實(shí)中，政府與“第三方”之間地位的不平等，致使信息也不可能完全對(duì)等，因此必須進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)機(jī)制，確保第三方評(píng)估信息的來(lái)源和信息的真實(shí)度。政府應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的要求，將應(yīng)公開(kāi)、能公開(kāi)的信息全部予以公開(kāi)，并對(duì)公開(kāi)的信息及時(shí)進(jìn)行更新和維護(hù)。加強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督，推廣大數(shù)據(jù)時(shí)代的電子政務(wù)，為第三方評(píng)估獲取政府信息建構(gòu)一個(gè)良好的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

（二）完善第三方評(píng)估的制度保障體系

完善第三方評(píng)估制度體系，首先要從法律上確定第三方評(píng)估的地位，通過(guò)制度形式詳細(xì)規(guī)定第三方評(píng)估主體的權(quán)利和義務(wù)，使第三方評(píng)估成為政府績(jī)效評(píng)估體系的必要組成部分。通過(guò)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，借助強(qiáng)有力的法律條文，明確第三方評(píng)估的地位，細(xì)化評(píng)估主體的準(zhǔn)入條件與資質(zhì)，規(guī)范參與形式、參與程序。同時(shí)賦予第三方主體調(diào)查并獲取政府績(jī)效信息的權(quán)利，在法律層面確立第三方評(píng)估的合法性地位，確保第三方評(píng)估過(guò)程與結(jié)果的客觀公正。此外，為確保第三方評(píng)估的順利進(jìn)展，也要賦予第三方主體的監(jiān)督權(quán)利，為其提供有效的監(jiān)督與維權(quán)渠道、途徑。

（三）保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提升綜合能力

獨(dú)立性是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)揮其中介功能的前提條件，首先保障組織及人員上的獨(dú)立性，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)不存在行政上的隸屬和層級(jí)關(guān)系，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的人事權(quán)；其次保障經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的獨(dú)立法人，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)該主要來(lái)源于組織內(nèi)部，還可以通過(guò)建立公益資金確保其獨(dú)立性，借助公益創(chuàng)投，吸收社會(huì)資本的方式，破除對(duì)政府部門(mén)的資金依賴(lài)。在此基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的收支管理制度，透明的資金運(yùn)作制度，提高對(duì)資源的利用能力，弱化政府部門(mén)的影響，提高評(píng)估的公正性與影響力。加快培育專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松登記條件并且給予稅收上的政策優(yōu)惠，為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

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（作者單位： 安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230000）endprint