構(gòu)建我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)單嗣繼承制何以可能

摘要：目前，我國農(nóng)地的承包權(quán)在家庭內(nèi)部不允許繼承，法律上采取了“整體堵死、留有缺口”的態(tài)度，不僅邏輯混亂，而且嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實，造成了實際上的產(chǎn)權(quán)不清，對我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化十分不利，因此，實行農(nóng)地單嗣繼承制勢在必行。農(nóng)地單嗣繼承制的客體是農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)，必要性在于阻抑農(nóng)地細(xì)碎化，滿足土地一定程度規(guī)模經(jīng)營的需要；可行性在于我國城鎮(zhèn)化的速度大于人口自然增長速度，非農(nóng)收入高于農(nóng)業(yè)收入等現(xiàn)實條件。農(nóng)地單嗣繼承制的實行為農(nóng)戶家庭規(guī)模經(jīng)營提供了必要的制度環(huán)境，通過一定程度的規(guī)模經(jīng)營，可以有效地提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，縮小剪刀差，使農(nóng)業(yè)逐漸擺脫柔弱的頹勢。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；單嗣繼承制度；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）09-0037-07

一、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)繼承的權(quán)利特征

1. 農(nóng)戶的權(quán)利束

農(nóng)戶對農(nóng)地的權(quán)利束包括對農(nóng)地的承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等幾個方面。承包權(quán)是一種成員權(quán)，是基于農(nóng)戶為集體組織內(nèi)部的成員身份而享有的承包集體土地的權(quán)利，在我國通行的做法是按家庭人口人人均等享有承包農(nóng)地的權(quán)利，按家庭內(nèi)部的勞動力、生產(chǎn)工具等要素來劃分承包地的屬于少數(shù)。使用權(quán)是指承包人或者農(nóng)地的經(jīng)營者占有該土地，并按照土地利用總體規(guī)劃的用途經(jīng)營使用，獲取勞動成果和利益的權(quán)利。使用權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值的主要構(gòu)成部分，由于我國市場經(jīng)濟體制的進(jìn)一步健全和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的實施，國家對農(nóng)戶的指令性計劃基本取消，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)不斷擴大，目前多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)能夠根據(jù)市場供求的變化自主安排自己的生產(chǎn)活動。承包和使用農(nóng)地的目的是為了獲取收益，即通過對農(nóng)地的使用獲取勞動產(chǎn)品或使用價值，使產(chǎn)權(quán)人獲得一定的物質(zhì)利益。承包責(zé)任制下的收益權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)戶上交各種稅費后余下的收益都是自己的，實現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的有機統(tǒng)一，極大地調(diào)動了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。處分權(quán)則是農(nóng)戶對自己承包的農(nóng)地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換、抵押、入股、繼承等轉(zhuǎn)讓處分的權(quán)利?，F(xiàn)行法律對農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓作了諸多限定，例如耕地、宅基地不得抵押（擔(dān)保法第37條），轉(zhuǎn)讓給集體組織以外成員的，需經(jīng)過村民會議或村民代表大會通過，并報鄉(xiāng)一級政府批準(zhǔn)（土地管理法第75條）。由此可見，農(nóng)戶對農(nóng)地的處分權(quán)是一種有限的、不完整的權(quán)利。

2. 集體的權(quán)利束

土地管理法第8條、第10條規(guī)定，農(nóng)地的所有權(quán)屬于集體所有，由村民委員會或者村民小組、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。這種經(jīng)營管理權(quán)表現(xiàn)為對農(nóng)地的發(fā)包權(quán)（發(fā)包和收回承包地）、收費權(quán)、調(diào)整權(quán)、監(jiān)督權(quán)、轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)等權(quán)利。由于集體是一個抽象的人格，外延模糊，集體對農(nóng)地的經(jīng)營管理權(quán)實際上就落入了少數(shù)村干部的手中。村干部既是集體的代理人，同時又是集體的一員，有自己獨立的利益，這種角色沖突常常使村干部舍公謀私，利用對土地的管理權(quán)侵犯群眾的利益，這種狀況我們在設(shè)計農(nóng)地制度時必須給予高度重視。

3. 國家的權(quán)利束

國家對農(nóng)地的權(quán)利主要表現(xiàn)為宏觀（用途）管理權(quán)、稅收權(quán)兩種權(quán)能。我國土地管理法規(guī)定，各級政府要自上而下層層編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格限制農(nóng)地和建設(shè)用地的不同用途，對農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行計劃控制，違反土地管理法律法規(guī)的，國家有關(guān)部門有監(jiān)督和懲處的職責(zé)。遺憾的是，我國的土地管理法雖然是世界上最嚴(yán)格的法律之一，但農(nóng)地失范行為也是最嚴(yán)重的國家之一，隨意改變農(nóng)地用途、亂搭亂建在農(nóng)村十分普遍。這種越來越亂的情況說明我國農(nóng)村土地制度本身存在嚴(yán)重的缺陷，進(jìn)行改革和創(chuàng)新已迫在眉睫。

目前我國農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)繼承的現(xiàn)狀是：農(nóng)地家庭承包的主體是農(nóng)戶，戶主死亡的，由該家庭其他成員承包，不發(fā)生繼承問題。該家庭承包時最后一位承包人死亡，集體收回承包權(quán)，重新發(fā)包。由此可見，對于一般的農(nóng)地承包權(quán)，在農(nóng)戶內(nèi)部并沒有繼承權(quán)。但《農(nóng)村土地承包法》作了例外規(guī)定：一是承包人所得收益可以依法繼承；二是林地和以招標(biāo)等其他方式承包的“四荒地”，在合同期內(nèi)可以繼承。這種對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)繼承采取“整體堵死、留有缺口”的做法是及其不合理的。

二、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)單嗣繼承的客體

目前我國法律沒有賦予農(nóng)民農(nóng)地繼承權(quán)，主要是基于以下理由：如果賦予農(nóng)民農(nóng)地繼承權(quán)，則農(nóng)戶內(nèi)部外遷的成員已不屬于本集體的成員，他們也有平等的繼承權(quán)，這和家庭承包人必須是集體成員的身份條件相悖。這種觀點是狹隘的，在市場經(jīng)濟體制下我們所能做的是農(nóng)地初始分配公平，然后鼓勵農(nóng)地按照市場規(guī)律流動，這樣才能實現(xiàn)農(nóng)地的優(yōu)化配置。按照當(dāng)前的法律規(guī)定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，所以農(nóng)民產(chǎn)權(quán)繼承的客體只能是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。由于集體是一個抽象的人格，并不具備所有權(quán)主體的條件，不能真正行使所有權(quán)權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體“虛置”，農(nóng)戶土地權(quán)益被侵害的風(fēng)險極大，這已是學(xué)界的一個共識。因此，對農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新已是當(dāng)務(wù)之急。

1. 農(nóng)地的政治所有權(quán)

馬克思在分析利息的產(chǎn)生時指出：“這種形態(tài)之所以必然產(chǎn)生，是由于資本的法律上的所有權(quán)同它的經(jīng)濟上的所有權(quán)分離，由于一部分利潤在利息的名譽下被完全離開生產(chǎn)過程的資本或資本所有者占有。”① 這里，馬克思明確提出了資本的法律所有權(quán)與經(jīng)濟所有權(quán)的概念，法律所有權(quán)是資本的終極所有權(quán)，經(jīng)濟所有權(quán)是從法律所有權(quán)派生出來的一種權(quán)利。馬克思在分析地租的產(chǎn)生時采用了同樣的觀點，認(rèn)為地租是土地的法律所有權(quán)同經(jīng)濟所有權(quán)相互分離的結(jié)果，是由土地的經(jīng)濟所有權(quán)產(chǎn)生的。② 按照這個思路，農(nóng)地的所有權(quán)可區(qū)分為法律所有權(quán)和經(jīng)濟所有權(quán)。所謂農(nóng)地的法律所有權(quán)，即法律明確規(guī)定農(nóng)地歸屬于誰的終極權(quán)利。我們認(rèn)為，農(nóng)地的法律所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于國家，該權(quán)利主要包含三項權(quán)能，即對農(nóng)地具有宏觀管理權(quán)、收益分享權(quán)和終極處分權(quán)。就三者的關(guān)系來看，宏觀管理權(quán)是核心，收益分享權(quán)是實現(xiàn)宏觀管理權(quán)的經(jīng)濟支撐，終極處分權(quán)則是實現(xiàn)宏觀管理權(quán)的必要手段。因此，三者相輔相成，形成一個緊密聯(lián)系的有機整體，其實質(zhì)就是切實實現(xiàn)國家對農(nóng)地的宏觀管理職能。在這個意義上，我們又可以把農(nóng)地的法律所有權(quán)稱為政治所有權(quán)。什么是政治？孫中山先生指出：“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事就是政治?！边@里的“政治”就是在這個意義上使用的。“政治”與“經(jīng)濟”是一對范疇，將馬克思的法律所有權(quán)稱為政治所有權(quán)更直接反映了農(nóng)地權(quán)屬的本質(zhì)內(nèi)容，并使農(nóng)地的政治所有權(quán)與經(jīng)濟所有權(quán)相互對應(yīng)，更為科學(xué)。endprint

2. 農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)

農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)是從農(nóng)地的政治所有權(quán)（終極處分權(quán)）分離出來的、能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)濟利益的權(quán)利。具體來講，它包括對農(nóng)地的占有支配權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)、收益權(quán)、自主決策權(quán)、合理處分權(quán)、繼承權(quán)等項權(quán)能，農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)戶所有。到目前為止，我國農(nóng)村生產(chǎn)的基本單元仍然是農(nóng)戶，農(nóng)戶有了農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)，可以實現(xiàn)農(nóng)戶與農(nóng)地的緊密結(jié)合，減少中間環(huán)節(jié)和交易成本，提高土地的使用效率和市場競爭力；農(nóng)戶有了經(jīng)濟所有權(quán)，可以使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最大程度地清晰化，成為真實有效的產(chǎn)權(quán)，從而使農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)生長期穩(wěn)定的經(jīng)濟預(yù)期，形成良好的土地投入激勵機制，使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)主體充滿生機與活力。作者2012年曾在蚌埠、開封等市的城郊對村民進(jìn)行過調(diào)查，主張將農(nóng)村土地集體所有制改為農(nóng)戶私有制的占26.4%，改為“以農(nóng)戶私有為主，農(nóng)戶和國家共同所有”的占28.1%，改為“以國家所有為主，國家和農(nóng)戶共同所有”的占23.8%③。這幾項改革的方案雖然略有不同，但都包含了村民希望得到土地所有權(quán)的愿望，三項占比之和達(dá)到被調(diào)查人數(shù)的78.3%。由此可見，賦予農(nóng)戶土地經(jīng)濟所有權(quán)可謂是眾望所歸。

農(nóng)地的政治所有權(quán)歸國家所有，經(jīng)濟所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，單嗣繼承的客體只能是農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)，取消農(nóng)地集體所有的權(quán)屬形式。農(nóng)地的政治所有權(quán)歸國家所有，保證了農(nóng)地的公有制性質(zhì)不改變，強調(diào)了對農(nóng)地利用的“管”，符合中央、國務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》的基本精神。經(jīng)濟所有權(quán)歸農(nóng)戶，并以目前農(nóng)戶實際承包地的數(shù)量為準(zhǔn)來具體落實農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)，符合中央關(guān)于農(nóng)地家庭承包長久不變的政策，從實質(zhì)上體現(xiàn)了土地集體所有的性質(zhì)，能最大程度地把農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)做實與放活。

三、我國農(nóng)地實行單嗣繼承制的必要性

所謂單嗣繼承制，即一個農(nóng)戶家庭成員內(nèi)部只能由一個子女繼承農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度。一個子女繼承了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)后，其下一代也只能由一個子女繼承。由此可見，這是一種單嗣單向繼承制度。我國農(nóng)地之所以要實行單嗣繼承制，是由以下幾個因素決定的：

1. 阻抑農(nóng)地細(xì)碎化的需要

上世紀(jì)80年代實行家庭承包責(zé)任制以來，相當(dāng)家庭內(nèi)部經(jīng)過了兩次分割土地，使承包地越來越細(xì)碎化。有關(guān)研究顯示，2005—2009年全國農(nóng)戶承包的責(zé)任田中地塊大小在1畝以下的占到了59%以上，3畝以下的地塊占到了87%以上，戶均地塊數(shù)量在4塊以上（參見表1）④。有的研究顯示，2011年全國農(nóng)戶的平均地塊數(shù)達(dá)到5.08塊⑤。農(nóng)地細(xì)碎化對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響，主要有三個方面的表現(xiàn)：

一是阻礙了農(nóng)業(yè)機械的運用，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了生產(chǎn)效率。農(nóng)戶之間穿插耕種，各地塊之間的道路一般都很狹窄，有的干脆沒有通道，形成“飛地”，耕地利用的這種狀況嚴(yán)重限制了農(nóng)業(yè)機械的運用。劉雨松通過實證研究后認(rèn)為，地塊數(shù)量和機耕道路對農(nóng)業(yè)機械的運用有直接影響，有機耕道路的地塊每增加一塊，農(nóng)民運用農(nóng)業(yè)機械的概率就增加6.63%；當(dāng)一個農(nóng)戶承包的農(nóng)地每增加一塊時，該農(nóng)戶運用農(nóng)業(yè)機械的概率就會減少5.52%。當(dāng)一個農(nóng)戶耕種的是集中連片的土地，則使用農(nóng)機的成本更低，土地的耕種效率更高，在這種情況下，農(nóng)戶運用農(nóng)業(yè)機械的概率就會增加83.82%⑥。農(nóng)業(yè)機械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要內(nèi)容之一，沒有農(nóng)業(yè)機械化的支撐就沒有我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)地細(xì)碎化阻礙了我國農(nóng)業(yè)機械化的進(jìn)程，也是阻礙了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

二是降低了糧食產(chǎn)量，影響了農(nóng)民增收。據(jù)有關(guān)研究，如果通過土地整理每戶將分散的土地合并為一塊，水稻、玉米的產(chǎn)量分別可以提高4%、17%，小麥和薯類的產(chǎn)量可以提高18%，全國糧食的總產(chǎn)量大約可以提高9%⑦。有的學(xué)者對我國農(nóng)地細(xì)碎化與糧食產(chǎn)量減少的原因進(jìn)行了研究，認(rèn)為農(nóng)地細(xì)碎化會引起土地的復(fù)種指數(shù)下降⑧，農(nóng)地越細(xì)碎化，農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)效率就越低⑨。由此可見，農(nóng)地細(xì)碎化既制約了農(nóng)戶對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的運用，又進(jìn)一步影響了對土地的復(fù)種率和農(nóng)地的綜合產(chǎn)出率，從而引起了糧食產(chǎn)量的減少。一個農(nóng)戶耕種同樣數(shù)量的土地，在農(nóng)地細(xì)碎化的情況下糧食的產(chǎn)量減少了，也就意味著自己的收入減少了，這對調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性十分不利。

三是農(nóng)地細(xì)碎化引起了我國有限的耕地和勞動力資源的浪費。我國人均耕地1.37畝，耕地資源十分有限，不足世界人均耕地面積的1/3。據(jù)有關(guān)學(xué)者的實證研究，農(nóng)地細(xì)碎化的現(xiàn)狀造成了我國實有耕地面積5%至10%的浪費⑩。農(nóng)地越是細(xì)碎化，邊界和田埂就更多，道路的曲化率就越高，從而造成耕地有效利用的面積減少。這種狀況還使相鄰農(nóng)戶發(fā)生糾紛的幾率增加，影響農(nóng)戶的幸福指數(shù)和社會的和諧穩(wěn)定。由于農(nóng)戶各田塊之間有遠(yuǎn)有近，方向不一，一天之內(nèi)需要奔走于不同田塊之間，浪費了農(nóng)戶的勞動力、交通等資源，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，這也是影響農(nóng)民增產(chǎn)增收的一個重要因素。

2. 提高農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要

農(nóng)民耕種辛苦勞作有兩個目的：一是為了生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，自給自足；二是如果有剩余，則拿到市場上去交換，獲取利潤。從我國的現(xiàn)實情況來看，多數(shù)農(nóng)戶的第一個目的已經(jīng)實現(xiàn)，溫飽問題已經(jīng)不再是問題；從第二個目的來看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤率很低，農(nóng)戶難以擺脫貧困，走向富裕，這主要是農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食缺乏競爭力造成的。農(nóng)業(yè)能不能振興，農(nóng)民能不能富裕，關(guān)鍵在于提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是必由之路。

所謂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)而言的，其主要特征是在農(nóng)業(yè)中廣泛運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理方法，使農(nóng)業(yè)成為高度社會化的產(chǎn)業(yè)，沒有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的推動就沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?？茖W(xué)技術(shù)與農(nóng)業(yè)相結(jié)合就是農(nóng)業(yè)技術(shù)，主要由兩部分組成：一是農(nóng)業(yè)機械技術(shù)，即節(jié)勞技術(shù)；二是農(nóng)藝技術(shù)，即節(jié)土技術(shù)。農(nóng)業(yè)機械技術(shù)的運用可以節(jié)約勞動力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；農(nóng)藝技術(shù)可以改良品種，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，又可以提高單位土地面積的產(chǎn)量，節(jié)約土地，增加投入產(chǎn)出率，因而這兩種技術(shù)都能直接提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。目前理論界普遍認(rèn)為，規(guī)模經(jīng)營是節(jié)勞技術(shù)運用的前提，節(jié)勞技術(shù)要求規(guī)模農(nóng)業(yè)，但節(jié)土技術(shù)似乎與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營無關(guān)。實際上并不然，節(jié)土技術(shù)也有規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)在要求。例如，某項優(yōu)良品種的普及，規(guī)模經(jīng)營者培訓(xùn)的成本較低，效果可能較好，而沒有規(guī)模經(jīng)營的分散農(nóng)戶，由于人數(shù)眾多和構(gòu)成的復(fù)雜性而增加了培訓(xùn)的難度，效果難以保證，普及的成本較高，各農(nóng)戶之間的經(jīng)濟效益差別也可能較大。因此，規(guī)模經(jīng)營是整個農(nóng)業(yè)技術(shù)運用的內(nèi)在要求。endprint

同樣，規(guī)模經(jīng)營也是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向前發(fā)展壯大的內(nèi)在要求。上世紀(jì)80年代之前，我國農(nóng)產(chǎn)品短缺，農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)是解決國民的食品供應(yīng)問題。之后我國實行了家庭生產(chǎn)承包責(zé)任制，生產(chǎn)效率大大提高，食品供應(yīng)問題逐漸得以解決。到了2004年前后，隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點的到來，農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用越來越多，節(jié)勞技術(shù)的應(yīng)用更加快捷，資本替代勞動的過程加速。但是，由于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模狹小，在農(nóng)業(yè)技術(shù)變遷的同時，引起了投資回報率下降和資本報酬遞減現(xiàn)象。2007年至2013年，粳稻、玉米和小麥的邊際資本生產(chǎn)力分別比1978年至1990年下降了27%、29%、19%{11}。按照舒爾茨的觀點，克服投資回報率下降的關(guān)鍵在于不斷向農(nóng)業(yè)引進(jìn)新的現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素，而這種引進(jìn)必須以生產(chǎn)主體在某個時期達(dá)到臨界的最小經(jīng)營規(guī)模才有可能，才能實現(xiàn)各先進(jìn)生產(chǎn)要素的有效配置。美國農(nóng)業(yè)部的研究顯示，在上世紀(jì)70年代末，美國大豆、玉米農(nóng)場的最佳規(guī)模為259公頃，北部平原的小麥、大麥農(nóng)場的最佳規(guī)模為597公頃，太平洋沿岸則為764公頃{12}。從各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程來看，由小生產(chǎn)向一定規(guī)模集中是一個普遍規(guī)律，將新的生產(chǎn)要素不斷地運用到農(nóng)業(yè)中來，農(nóng)業(yè)才能從根本上擺脫弱勢的趨勢，才能擺脫“保護(hù)—弱勢—再保護(hù)—再弱勢”的惡性循環(huán)，依靠農(nóng)業(yè)自身的力量發(fā)展壯大，擴大經(jīng)營規(guī)模是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向前發(fā)展的必然要求。

實行農(nóng)地單嗣繼承制可以有效阻抑農(nóng)地細(xì)碎化進(jìn)程，再加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制的作用，農(nóng)戶分散化的經(jīng)營趨勢將得以改變，轉(zhuǎn)而向一定程度的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。這里，單嗣繼承制是關(guān)鍵，沒有單嗣繼承制，農(nóng)地經(jīng)營“散化”的速度在我國會高于集中的速度，就越來越無法擺脫農(nóng)業(yè)的凋敝趨勢。有了單嗣繼承制，農(nóng)戶經(jīng)營的規(guī)模會一定程度地向集中發(fā)展，出現(xiàn)相對的規(guī)模經(jīng)營。有了一定的規(guī)模經(jīng)營，才能提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力和農(nóng)民的經(jīng)濟收入，農(nóng)戶才能向農(nóng)業(yè)經(jīng)營追加更多的資金，逐漸推動農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)。

3. 提高農(nóng)戶培肥地力和增加土地投入積極性的需要

2013年全國第二次土地調(diào)查的結(jié)果顯示，我國有耕地20.25億畝，人均耕地不足1.65畝，人多地少是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本國情。改革開放以來，農(nóng)戶為了提高產(chǎn)量和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，普遍增加了化肥和農(nóng)藥的使用量，造成了土壤持續(xù)酸化，嚴(yán)重酸化的耕地已達(dá)到21.6%，PH平均降低了0.85個單位。我國每畝的農(nóng)業(yè)使用量比發(fā)達(dá)國家多1倍，是世界平均水平的2.5倍。目前，我國有1.35億畝耕地受到了農(nóng)藥的污染。我國農(nóng)戶化肥的施用量更多，超過了世界平均水平的3倍多，造成了土壤的重金屬污染{13}。秸稈、干性有機肥、生活垃圾等固體廢棄物如果處置不當(dāng)，也會降低土地的生產(chǎn)力。隨著灌溉、收割等農(nóng)業(yè)機械的普遍使用，水利設(shè)施、田間道路、電力等公共設(shè)施亟需完善，這些都需要大量的資金投入。

實行農(nóng)地單嗣繼承制可以提高農(nóng)戶培肥地力與增加土地投入的積極性?；?、農(nóng)藥的使用帶來了土壤的污染，資金投入嚴(yán)重不足成為制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大瓶頸之一，實行農(nóng)地單嗣繼承制成為必然的選擇。從宏觀的視角來看，我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地是集體所有，即一定范圍內(nèi)的群眾集體共有。在此前提下，將土地的使用權(quán)承包給農(nóng)戶家庭，農(nóng)戶只有承包權(quán)，沒有所有權(quán)。對農(nóng)戶來說，他承包的農(nóng)地顯然是公地。農(nóng)戶承包的“公地”雖然與哈丁所說的公地有一定區(qū)別，即農(nóng)戶的承包權(quán)限制了他人非法利用其承包土地的權(quán)利，但承包權(quán)畢竟僅僅是承包權(quán)，有可能到期的那一天，“公地”有重新分配的可能。因此，農(nóng)戶在耕作農(nóng)地時很難擺脫“公地悲劇”規(guī)律的作用，造成農(nóng)戶對農(nóng)地的保護(hù)和投資雙乏力。從微觀的角度來看，在生產(chǎn)單元——家庭內(nèi)部也或多或少受“公地悲劇”規(guī)律的影響。長期以來，獨生子女家庭在農(nóng)村是少數(shù)，一般的農(nóng)戶都是多子女家庭。在一個家庭內(nèi)部，承包地對各個成員來說在一定意義上也是公地，因為各個成員共同生活，共同勞動，對土地也共同占有。各個家庭成員最關(guān)心的是能從土地上收益多少，至于對土地進(jìn)行必要的保護(hù)和投資只是無奈之舉，甚至有可能被看作是其他成員應(yīng)做的事情。如果承包地能夠伴隨著一個家庭成員的成年就明確歸其所有，則情況就有所不同了。被賦予權(quán)利的成員必然比其他成員更關(guān)心土地，更注意對土地進(jìn)行保護(hù)和投資，因為只有他和承包地建立了直接的、長期的經(jīng)濟利益關(guān)系。這樣，“公地悲劇”規(guī)律就沒有了作用的空間，對農(nóng)地進(jìn)行培肥和投資就進(jìn)入了良性的循環(huán)軌道。

四、實行農(nóng)地單嗣繼承制的可行性

1. 我國人口城鎮(zhèn)化率高于人口自然增長率，剩余農(nóng)村勞動力能夠逐漸被城鎮(zhèn)化吸收

農(nóng)地單嗣繼承制能不能實行？關(guān)鍵在于農(nóng)村剩余勞動力能否順利轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中來。2015年，我國的GDP總量達(dá)到685505.8億元，是1978年的186倍，上升為世界第二大經(jīng)濟體。從就業(yè)的狀況來看，2001—2015年在農(nóng)業(yè)就業(yè)的人數(shù)平均每年減少3.3%，在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)平均每年增加2.3%，在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)平均每年增加3.4%。2015年在第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員分布比例為28∶29∶43，第一產(chǎn)業(yè)最低，第三產(chǎn)業(yè)最高，與當(dāng)今世界各國產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員分布的基本趨勢一致。今后，我國在農(nóng)業(yè)就業(yè)的人數(shù)會逐步減少，在服務(wù)業(yè)就業(yè)的人數(shù)會明顯上升，這將成為我國就業(yè)分布的一個基本趨勢，這種趨勢為實行農(nóng)地單嗣繼承制奠定了人口分流的基礎(chǔ)。

考慮到人口自然增長的因素，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程能否抵消這個因素呢？來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，2001—2015年我國人口的隔年平均自然增長率是0.545%，而人口城鎮(zhèn)化隔年平均增長率是2.63%，遠(yuǎn)大于人口的平均自然增長率（參見表2）。從發(fā)展趨勢來看，人口自然增長率有下降的趨勢，平均隔年環(huán)比下降0.28‰；人口城鎮(zhèn)化率又有增長的趨勢，這種情況說明我國人口的城鎮(zhèn)化完全可以吸收人口的自然增長，使農(nóng)村剩余勞動力逐漸向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移。由此可見，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移為實行農(nóng)地單嗣繼承制提供了人口就業(yè)基礎(chǔ)。

2. 工農(nóng)存在剪刀差，非農(nóng)收入高于農(nóng)業(yè)，這種“勢差”的存在使農(nóng)民自覺離開土地成為一種理性的選擇endprint

工農(nóng)產(chǎn)品存在剪刀差，這是一個長期的歷史現(xiàn)象，其原因主要有兩個方面：一是工業(yè)資本利用其壟斷或政治、經(jīng)濟上的優(yōu)勢，提高工業(yè)品的價格；二是由工業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的不同特點決定的，由于科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代管理方式的應(yīng)用，工業(yè)能迅速提高生產(chǎn)力，降低生產(chǎn)成本，而在農(nóng)業(yè)中這一過程卻相對緩慢，使工業(yè)品的相對價格高于農(nóng)產(chǎn)品。由于工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的存在，工業(yè)的盈利能力明顯高于農(nóng)業(yè)，這就使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動者收入較高，在農(nóng)業(yè)就業(yè)的收入偏低。這種“勢差”的存在使勞動者由農(nóng)業(yè)不斷向第二、第三產(chǎn)業(yè)流動。從農(nóng)民的收入構(gòu)成來看，1978年農(nóng)民打工的人均收入占家庭人均純收入總額的2.3%，1990年上升為20.2%，2015年則上升為40.3%。這種情況說明，農(nóng)民打工的收入占家庭純收入的比重越來越大，來自農(nóng)業(yè)的收入占比越來越小。收入的高低是調(diào)整農(nóng)民就業(yè)取向的經(jīng)濟杠桿，非農(nóng)的收入較高，農(nóng)民自然出現(xiàn)了兼業(yè)的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，我國西、中、東部農(nóng)民的兼業(yè)率分別達(dá)到49%、63.2%和66.3%，在全國的城郊地區(qū)，農(nóng)民的兼業(yè)率同樣達(dá)到了66.3%{14}。非農(nóng)與農(nóng)業(yè)勞動力報酬的差異與農(nóng)民的兼業(yè)行為呈現(xiàn)出正相關(guān)性，二者的差額越大，越激勵農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同時，對男性來說，勞動比較報酬對非農(nóng)就業(yè)影響的邊際效應(yīng)明顯高于女性，提高1個單位的勞動比較報酬，可以使男性農(nóng)民每年增加6天非農(nóng)勞動時間{15}。這種情況說明，在非農(nóng)與農(nóng)業(yè)勞動報酬存在“勢差”的情況下，男性勞動者更容易從農(nóng)業(yè)中分流出來。

由于農(nóng)業(yè)受生物的生長周期、土地、天氣、自然災(zāi)害、生產(chǎn)成本等因素的影響和制約，相對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來說農(nóng)業(yè)是一個相對弱勢的產(chǎn)業(yè)，這也就決定了農(nóng)業(yè)勞動者的報酬從總體上總是跟在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的后面，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的報酬總體上總是高于農(nóng)業(yè)勞動者的報酬。再加上工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差效應(yīng)，必然推動農(nóng)村剩余勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是一種自覺的、理性的轉(zhuǎn)移，為在農(nóng)村實行農(nóng)地單嗣繼承制提供了必要的前提。同時，農(nóng)地單嗣繼承制的實行為農(nóng)戶家庭規(guī)模經(jīng)營提供了必要的制度環(huán)境，通過一定程度的規(guī)模經(jīng)營，可以有效地提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，縮小剪刀差，使農(nóng)業(yè)逐漸擺脫柔弱的頹勢。

3. 完善農(nóng)民的社會保障體系

實行農(nóng)地單嗣繼承制，將使不繼承農(nóng)地的子女轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，其中一部分會進(jìn)入城鎮(zhèn)，另一部分仍然留在農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。進(jìn)入城鎮(zhèn)的可以納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系，留在農(nóng)村的居民，包括繼承了農(nóng)地和未繼承農(nóng)地的居民，應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村社會保障體系之內(nèi)。只有社會保障體系健全了，農(nóng)村剩余勞動力才能安全地分流出來，土地的保障作用才會越來越弱化，同時，又可以提高農(nóng)業(yè)人員從事農(nóng)業(yè)的意愿和積極性。前文已經(jīng)提及，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)存在勞動報酬差別，繼承農(nóng)地對繼承者來說不一定就是“好事”。有學(xué)者在日本一些村莊的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，繼承了農(nóng)地的長子找對象就比較困難，都有一些找不到媳婦的光棍，有一個村莊長子繼承者光棍的數(shù)量達(dá)到了1/4{16}?？梢?，在日本土地的保障作用已十分弱小了。我國目前農(nóng)村社會保障體系尚處于建設(shè)和完善之中，這對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村勞動力的穩(wěn)定有重要意義，從經(jīng)濟能力、政策、政府理念、農(nóng)民需求等各個角度來看，建立和進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障體系的條件已經(jīng)具備。對此，本文從法制的角度提出一些建議。

首先，制定《中華人民共和國居民社會保障法》。2010年10月我國第一個社會保險法公布，規(guī)定了社會保險的指導(dǎo)思想、基本險種、管理機構(gòu)等內(nèi)容，確立了我國城鄉(xiāng)社會保險的基本框架。但是，社會保險僅僅是社會保障的內(nèi)容之一，社會保障作為國民收入再分配的一種形式，應(yīng)當(dāng)包括社會保險、社會救濟、教育保障、社會福利、社會優(yōu)撫等內(nèi)容。目前，我國尚無統(tǒng)一的社會保障立法，大多以政策的形式進(jìn)行調(diào)整，內(nèi)容亂且不完整，亟需制定一部統(tǒng)一的社會保障法典。該法典應(yīng)當(dāng)就以下內(nèi)容作出明確規(guī)定：社會保障的指導(dǎo)思想、基本原則、種類和體系，組織機構(gòu)和管理機關(guān)，運作模式，經(jīng)費的籌集與來源，政府的職責(zé)，保障水平的調(diào)整機制等。在價值取向上要明確公民權(quán)利平等、城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平要逐漸均等化等理念。

其次，加大財政資金投入力度，提高養(yǎng)老和醫(yī)療的保障水平。中國統(tǒng)計年鑒顯示，我國中央和地方財政2013年、2014年、2015年用于社會保障和就業(yè)的支出分別是14490.54億元、15968.85億元、19018.69億元，分別占當(dāng)年中央和地方財政支出總額的10.3%、10.5%、10.8%，其中中央財政分別承擔(dān)了4.4%、4.4%和3.8%，地方財政分別承擔(dān)了95.6%、95.6%和96.2%。這反映出我國財政用于社會保障的支出明顯偏低，與發(fā)達(dá)國家30—50%的支出水平相差甚遠(yuǎn)，中央財政承擔(dān)的份額尤其偏低。在用于社會保障的財政支出中，大部分用于城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老、救濟等保障水平明顯偏低。社會保障在國際上通常被認(rèn)為是“屬于全國性公共產(chǎn)品，具有高度外溢性的支出項目”，應(yīng)作為中央的事權(quán)為宜。鑒于中央承擔(dān)的社會保障支出份額有連年下降的趨勢，建議通過立法的形式明確規(guī)定中央政府在社會保障中的地位和作用，特別是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財政支出數(shù)額，將中央財政承擔(dān)的份額提高到目前地方財政承擔(dān)的水平。只有如此，才能建立起全國統(tǒng)一的社保制度，破解醫(yī)療保險、農(nóng)民工保險、養(yǎng)老保險等在實踐中遇到的一些瓶頸，推動我國社會保障制度穩(wěn)妥有序地建立起來。

第三，制定專門的農(nóng)村居民社會保險法，設(shè)計多層次和多功能的養(yǎng)老保險制度。我國的社會保險法在第二章“基本養(yǎng)老保險”中，僅僅籠統(tǒng)規(guī)定在農(nóng)村建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和賬戶模式，缺乏可操作性，借鑒多數(shù)發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)制定一部專門的農(nóng)村居民社會保險法，對農(nóng)民的社會保險進(jìn)行專門的規(guī)范。農(nóng)村社會保險法律制度以保護(hù)人的生存權(quán)為核心，主要內(nèi)容包括養(yǎng)老、醫(yī)療、災(zāi)害事故、工傷、失業(yè)、計劃生育保險等方面的內(nèi)容。當(dāng)前，需要踐行的重點是要把養(yǎng)老和醫(yī)療保險做好，養(yǎng)老保險要注意設(shè)計的多層次性，首先要建立基本保險制度，這屬于生存權(quán)意義上的保障。除此之外，還要建立各種基金、終老財產(chǎn)保險（如以房養(yǎng)老）、商業(yè)保險、自我保障等保險形式。自我保障除了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形式外，還包括服務(wù)交換等形式。養(yǎng)老保險的多層次設(shè)計可以滿足不同經(jīng)濟條件的農(nóng)民對養(yǎng)老保險的不同需求，使之更具人性化和吸引力。養(yǎng)老保險的設(shè)計還要注意多功能，即除了保障人的生存權(quán)和福利水平以外，還應(yīng)當(dāng)同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、計劃生育、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等國家政策聯(lián)系起來。例如，對獨生子女家庭實行保險費優(yōu)惠和提高保險待遇，既有利于計劃生育基本國策的實現(xiàn)，獨生子女如果轉(zhuǎn)為非農(nóng)就業(yè)又有利于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化邁進(jìn)。在此，筆者強烈建議在立法時要明確規(guī)定用土地?fù)Q保險的形式，這對農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”觀念是一個巨大的沖擊，同時對推動農(nóng)地轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營的作用不可小覷。endprint

第四，完善農(nóng)民工的社會保險制度。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村居民戶籍在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工人。目前，有關(guān)農(nóng)民工社會保險的規(guī)范主要是《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》，尚未建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)民工保險法律制度。就現(xiàn)有規(guī)章政策的實施情況來看，農(nóng)民工參保的意愿不強，這又恰好契合了用人單位降低勞動力成本的意向，造成了農(nóng)民工保險制度執(zhí)行乏力的尷尬狀況。為了將農(nóng)民工的社會保障落到實處，當(dāng)務(wù)之急是制定《農(nóng)村居民社會保險法》，在其中列專章規(guī)定未在城市落戶的農(nóng)民工的保險制度，明確規(guī)定政府特別是中央政府的職責(zé)，重點建立和完善能夠在城市之間、城鄉(xiāng)之間自由流動的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險制度。由于現(xiàn)行的社會保險實行屬地管轄，不利于農(nóng)民工社會保險的自由流動，從而使農(nóng)民工入險的意愿大大降低。由此看來，實行全國統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等基本保險制度是大勢所趨?？傮w上講，養(yǎng)老保險要分層次，農(nóng)民工可以根據(jù)自己的經(jīng)濟條件自愿選擇相應(yīng)的保險等級，但養(yǎng)老保險應(yīng)作為強制性規(guī)范必須購買；醫(yī)療、工傷、生育等保險實行城鄉(xiāng)融合，逐步提高保障水平，最終實現(xiàn)由生存權(quán)型保障轉(zhuǎn)向福利型的社會保障。解決農(nóng)民工社會保障問題，對促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、弱化農(nóng)民的“戀地情節(jié)”有重要意義，必將為實行農(nóng)地單嗣繼承制鳴鑼開道和保駕護(hù)航。

注釋：

① 馬克思：《剩余價值理論》，人民出版社1975年版，第511頁。

② 馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社1975年版，第853頁。

③ 汪東升：《地方政府土地失范行為剖析》，黃河水利出版社2016年版，第251頁。

④⑥ 劉雨松：《土地細(xì)碎化對農(nóng)戶購買農(nóng)機作業(yè)服務(wù)的影響分析》，西南大學(xué)2014年學(xué)位論文。

⑤ 羅必良、李玉勤：《農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度：制度底線、性質(zhì)辨識與創(chuàng)新空間》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第1期。

⑦ 萬廣華、程恩江：《規(guī)模經(jīng)濟、土地細(xì)碎化與我國的糧食生產(chǎn)》，《中國農(nóng)村觀察》1996年第3期。

⑧ 劉濤、曲福田、金晶等：《土地細(xì)碎化、土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶土地利用效率的影響》，《資源科學(xué)》2008年第10期。

⑨ 黃祖輝、王建英、陳志鋼；《非農(nóng)就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)與土地細(xì)碎化對稻農(nóng)技術(shù)效率的影響》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第11期。

⑩ 許慶、田士超、邵挺等：《土地細(xì)碎化與農(nóng)民收入：來自中國的實證研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2007年第6期。

{11} 蔡昉、王美艷：《從富人經(jīng)濟到規(guī)模經(jīng)濟》，《經(jīng)濟研究》2016年第5期。

{12} 曾寅初、梅玉：《國外農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟問題討論會綜述》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1988年第11期。

{13} 徐明崗、盧昌艾、張文菊等：《我國耕地質(zhì)量狀況與提升對策》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2016年第7期。

{14} 楊學(xué)成、趙瑞瑩：《轉(zhuǎn)型時期農(nóng)民兼業(yè)問題的實證研究》，《中國農(nóng)村觀察》1998年第3期。

{15} 陸文聰、吳連翠：《兼業(yè)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)行為及其性別差異》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第6期。

{16} 李晶、紅英：《當(dāng)代日本農(nóng)村社會中的“長子”與“家”繼承》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2013年第3期。

作者簡介：汪東升，中共開封市委黨校法學(xué)教研室教授，河南開封，475001。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）endprint