我國檢察舉報制度探析

戴紅心　傅國

[摘要]檢察舉報制度是將群眾監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合處理職務(wù)犯罪的新型檢察制度，檢察機(jī)關(guān)從1988年起不斷吸收成功經(jīng)驗，使相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善。但在新的社會條件下檢察舉報制度也存在缺乏專門法律規(guī)制、缺乏對舉報人的保護(hù)、舉報獎勵機(jī)制不健全、舉報管理機(jī)制不到位的情況。因此，文章認(rèn)為應(yīng)通過規(guī)范舉報立法、增強(qiáng)對舉報人的保護(hù)、健全舉報獎勵制度、改進(jìn)舉報管理機(jī)制等方面尋求解決。

[關(guān)鍵詞]檢察舉報；現(xiàn)存問題；初步對策

一、我國檢察舉報制度的發(fā)展現(xiàn)狀

舉報制度在我國有著悠久的發(fā)展歷史，發(fā)展至今經(jīng)歷幾千年的積累和沉淀。檢察舉報制度屬于舉報制度的一種，是懲治貪污腐敗等職務(wù)犯罪的有效手段，也是實現(xiàn)公民舉報權(quán)的重要方式。檢察舉報制度是檢察機(jī)關(guān)依靠人民群眾的檢舉揭發(fā)，并通過對舉報進(jìn)行審查處理，從而將群眾監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合的一種新型檢察制度。這一制度是以監(jiān)督為本質(zhì)，以廣大人民群眾為依托，依靠群眾同違法犯罪行為作斗爭，將群眾監(jiān)督納入法制軌道。我國檢察舉報制度始于1988年，由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域貪污腐敗問題嚴(yán)重，通過人民檢察院自身獲取案件線索十分有限，很多案件無法被查處。為打破僵局、解決問題，深圳市人民檢察院率先建立了第一個舉報中心，發(fā)動群眾的力量共同打擊犯罪、懲治貪污腐敗。在當(dāng)時的社會環(huán)境下這一做法對反腐案件的查辦成效顯著，引起了社會各界的普遍關(guān)注和大力支持，中共中央更是發(fā)文指出：“在各地監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都設(shè)立舉報中心?！眱H在不到一年的時間里全國就有3600多家檢察院設(shè)立了舉報中心，舉報工作不斷地擴(kuò)展、深入，為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件提供了很多幫助，已經(jīng)成為懲治貪污腐敗犯罪的有力武器和重要手段。

與此同時，通過對檢察舉報實踐過程中遇到的問題和工作實踐經(jīng)驗的歸納總結(jié)，吸收各個地方檢察機(jī)關(guān)成功的經(jīng)驗，并結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和檢察舉報工作的實際，檢察機(jī)關(guān)制定了相關(guān)的工作規(guī)范，對舉報案件的受理、審查、舉報人的獎勵和保護(hù)等問題作出規(guī)定。從1991年的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)舉報工作的決定》到現(xiàn)在的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，相關(guān)法律文件已有16個。這些文件的出臺不但將原本不完善的舉報工作流程日益完善、細(xì)化，而且為檢察舉報工作逐步推向正規(guī)化鋪平道路。

二、我國檢察舉報制度現(xiàn)存問題

檢察舉報制度的建立為檢察機(jī)關(guān)獲得職務(wù)犯罪案件線索擴(kuò)大來源的同時，也規(guī)范了群眾監(jiān)督的程序和途徑。但由于我國檢察舉報制度設(shè)立晚，國家又處于社會轉(zhuǎn)型期，新情況、新問題層出不窮，腐敗之風(fēng)又起，司法實踐中檢察舉報制度的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，導(dǎo)致檢察舉報制度的作用難以完全發(fā)揮，影響了打擊腐敗犯罪的進(jìn)程和力度。我國檢察舉報制度存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺乏專門法律規(guī)制

雖然為了保障公民舉報的順利進(jìn)行我國已經(jīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)，但是相關(guān)立法仍存在不少缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是檢察舉報的規(guī)定效力低。只有《刑法》第254條和《刑事訴訟法》第108條、109條、110條的規(guī)定處于法律位階，其他規(guī)定多為規(guī)章、條例，或是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定。若與上位法沖突，就需要讓位于上位法，導(dǎo)致對檢察舉報規(guī)定重視程度不夠，不能在社會上獲得群眾的足夠支持。二是相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)?，F(xiàn)行有關(guān)檢察舉報的法律規(guī)定語言模糊，多屬于原則性的語言，缺乏可操作性，很多問題多用禁止性規(guī)則解決，并沒有對違反禁止性規(guī)則的處罰措施作出規(guī)定。比如在檢察舉報中會出現(xiàn)不實舉報的現(xiàn)象，既影響檢察機(jī)關(guān)查辦案件，又侵害了被舉報人的合法權(quán)益。這種不實舉報的行為無法被誣告陷害罪完全涵蓋，法律對不實舉報的規(guī)制又比較模糊，導(dǎo)致權(quán)利受侵害后維權(quán)困難。三是相關(guān)規(guī)定繁雜?，F(xiàn)行規(guī)定過于分散、不成體系，舉報線索的移送、舉報保密、舉報人保護(hù)等工作的規(guī)定不完善。各個部門間又針對本地情況制定了相關(guān)的實施細(xì)則，一些機(jī)關(guān)在舉報線索的移送及保密工作上銜接不連貫，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，案件積壓現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)行處理結(jié)果不到位，使得被舉報問題無法及時解決，群眾喪失對腐敗信息的舉報熱情和積極性。

（二）缺乏對舉報人的保護(hù)

舉報人的安全問題是檢察舉報制度能否推行下去的重要前提，如果不能有力地遏制打擊報復(fù)舉報人的事件發(fā)生，就會傷害到舉報人舉報的熱情，還會導(dǎo)致舉報制度的停滯，降低司法機(jī)關(guān)公信力。我國雖然有相關(guān)法規(guī)，但規(guī)定不夠細(xì)致，而且多限于事后懲罰，無法切實有效地實現(xiàn)對舉報人的保護(hù)。主要表現(xiàn)為：一是舉報人信息保密不到位?！度嗣駲z察院舉報工作規(guī)定》雖然做出了對舉報人信息嚴(yán)格保密的規(guī)定，但實際操作中由于收到舉報線索后存在長期積壓、部門間互相移轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，導(dǎo)致舉報人的信息要經(jīng)過眾多環(huán)節(jié)。若涉及重大案件的線索更要在部門間往返流轉(zhuǎn)，經(jīng)手人員眾多，使舉報人的信息更容易泄漏。被舉報人獲取舉報人信息后往往通過各種手段對舉報人進(jìn)行打擊報復(fù)，其人身和財產(chǎn)安全均處于危險之中。二是保護(hù)僅限于事后保護(hù)，且保護(hù)對象僅限于舉報人，而不包含其親屬。當(dāng)舉報人遭受打擊報復(fù)后才能夠?qū)嵤┳坟?zé)，事前舉報人應(yīng)當(dāng)向哪一機(jī)關(guān)申請保護(hù)，哪一機(jī)關(guān)承擔(dān)保護(hù)職責(zé)并未明確；保護(hù)僅限于人身，實踐中被舉報人多通過各種隱蔽的方式對舉報人及其親屬施壓，擾亂其正常生活，這種情形無法獲得確切證據(jù)，也就無法對報復(fù)者進(jìn)行追責(zé)。三是補(bǔ)償、救濟(jì)難獲得。舉報人在舉報線索搜集過程中支出了一定的財力和物力，這些支出是舉報人為維護(hù)國家和社會利益而花費(fèi)的，如果完全讓舉報人自己承擔(dān)必然有失公平。但現(xiàn)行規(guī)定沒有對舉報人的補(bǔ)償權(quán)作出說明。此外，由于進(jìn)行舉報而導(dǎo)致舉報人在生活中遭受打擊報復(fù)，工作中受到不公正待遇，國家和社會應(yīng)當(dāng)通過社會救濟(jì)等制度維護(hù)受到損害的舉報人的合法權(quán)益，從而使群眾愿意也勇于同貪腐行為作斗爭。

（三）舉報獎勵機(jī)制不健全

被舉報人往往是國家機(jī)關(guān)的工作人員，擁有一定的權(quán)力，舉報人能夠站出來提供其違法犯罪的線索，就其自身來說要承擔(dān)很大的風(fēng)險。因此，對于這種行為應(yīng)當(dāng)予以獎勵。但是有關(guān)的獎勵規(guī)定存在一些不足：一是獎勵金額較低。目前檢察舉報獎勵的資金主要來依靠政府的財政支持，檢察機(jī)關(guān)沒有單獨(dú)的舉報獎勵資金，導(dǎo)致舉報獎勵經(jīng)常面臨獎勵少甚至無獎可發(fā)的局面，舉報獎勵工作的開展受到制約。二是公開獎勵危及舉報人安全。為了激勵群眾積極舉報，將獎勵情況公之于眾，但舉報人信息遭泄露，人身安全受到威脅的可能性增加，有些人甚至不敢去領(lǐng)獎，同時也打擊了原本想要參與舉報的群眾。endprint

（四）舉報管理機(jī)制不到位

一是線索管理方式落后。雖然現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)日漸發(fā)達(dá)，但是市縣級地區(qū)受經(jīng)濟(jì)條件限制，設(shè)備缺乏，偏遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)和電話不通，統(tǒng)一的網(wǎng)上舉報平臺和舉報線索的網(wǎng)上分流無法建立，實現(xiàn)舉報線索的網(wǎng)絡(luò)化之路還很漫長。二是舉報信息管理混亂。舉報中心隸屬于控申部門，檢察機(jī)關(guān)受理群眾舉報材料的部門還包括反貪污賄賂和反瀆職兩個部門，這就造成各個部門之間管理混亂，多個窗口接收舉報的局面。對于舉報材料的處理以及舉報線索的審查、反饋等，無法做到嚴(yán)格管理和了解舉報信息、信息去向、偵辦進(jìn)度，反而容易出現(xiàn)案件積壓、查處無果的情況。

三、我國檢察舉報制度完善的初步對策

針對國家轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新情況、新問題，必須及時提出對策，使檢察舉報制度成為打擊腐敗犯罪的主要手段并充分發(fā)揮作用。

（一）規(guī)范檢察舉報立法

當(dāng)前社會法治不斷完善，檢察舉報制度也必須適應(yīng)社會發(fā)展要求，完善配套立法才能真正使各方權(quán)益得到保障。規(guī)范檢察舉報立法要完善相關(guān)法律規(guī)定，切實增強(qiáng)相關(guān)立法的可操作性。實際操作中應(yīng)從以下幾方面著手：首先，推動《舉報法》的制定，增加舉報人的信息保密。若未經(jīng)舉報人同意且非基于國家需要，檢察機(jī)關(guān)不能將其信息予以暴露，對其提供的線索應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保管；增加舉報人作證豁免權(quán)，應(yīng)將舉報人與證人區(qū)別開來，舉報人只是提供線索，其提供的線索可以作為證據(jù)使用，但不可作為證人出庭質(zhì)證。其次，完善刑法中涉及舉報人權(quán)利的規(guī)定。對于非國家工作人員對舉報人實施報復(fù)的行為進(jìn)行規(guī)制，同時被保護(hù)的主體不應(yīng)僅局限于舉報人自身，對其人身、財產(chǎn)及親屬都應(yīng)該實施事實上的保護(hù)。另外，加大對舉報人實施報復(fù)的制裁力度，使其不敢對舉報人實施侵害。最后，統(tǒng)籌相關(guān)法律法規(guī)，做好銜接工作。對于不同法律法規(guī)之間的重復(fù)甚至沖突的規(guī)定及時進(jìn)行清理和制定，過于抽象和操作性不強(qiáng)的規(guī)定要求立法者及時進(jìn)行解釋、細(xì)化。

（二）增強(qiáng)對舉報人的保護(hù)

首先，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部做好舉報人信息的保密工作。司法實踐中，人民檢察院熟知舉報人的具體情況，由于現(xiàn)行檢察舉報制度并不完善，群眾進(jìn)行舉報手續(xù)繁多，信息保密機(jī)制不規(guī)范，導(dǎo)致舉報人的個人信息被舉報人獲知，使舉報人處于被打擊報復(fù)的危險境地。因此在實踐操作中應(yīng)將舉報人的舉報材料和信息作為密件，除非基于檢察機(jī)關(guān)辦理案件的需要，任何人不得隨意調(diào)取舉報人的身份信息；同時，在查辦案件過程中也不得隨意向他人出示與舉報人身份相關(guān)的證件，以防暴露其身份信息。此外，應(yīng)建立舉報信息專人負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)對舉報材料和舉報人信息的管理，將責(zé)任落實到個人，以防在實際工作中多人經(jīng)手，造成舉報材料的遺失、泄漏、被銷毀等現(xiàn)象出現(xiàn)。對于泄漏舉報信息的行為應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)章制度予以懲處，維護(hù)舉報人的信息安全。其次，加強(qiáng)對舉報人的事前保護(hù)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，一方面檢察機(jī)關(guān)可以通過掌握的舉報信息分析出可能的危險來源，從而制定出相應(yīng)的保護(hù)措施。另一方面，由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組成保護(hù)機(jī)構(gòu)可以保證信息的聯(lián)動性，保證檢察機(jī)關(guān)全程參與檢察舉報的各個階段。舉報人保護(hù)工作的有效實現(xiàn)直接影響舉報制度的社會效果，只有做好舉報人的保護(hù)工作，才能鼓勵更多的群眾參與貪污腐敗的舉報工作。也可以在以后的工作中吸收舉報人提出的建議，逐步完善舉報人保護(hù)工作。最后，加大對舉報人實施報復(fù)者的打擊力度。當(dāng)前我國報復(fù)陷害罪的犯罪主體范圍窄，不利于打擊實施報復(fù)陷害者，更打擊舉報人的舉報熱情，因此應(yīng)當(dāng)將報復(fù)陷害罪的犯罪主體擴(kuò)大至包含公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等非國家機(jī)關(guān)工作人員。對于采取暴力或暴力威脅舉報人及其近親屬的行為也應(yīng)予以處罰，追究其相應(yīng)的民事責(zé)任和行政責(zé)任，嚴(yán)重者予以刑事處罰。另外，對于通過調(diào)動舉報人及其親屬職位或降低工資待遇等使其遭受不公待遇的隱形方式報復(fù)舉報人的，即使不構(gòu)成犯罪，也應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提出相關(guān)建議，由其主管部門對行為進(jìn)行處理。

（三）健全舉報獎勵制度

首先，完善舉報獎勵程序，細(xì)化獎勵發(fā)放程序，使之具有可操作性。從舉報獎勵的通過、審批到發(fā)放、備案都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的操作流程，明確舉報獎勵經(jīng)費(fèi)的來源及管理機(jī)關(guān)，使各地執(zhí)行獎勵發(fā)放能有統(tǒng)一有效的程序可循。其次，避免公開獎勵。公開獎勵實質(zhì)上是將舉報人公之于眾的做法，會讓舉報人有所顧慮而不敢去領(lǐng)取，失去了獎勵設(shè)置的意義?？赏ㄟ^保密的途徑對舉報人實行隱匿個人信息的方式發(fā)放獎勵，例如通過向銀行卡轉(zhuǎn)賬的方式完成舉報獎勵的發(fā)放，無疑是對舉報人的多層保護(hù)，使其能夠安心實施舉報行為。最后，規(guī)范獎勵標(biāo)準(zhǔn)。獎勵金額不應(yīng)僅僅依追繳的贓款而定，瀆職類案件可能沒有贓款存在，對于舉報瀆職類案件的舉報人的獎勵可能會存在不公，因此制定獎勵細(xì)則應(yīng)當(dāng)綜合考慮追繳數(shù)額、被舉報人被判刑期、對社會所造成的影響以及舉報人對于案件偵破幫助大小等因素。

（四）改進(jìn)舉報管理機(jī)制

一是加快市縣級人民檢察院的信息化建設(shè)，購置相關(guān)辦公設(shè)備，實現(xiàn)各級檢察院舉報中心之間的信息互通。通過建立網(wǎng)絡(luò)線索管理平臺，對舉報信所進(jìn)行系統(tǒng)化管理，既有利于舉報線索網(wǎng)上分流，也有利于舉報人信息保護(hù)。二是實行舉報中心統(tǒng)一管理。對外只有舉報中心受理舉報材料，反應(yīng)案件動態(tài)。舉報中心接收舉報后負(fù)責(zé)案件的下一步流轉(zhuǎn)，跟相關(guān)的自偵部門聯(lián)系，記錄每一個舉報線索的受理、審查、分流、辦理情況，及時向舉報人反饋查辦動態(tài)，并將受理動態(tài)上傳至舉報信息動態(tài)平臺，且信息上傳時間應(yīng)限制在動態(tài)變化24小時之內(nèi)，方便舉報人及時了解、查閱，還能督促檢察機(jī)關(guān)及時處理舉報，防止工作人員拖延、敷衍，擱置相關(guān)線索。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint