新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系演化論綱

摘要：新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系的演進(jìn)及其制度安排都是由政府主導(dǎo)的，政府采取強(qiáng)制性制度變遷，通過控制城鄉(xiāng)金融來彌補(bǔ)財(cái)政能力的不足以實(shí)現(xiàn)自己的效用函數(shù)。新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系演進(jìn)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在農(nóng)村金融存在雙重金融抑制、農(nóng)村金融為城市和工業(yè)輸送了大量金融剩余、城鄉(xiāng)金融關(guān)系演進(jìn)的邏輯源自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及其政策偏好等方面；新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)金融發(fā)展必須明確農(nóng)村金融與城市金融的共生關(guān)系，積極發(fā)展內(nèi)生于“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的非正規(guī)金融，并建立行之有效的農(nóng)村金融資源回流機(jī)制。

關(guān)鍵詞：二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；城市金融；農(nóng)村金融；農(nóng)村金融抑制

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）09-0050-06

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

城鄉(xiāng)關(guān)系具有多維度特征，從經(jīng)濟(jì)方面看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都離不開資本、勞動(dòng)力和自然資源等要素的投入，城鄉(xiāng)之間存在金融資本的相互競(jìng)爭(zhēng)、分配和依存關(guān)系，本文將這種以金融資本聯(lián)系所體現(xiàn)出來的城鄉(xiāng)關(guān)系簡(jiǎn)稱為城鄉(xiāng)金融關(guān)系。近年來，在我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施過程中存在著這樣一種極為特殊的“景觀”：一方面，國(guó)家安排大量財(cái)政資金反哺“三農(nóng)”；另一方面，極為短缺的金融資源卻依托于農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)由農(nóng)村向城市凈流出，大大抵消或削弱了國(guó)家惠農(nóng)政策實(shí)施的效果，這已成為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展亟待解決的難題之一。因此，社會(huì)的視野聚焦到中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系方面，中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系的研究也越來越受到學(xué)界重視。

一般來說，“城鄉(xiāng)資金流動(dòng)”是指我國(guó)農(nóng)村資金通過財(cái)政、金融、投資、價(jià)格等渠道向城市的凈流出，而本文研究的“城鄉(xiāng)資金流動(dòng)”主要指金融渠道的城鄉(xiāng)資金流動(dòng)。關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的城鄉(xiāng)資金流動(dòng)，周立、周向陽（2009）認(rèn)為，在資本短缺的背景下，農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)主要扮演著儲(chǔ)蓄動(dòng)員機(jī)器的角色①。然而，這時(shí)期究竟有多少資金是通過金融渠道流出還沒有專門的研究，而對(duì)改革開放以來金融渠道的農(nóng)村資金外流情況研究較多，如何廣文（2006）、周脈伏（2006）對(duì)改革以來農(nóng)村信用社上繳的準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存款以及存貸差方面的估算。在農(nóng)村資金外流的影響方面，許月麗、張忠根（2013）認(rèn)為農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)移并非簡(jiǎn)單的“失血”，從長(zhǎng)期看是一種資源的跨期最優(yōu)配置，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求②。

改革開放以來，政府對(duì)金融的控制有所減弱，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的擴(kuò)張，但與城市金融相比，農(nóng)村金融發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)金融發(fā)展存在顯著的失衡。在城鄉(xiāng)金融非均衡發(fā)展的影響上，王六千（2009）等認(rèn)為城鄉(xiāng)金融非均等性形成了城鄉(xiāng)金融二元結(jié)構(gòu)。麥金農(nóng)（1993）認(rèn)為，“金融二元主義”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中所做的特殊的過渡金融安排，從不同的側(cè)面對(duì)城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)的概念進(jìn)行界定③。安虎森（2004）、王東霞（2012）通過選擇不同的指標(biāo)對(duì)城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)狀況及強(qiáng)度進(jìn)行實(shí)證分析。關(guān)于城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)的形成原因，有的學(xué)者認(rèn)為是國(guó)家制度與政策，謝平（2006）、韓正清（2010）認(rèn)為是城鄉(xiāng)之間金融發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異所致，而田霖（2011）則提出城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)成因具有多樣性、復(fù)雜性的特點(diǎn)。

在城鄉(xiāng)金融的發(fā)展與抑制方面，吳敬璉（2010）認(rèn)為銀行缺乏獨(dú)立性只是作為國(guó)家財(cái)政的出納機(jī)構(gòu)而存在，金融資源的計(jì)劃配給使銀行無法行使資源配置的功能④；而就農(nóng)村金融抑制來說，農(nóng)村信用社由“民辦”發(fā)展到“官辦”，民間借貸也被限制甚至取締。改革開放以來，高帆（2016）認(rèn)為隨著城鄉(xiāng)金融產(chǎn)品供給能力的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)都出現(xiàn)了從金融抑制轉(zhuǎn)向金融發(fā)展的態(tài)勢(shì)⑤；而何廣文（2006）、王千六（2009）則認(rèn)為因城鄉(xiāng)金融發(fā)展的差異形成了農(nóng)村金融抑制與城市金融發(fā)展并存的格局；宋士云、溫鐵軍、周立也持有這種觀點(diǎn)，他們認(rèn)為我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)化改革使城市金融體系不斷完善，而農(nóng)村金融發(fā)展遭到制度性抑制。在分析我國(guó)金融抑制的原因時(shí)，林毅夫等（2009）認(rèn)為我國(guó)金融抑制體系的產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)處于特定起飛階段以及出口導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。

二、新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系的演進(jìn)歷程

1. 1953—1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)金融的合一性

上世紀(jì)50年代初期，我國(guó)確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略在我國(guó)資金短缺的資源稟賦條件下并沒有比較優(yōu)勢(shì)。為保證這種戰(zhàn)略能夠有效實(shí)施，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下通過政府主導(dǎo)與高度集中，把各種經(jīng)濟(jì)資源輸入到重工業(yè)領(lǐng)域中，高度集中的“大一統(tǒng)”體制在金融領(lǐng)域的實(shí)施客觀上把農(nóng)村金融納入到城市金融，使城市金融與農(nóng)村金融具有內(nèi)在的合一性。一方面，人民銀行集中央銀行與商業(yè)銀行為一體，通過設(shè)立行政科層體系，幾乎所有金融業(yè)務(wù)都被人民銀行壟斷。農(nóng)村信用社的合作金融不斷弱化而“官辦”性質(zhì)不斷增強(qiáng)，最后直接發(fā)展成為人民銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)。另一方面，信貸資金管理上，銀行各分支機(jī)構(gòu)把吸收的存款上繳總行，即“統(tǒng)存”；總行統(tǒng)一核定并逐級(jí)下達(dá)貸款計(jì)劃，即“統(tǒng)貸”，二者結(jié)合在一起就是“統(tǒng)存統(tǒng)貸”。而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)——人民銀行營(yíng)業(yè)所和農(nóng)村信用社作為人民銀行的基層金融機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)行國(guó)家金融政策，特別是通過“統(tǒng)存”方式把大量資金上繳人民銀行總行，以便控制金融資源為重工業(yè)發(fā)展籌集低成本資金。在高度集中的金融體制下，農(nóng)村金融只是動(dòng)員農(nóng)村儲(chǔ)蓄的工具，沒有獨(dú)立性，更談不上扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際上農(nóng)村金融是城市金融（人民銀行）在農(nóng)村地區(qū)的延伸，是城市金融在農(nóng)村地區(qū)的“末梢”，城市金融與農(nóng)村金融合二為一。

2. 1979—2001年向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期城鄉(xiāng)金融差距擴(kuò)大及城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)的形成

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體上開始進(jìn)入向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，經(jīng)濟(jì)自由化、市場(chǎng)化程度不斷提高，在這一過程中我國(guó)以城市為中心的政策依然沒有變，相對(duì)應(yīng)的金融政策也是以城市為中心。在打破“大一統(tǒng)”金融體制的改革中，城市金融通過設(shè)立農(nóng)、中、建和工等專業(yè)銀行承擔(dān)原人民銀行的不同業(yè)務(wù)；這些專業(yè)銀行在人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)和管理下，普遍建立起“總行—分行—支行”的科層式縱向分支機(jī)構(gòu)，并把基層機(jī)構(gòu)延伸到農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以動(dòng)員農(nóng)村金融資源滿足城市國(guó)有企業(yè)的資金需求；同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，在城市各種信托、保險(xiǎn)、證券、基金等金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)也逐漸開展起來。這樣，在突破“大一統(tǒng)”體制的改革過程中城市金融體系不斷完善，功能不斷健全，資金實(shí)力不斷增強(qiáng)，有不斷向現(xiàn)代金融轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。endprint

相反，與城市金融發(fā)展相比，雖然我國(guó)農(nóng)村金融也建立包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社在內(nèi)的正規(guī)金融體系，但我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展較緩慢，且政策不連貫，甚至政策具有“突變式”的戛然而止。最突出的表現(xiàn)是改革開放初期在正規(guī)金融支農(nóng)不足的情況下，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)發(fā)展起來的民間金融1990年代末期為規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)卻被取締、禁止，甚至被貼上“非法”的標(biāo)簽。同時(shí)，商業(yè)銀行也在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的過程中由向農(nóng)村延伸以吸收農(nóng)民儲(chǔ)蓄發(fā)展到普遍撤離縣以下的分支機(jī)構(gòu)。政策性銀行——農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金封閉運(yùn)行，基本不與農(nóng)民打交道，農(nóng)民無法從其獲得政策性資金支持；這樣農(nóng)村信用社就成為正規(guī)金融服務(wù)農(nóng)村的“主力軍”，但是農(nóng)村信用社商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，偏農(nóng)離農(nóng)趨向明顯，這使農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足，能夠從農(nóng)村信用社獲得貸款的農(nóng)民只占農(nóng)村居民的10—25%⑥；而且農(nóng)村金融缺乏信托、保險(xiǎn)、證券、基金等業(yè)務(wù)，農(nóng)村金融與城市金融差距大且二者的市場(chǎng)相互割裂，導(dǎo)致金融二元結(jié)構(gòu)的形成。

3. 2002年至今統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)期城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化

2002年黨的“十六大”提出了統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了城市“反哺”農(nóng)村時(shí)期，為解決農(nóng)村金融供給不足問題，城鄉(xiāng)金融進(jìn)入了以增加農(nóng)村金融供給為主要內(nèi)容的改革發(fā)展時(shí)期。改革的目的是讓農(nóng)村資金回流，增加農(nóng)村金融的有效供給。改革措施包括：農(nóng)業(yè)銀行股份制改革、農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革，成立郵政儲(chǔ)蓄銀行，以及放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入，實(shí)行村鎮(zhèn)銀行與資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與保險(xiǎn)品種等。但是，由于農(nóng)村金融缺乏良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，其資源通過政府主導(dǎo)的信貸市場(chǎng)、資本市場(chǎng)與保險(xiǎn)市場(chǎng)依然向國(guó)有企業(yè)及城市化集中，結(jié)果出現(xiàn)農(nóng)村金融資源外流及農(nóng)村金融供給不足與城市金融流動(dòng)性過剩并存的局面，農(nóng)村金融與城市金融的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出強(qiáng)化的趨勢(shì)，大大抵消了國(guó)家惠農(nóng)政策的效果，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的一大障礙，不利于我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化轉(zhuǎn)型⑦。

三、新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系演進(jìn)的特點(diǎn)

新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系的演進(jìn)及其制度安排都是由政府主導(dǎo)的，政府采取強(qiáng)制性制度變遷，通過控制城鄉(xiāng)金融來彌補(bǔ)財(cái)政能力的不足以實(shí)現(xiàn)自己的效用函數(shù)，使城市金融與農(nóng)村金融在相互作用與影響的互動(dòng)過程中形成了這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

1. 農(nóng)村金融存在雙重金融抑制

為獲得發(fā)展工業(yè)所需資金，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融都被抑制以保證農(nóng)村資金向城市流動(dòng)。我國(guó)農(nóng)村金融自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始實(shí)施就被抑制，而且這種抑制是雙重的，即無論是正規(guī)農(nóng)村金融還是非正規(guī)農(nóng)村金融都被抑制。就正規(guī)農(nóng)村金融來說，雖然人民銀行的機(jī)構(gòu)向縣區(qū)延伸，并普遍建立農(nóng)村信用社以占領(lǐng)農(nóng)村金融借貸市場(chǎng)，消滅農(nóng)村高利貸剝削。但是，農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)把在農(nóng)村吸收的存款上繳人民銀行總行，并按照國(guó)家信貸，計(jì)劃在農(nóng)村實(shí)行信貸配給，不對(duì)城市居民發(fā)放貸款而對(duì)農(nóng)民發(fā)放的生活貸款一般都帶有救濟(jì)性質(zhì)無法收回，農(nóng)村金融具有財(cái)政性質(zhì)；就非正規(guī)農(nóng)村金融來說，為避免與農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪金融資源，農(nóng)村民間借貸等非正規(guī)金融被禁止或當(dāng)作高利貸取締，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村金融失去了調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置功能。

改革開放初期，由于我國(guó)采取偏向城市的金融體制，城市金融憑借其在金融產(chǎn)品與服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)、金融制度等方面的優(yōu)勢(shì)，不斷使自己得到長(zhǎng)足的發(fā)展⑧。而農(nóng)村金融發(fā)展比較緩慢，正規(guī)農(nóng)村金融市場(chǎng)不完善，正規(guī)農(nóng)村金融效率低，雖然建立了農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社三位一體的正規(guī)農(nóng)村金融支農(nóng)體系，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融業(yè)務(wù)僅限于糧棉油收購，農(nóng)村信用社恢復(fù)的“合作性金融”不斷異化，商業(yè)化趨向明顯，農(nóng)業(yè)銀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)把很多在基層的營(yíng)業(yè)所都撤并了。這樣，通過農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社大量資金流出農(nóng)村。同時(shí)，80年代成立的郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)在農(nóng)村只吸收存款“只進(jìn)不出”，把大量資金轉(zhuǎn)存人民銀行，廣大農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)難以從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，不得不求助于民間借貸甚至是高利貸，這是我國(guó)農(nóng)村金融典型的供給型抑制。就非正規(guī)農(nóng)村金融來說，改革開放初期的民間金融在農(nóng)村內(nèi)部融資，能夠在一定程度上補(bǔ)充正規(guī)農(nóng)村金融供給不足，但是為了規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，在1990年代末都被“一刀切”取締，農(nóng)村金融出現(xiàn)了正規(guī)、非正規(guī)金融雙重抑制局面。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)政府不斷改革涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)（諸如農(nóng)行、農(nóng)信社和郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)），并試點(diǎn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，以增加農(nóng)村金融的有效供給，然而，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高風(fēng)險(xiǎn)性使商業(yè)化的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)望而卻步，普遍對(duì)放貸的安全性有更高的要求，無法提供抵押或擔(dān)保的農(nóng)民與農(nóng)村中小企業(yè)很少能夠從中獲得貸款支持，農(nóng)村正規(guī)金融抑制的問題沒有根本改善；而民間金融缺乏規(guī)范引導(dǎo)與合法性支持，處在隱蔽運(yùn)行狀態(tài)，利率高、風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)村非正規(guī)金融抑制問題也沒有實(shí)質(zhì)性改變。

2. 農(nóng)村金融為城市和工業(yè)輸送了大量金融剩余

新中國(guó)成立以來，資金不足一直是我國(guó)工業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束條件，為此我國(guó)政府對(duì)所有經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行計(jì)劃配置，而“大一統(tǒng)”金融體制下的農(nóng)村金融實(shí)際上就成為集中農(nóng)村金融資源支持工業(yè)化建設(shè)的渠道，農(nóng)村金融資源通過計(jì)劃手段向城市流動(dòng)就成為工業(yè)化體制下的必然選擇。我們可以從農(nóng)村信用社歷年的存款與貸款狀況大致測(cè)算出農(nóng)村金融資源流出情況⑨。有關(guān)資料顯示，1953—1957年農(nóng)村信用社在初建時(shí)期存貸差為13.5億元⑩，1958—1979年農(nóng)村信用社曲折發(fā)展時(shí)期存貸差達(dá)1410億元{11}，且存貸比長(zhǎng)期徘徊在25%以下，大部分資金流向城市工業(yè)領(lǐng)域。

改革開放以來，隨著各金融機(jī)構(gòu)的恢復(fù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)除了轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融剩余以提供城市工業(yè)化資金外，還是提供鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化資金的一個(gè)渠道{12}。在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，農(nóng)村信用社存貸款業(yè)務(wù)也一直在增加，但是其在農(nóng)村吸收的存款大于對(duì)農(nóng)村貸款即存貸款“剪刀差”也不斷擴(kuò)大，1978—2002年農(nóng)村信用社的存貸款“剪刀差”流向城市與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資金共有4萬億元以上。1986年成立的農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄銀行只吸收存款不發(fā)放貸款，由央行給以利差補(bǔ)貼，其中1986—2002年從農(nóng)村吸收的存款達(dá)11518.5億元{13}，大量金融資源通過繳存、轉(zhuǎn)存、上劃等方式流向城市。多年來，農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村吸收的儲(chǔ)蓄一直在增加，而對(duì)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款比例一直在減少，實(shí)際上1980—2002年通過農(nóng)業(yè)銀行渠道流出的農(nóng)村資金不低于2萬億元?？梢姡@時(shí)期我國(guó)通過金融渠道的農(nóng)村資金外流數(shù)量大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于Huang估算的25122億元{14}。2002年以來，雖然金融領(lǐng)域著重進(jìn)行增加農(nóng)村金融供給的改革，但改革并沒有扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融資源外流的境況，反而使商業(yè)銀行更加慎貸，如農(nóng)村信用社多元模式改革后2003—2010年存貸差累計(jì)達(dá)12.63萬億元，農(nóng)業(yè)銀行股份制改革后在農(nóng)村的貸款業(yè)務(wù)很少，村鎮(zhèn)銀行和資金互助社對(duì)農(nóng)村的貸款遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其在農(nóng)村吸收的存款，農(nóng)村仍然是金融資源的凈流出地{15}。endprint

3. 城鄉(xiāng)金融關(guān)系演進(jìn)的邏輯源自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及其政策偏好

新中國(guó)成立以來，不同時(shí)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與政策偏好不同，政府通過控制金融資源并把它投入了自己偏好的部門，使不同部門的金融資源配置和利益分配迥異。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展并在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)資源包括金融資源都要向城市和重工業(yè)領(lǐng)域集中，為保證重工業(yè)所需的低成本金融資源，我國(guó)實(shí)行了“大一統(tǒng)”的金融體制。這種體制下，我國(guó)城鄉(xiāng)金融合一，各種政策偏好與制度安排如統(tǒng)存統(tǒng)貸、信貸配給、低利率等也都是為城市重工業(yè)籌資服務(wù)，我國(guó)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村信用社與人民銀行在農(nóng)村地區(qū)的營(yíng)業(yè)所都成為農(nóng)村金融剩余的動(dòng)員工具，把農(nóng)村金融剩余輸入城市，再通過信貸配給的方式為工業(yè)發(fā)展提供金融服務(wù)，使農(nóng)村成為金融資源的凈流出地。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略，政府在執(zhí)行過程中采取了偏向城市和工業(yè)的政策，實(shí)質(zhì)上是工業(yè)化與城市化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，政府財(cái)政汲取能力弱化，為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，政府通過高存款準(zhǔn)備金率、利率管制、信貸配給與信貸補(bǔ)貼等手段約束和限制儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的資金流動(dòng)方向，把資金投入到城市工業(yè)部門，為國(guó)有企業(yè)提供金融補(bǔ)貼。實(shí)際上，金融充當(dāng)“第二財(cái)政”的功能，為國(guó)有企業(yè)改革提供低成本資金。在城鄉(xiāng)金融制度安排中，注重政府對(duì)金融的掌控，重視城市金融的全面發(fā)展，以保證漸進(jìn)式改革過程中國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展；農(nóng)村金融也是服務(wù)于“偏向城市和工業(yè)化戰(zhàn)略”的需要，在農(nóng)村發(fā)展非正式的競(jìng)爭(zhēng)性金融組織并不符合政府的效應(yīng)函數(shù)。因此，農(nóng)村金融隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市金融發(fā)展態(tài)勢(shì)而不斷變化，缺乏連貫性的農(nóng)村金融政策使農(nóng)村金融資源大量外流，并滯后于城市金融的發(fā)展，形成了城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)。新世紀(jì)以來，雖然政府采取統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，城市金融開始對(duì)農(nóng)村金融實(shí)行“反哺”，但這時(shí)期我國(guó)處在城市化加速發(fā)展階段，加上原有制度的路徑依賴特性以及農(nóng)村金融改革的滯后性，農(nóng)村金融動(dòng)員農(nóng)村儲(chǔ)蓄為城市和工業(yè)提供金融資源的狀況還沒有完全改變，農(nóng)村仍然是金融資源的凈流出地，城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)有不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。因此，我國(guó)農(nóng)村金融改革是從屬于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展而不是內(nèi)生于“三農(nóng)”發(fā)展的需要，城鄉(xiāng)金融關(guān)系演進(jìn)的邏輯源自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及其政策偏好。

四、新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)金融關(guān)系發(fā)展的路徑選擇

新中國(guó)城鄉(xiāng)金融關(guān)系的演進(jìn)歷程與特點(diǎn)表明，我國(guó)農(nóng)村金融為城市發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，犧牲了農(nóng)村金融的效率，這種情況不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與“三農(nóng)”問題的根本解決，注定不能長(zhǎng)久持續(xù)下去。新時(shí)期必須要統(tǒng)籌城市金融與農(nóng)村金融發(fā)展，發(fā)展貼近“三農(nóng)”實(shí)際的農(nóng)村金融，促進(jìn)城市金融與農(nóng)村金融一體化發(fā)展。

1. 明確農(nóng)村金融與城市金融的共生關(guān)系

共生關(guān)系反映的是共生元素之間的物質(zhì)信息交流與能量互換關(guān)系，共生元素之間相互依賴、合作與補(bǔ)充，共同進(jìn)化是共生的深刻本質(zhì){16}。就城鄉(xiāng)金融關(guān)系來說，城市金融與農(nóng)村金融屬于共生關(guān)系，城市金融發(fā)展離不開農(nóng)村金融的支持，需要農(nóng)村金融提供資金（城市金融發(fā)展初期）；而農(nóng)村金融也離不開城市金融的資金支持、人才培訓(xùn)等。一般而言，在城市金融發(fā)展水平較低時(shí)，城市金融的發(fā)展是以犧牲和抑制農(nóng)村金融發(fā)展為代價(jià)的；當(dāng)城市金融發(fā)展到某一臨界水平時(shí)，城市金融開始反哺農(nóng)村金融，促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市金融與農(nóng)村金融的協(xié)調(diào)發(fā)展{17}。如果任由農(nóng)村金融與城市金融非均衡發(fā)展，對(duì)應(yīng)的農(nóng)村與城市兩部門也不協(xié)調(diào)，最終會(huì)影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中我國(guó)農(nóng)村金融與城市金融處在不對(duì)等地位，農(nóng)村金融長(zhǎng)期受到制度性壓抑而沒有得到正常發(fā)展，1953—1978年城市金融通過計(jì)劃手段依托農(nóng)村金融汲取大量金融資源，實(shí)際上城市金融與農(nóng)村金融是寄生性共生關(guān)系；1979年以來偏向城市金融的發(fā)展策略造成城鄉(xiāng)金融的非均衡發(fā)展，實(shí)際上城市金融與農(nóng)村金融是偏利共生關(guān)系或非對(duì)稱性共生關(guān)系。農(nóng)村金融長(zhǎng)期為城市金融輸入資金，促進(jìn)了城市金融向高級(jí)階段的現(xiàn)代金融邁進(jìn)，而農(nóng)村金融長(zhǎng)期緩慢發(fā)展使自身還沒有邁出初級(jí)形態(tài)，發(fā)展的差距不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融發(fā)展，也不利于城市金融與農(nóng)村金融的共同發(fā)展與和諧共生。鑒于此，必須明確農(nóng)村金融與城市金融的共生關(guān)系，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的角度來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)金融的發(fā)展，既不是靠犧牲農(nóng)村金融來發(fā)展城市金融，也不是用城市金融去替代農(nóng)村金融（因?yàn)闅v史上城市商業(yè)銀行服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就沒有成功過），而是通過制度安排不斷完善農(nóng)村金融體系與農(nóng)村金融市場(chǎng)，增加農(nóng)村金融供給的有效性，改變農(nóng)村金融抑制狀況，以縮小城鄉(xiāng)金融差距，使農(nóng)村金融與城市金融共同發(fā)展與和諧共生，這是實(shí)現(xiàn)城市金融與農(nóng)村金融一體化發(fā)展的基本要求。

2. 積極發(fā)展內(nèi)生于“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的非正規(guī)金融

長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)金融關(guān)系源于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及其政策偏好，農(nóng)村金融從屬于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，政府的相關(guān)制度安排并不完全符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。由于農(nóng)業(yè)是具有自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，為其服務(wù)的農(nóng)村金融市場(chǎng)一般存在信息不對(duì)稱、抵押物缺乏、特質(zhì)性成本與風(fēng)險(xiǎn)、非生產(chǎn)性借貸為主的四大難題{18}。針對(duì)這些難題，政府慣用的手段就是強(qiáng)化農(nóng)村正規(guī)金融制度建設(shè)，而忽視或排斥農(nóng)村非正規(guī)金融，反而不利于農(nóng)村融資環(huán)境的改善，甚至加劇農(nóng)村金融資源外流，最終形成農(nóng)村金融與城市金融的差距。因此，正規(guī)農(nóng)村金融解決不了農(nóng)村金融市場(chǎng)的四大難題，農(nóng)村金融改革必須尋找新的突破口。

農(nóng)村非正規(guī)金融是解決農(nóng)村金融四大難題的根本途徑，因?yàn)檗r(nóng)村非正規(guī)金融是基于鄉(xiāng)情、親情、友情或基于血緣、業(yè)緣、物緣、婚緣而在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)熟人之間發(fā)展起來的小額借貸活動(dòng)，所以能夠有效解決農(nóng)村信息不對(duì)稱問題（第一大難題）。而農(nóng)民的土地、房屋等無法變現(xiàn)的抵押物對(duì)正規(guī)金融而言沒有價(jià)值，而對(duì)農(nóng)村非正規(guī)放貸者情況就完全不同了；因?yàn)檗r(nóng)村非正規(guī)放貸者可以利用違約農(nóng)民的土地以擴(kuò)大自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而且依附在土地的農(nóng)產(chǎn)品更能為放貸者提供資金保障；雖然農(nóng)村房屋及宅基地不像城市房屋那樣能夠容易出售出租，但可以做倉庫儲(chǔ)存糧食，這對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶來說都有重要價(jià)值；關(guān)鍵問題在于農(nóng)村房屋是農(nóng)民立足鄉(xiāng)村的根本，其社會(huì)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以農(nóng)民一般不愿冒失去房屋的風(fēng)險(xiǎn)去賴賬（第二大難題）。而且農(nóng)村非正規(guī)金融的借貸者之間不僅存在借貸關(guān)系，也在生產(chǎn)、消費(fèi)、產(chǎn)品購銷等方面存在聯(lián)系，由于借貸者彼此熟悉，能夠根據(jù)借款者的借款用途提高或降低利率，監(jiān)管與賠償也較容易，違約的社會(huì)成本大，因此農(nóng)村非正規(guī)金融能夠有效降低農(nóng)村金融的特質(zhì)性成本與風(fēng)險(xiǎn)（第三大難題）以及由非生產(chǎn)性借貸為主形成的還款風(fēng)險(xiǎn)（第四大難題）。實(shí)際上，非正規(guī)農(nóng)村金融內(nèi)生于“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開非正規(guī)農(nóng)村金融的支持，發(fā)展農(nóng)村金融的關(guān)鍵是促進(jìn)非正規(guī)農(nóng)村金融發(fā)展，而不僅僅是正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量的擴(kuò)張。鑒于此，當(dāng)前應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村非正規(guī)金融，鼓勵(lì)農(nóng)村建立各種非正規(guī)金融組織，賦予其合法化地位，并對(duì)其規(guī)范、指導(dǎo)與支持，這是從根本上緩農(nóng)村金融抑制以及城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。endprint

3. 建立有效的農(nóng)村金融資源回流機(jī)制

農(nóng)村金融資源大量轉(zhuǎn)移到城市無助于“三農(nóng)”問題的解決，必須建立有效的農(nóng)村金融資源回流機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村金融的供給能力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融保障。建立有效的農(nóng)村金融資源回流機(jī)制則需要從以下幾個(gè)方面努力：

一是完善農(nóng)村金融保障制度，保障涉農(nóng)信貸資金安全。要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)制入險(xiǎn)制度，但必須在農(nóng)民繳納的保費(fèi)及保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入方面給以財(cái)政補(bǔ)貼支持，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼一般在50—80%，這方面我國(guó)政府要擔(dān)起責(zé)任，不斷提高對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。要賦予農(nóng)村土地、房屋、宅基地、林地等抵押權(quán)，既可以盤活農(nóng)村資產(chǎn)，又可以為債權(quán)人提供抵押物，提高涉農(nóng)貸款的安全性；不斷完善農(nóng)村擔(dān)保制度，為涉農(nóng)貸款提供保障，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，這樣通過保險(xiǎn)、抵押、擔(dān)?！叭灰惑w”的農(nóng)村金融保障體系，有利于提高農(nóng)村涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“三農(nóng)”貸款的主動(dòng)性、積極性。

二是加大涉農(nóng)金融的政策支持，把資金引向農(nóng)村。農(nóng)業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)高、收益低的弱質(zhì)部門，商業(yè)銀行一般不愿涉足，這就需要政府的政策支持和引導(dǎo)，包括政府在財(cái)政、稅收、利率和貨幣政策等方面為涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)提供一攬子支持計(jì)劃，引導(dǎo)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)把資金投向“三農(nóng)”，特別是要為數(shù)量大、分布廣的農(nóng)民服務(wù)；政府要加強(qiáng)監(jiān)管，避免涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)貸款壘大戶，這里有量和質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)。所謂“量”就是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”貸款的總量和增量；“質(zhì)”是指涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的貸款結(jié)構(gòu)中，獲得貸款的農(nóng)民或農(nóng)村中小企業(yè)的比例，這是涉農(nóng)貸款的覆蓋面，為“三農(nóng)”提供的貸款數(shù)量多、獲得貸款的農(nóng)民或農(nóng)村中小企業(yè)占比大才能體現(xiàn)出涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)真正為廣大農(nóng)民服務(wù)。

三是加強(qiáng)正規(guī)農(nóng)村金融與非正規(guī)農(nóng)村金融的縱向合作。由于對(duì)農(nóng)民與農(nóng)村中小企業(yè)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體貸款的成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，一般情況下，正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不愿對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款，所以農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得的貸款有限。如果發(fā)展非正規(guī)農(nóng)村金融組織，這種情況會(huì)發(fā)生根本性變化，因?yàn)榉钦?guī)農(nóng)村金融可解決正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨的而自身又無法克服的難題。但是非正規(guī)農(nóng)村金融組織資金實(shí)力不足，不能從根本上解決農(nóng)村資金不足的問題，需要農(nóng)村正規(guī)金融的資金支持，這就要加強(qiáng)正規(guī)農(nóng)村金融與非正規(guī)農(nóng)村金融的縱向合作。除了傳統(tǒng)的正規(guī)農(nóng)村金融向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體直接放貸外，這種縱向合作要求正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)把資金貸給非正規(guī)農(nóng)村金融組織，再由非正規(guī)農(nóng)村金融組織把資金轉(zhuǎn)貸給需要資金的農(nóng)民和中小企業(yè)等農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，非正規(guī)農(nóng)村金融組織就成為農(nóng)村正規(guī)金融組織與需要資金的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體之間縱向合作的紐帶?？梢?，這種縱向合作不僅能夠解決正規(guī)農(nóng)村金融貸款面臨的四大難題，而且能吸引農(nóng)村金融資源回流，有效緩解農(nóng)村金融供給不足，實(shí)現(xiàn)正規(guī)農(nóng)村金融與非正規(guī)農(nóng)村金融之間的“雙贏”。

四是加強(qiáng)城市金融與農(nóng)村金融的聯(lián)動(dòng)。城市金融流動(dòng)性過剩與農(nóng)村金融供給不足是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)金融發(fā)展存在的一個(gè)普遍問題，這就要加強(qiáng)城市金融與農(nóng)村金融的聯(lián)動(dòng)，把城市金融過剩資金引入到農(nóng)村。這種聯(lián)動(dòng)就是在不斷放開民間金融準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前提下，城市金融通過入股、參股、控股或獨(dú)資建立新型農(nóng)村金融組織的方式，為農(nóng)村金融注入資金，并為新型農(nóng)村金融組織提供培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)清算及其他服務(wù)，幫助農(nóng)村金融獲得發(fā)展的機(jī)遇。可見，通過城市金融與農(nóng)村金融的聯(lián)動(dòng)，能夠促進(jìn)城市資金向農(nóng)村農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市金融“反哺”農(nóng)村金融，這對(duì)“三農(nóng)”問題的解決和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展具有重要意義。

注釋：

① 周立、周向陽：《中國(guó)農(nóng)村金融體系的形成與發(fā)展邏輯》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2009年第8期。

② 許月麗、張忠根：《農(nóng)村正規(guī)金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)二元轉(zhuǎn)型：促進(jìn)或抑制？》，《財(cái)經(jīng)研究》2013年第7期。

③ R. I. McKinnon， The Order of Economic Liberalization： Financial Control in the Transition to a Market Economy， Johns Hopkins University Press， 1993， pp.184-278.

④ 吳敬璉：《當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革教程》，上海遠(yuǎn)東出版社2010年版，第194頁。

⑤ 高帆：《中國(guó)城鄉(xiāng)要素交換關(guān)系完善的理論研究與實(shí)證分析》，上海人民出版社2016年版，第34頁。

⑥[美]羅納德·麥金農(nóng)：《經(jīng)濟(jì)自由化的順序——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中的金融控制》，中國(guó)金融出版社1993年版，第161頁。

⑦⑧ 仇娟東、何風(fēng)雋：《中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與二元金融相互關(guān)系的實(shí)證分析》，《財(cái)貿(mào)研究》2012年第4期。

⑨ 改革開放前的人民銀行和改革開放后的農(nóng)業(yè)銀行，由于它們既在城市有業(yè)務(wù)，又在農(nóng)村有業(yè)務(wù)，但它們的儲(chǔ)蓄存款沒有區(qū)分農(nóng)業(yè)儲(chǔ)蓄和城市儲(chǔ)蓄，難以準(zhǔn)確估算通過人民銀行或農(nóng)業(yè)銀行渠道流出的農(nóng)村資金數(shù)量。

⑩ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館：《1953—1957年中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（金融卷）》，中國(guó)物價(jià)出版社2000年版，第491—492頁。

{11} 根據(jù)《中國(guó)金融年鑒（1989）》計(jì)算整理。

{12} 何廣文：《中國(guó)農(nóng)村金融供求特征及均衡供求的路徑選擇》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第10期。

{13} 根據(jù)《中國(guó)金融年鑒（2006）》計(jì)算整理。

{14} J. Huang， S. Rozelle， H. Wang， Fostering or Stripping Rural China Modermizing Agriculture and Rural to Urban Capital Flows， Developing Economics， 2010， 44（1）， pp.1-26.

{15} 陳儉：《中國(guó)農(nóng)村信用社研究（1951—2010）》，北京大學(xué)出版社2016年版，第177頁。

{16} 袁純清：《共生理論及其小型經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用研究（上）》，《改革》1998年第2期。

{17} 江源、謝家智：《城鄉(xiāng)金融非均衡發(fā)展的門檻效益分析——基于二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的城鄉(xiāng)金融互動(dòng)視角》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。

{18} 周立：《農(nóng)村金融市場(chǎng)四大問題及其演化邏輯》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第2期。

作者簡(jiǎn)介：陳儉，信陽師范學(xué)院商學(xué)院、大別山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心副教授，河南信陽，464000。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）endprint