城鎮(zhèn)化背景下中國(guó)流動(dòng)人口住房保障政策改善的阻力

蔣從斌

[摘 要]城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的市民化是中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，農(nóng)民工是流動(dòng)人口的主體，數(shù)量越來(lái)越多，為中國(guó)的城市發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。與農(nóng)民工功績(jī)不相對(duì)稱的是其在城市中惡劣的生存條件，住房問(wèn)題已成為流動(dòng)人口面臨的最基本和最嚴(yán)峻的問(wèn)題。改善中國(guó)現(xiàn)有的住房保障政策，容納更多流動(dòng)人口迫在眉睫。但政策改善往往會(huì)遇到阻力，城鄉(xiāng)矛盾、央地矛盾、人口的流動(dòng)性、流動(dòng)人口本身的特點(diǎn)等都是政策阻力的具體方面。本文旨在理清城鎮(zhèn)化背景下，中國(guó)流動(dòng)人口住房保障政策改善中存在的阻力，從而為住房保障制度和政策變革的理論研究作出貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]住房保障；城鎮(zhèn)化；流動(dòng)人口

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.115

[中圖分類號(hào)]F299.23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）14-0-02

2014年提出的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，釋放現(xiàn)代化紅利和成果。以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谐Ｗ∪丝谑浅擎?zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)重大任務(wù)。龐大的流動(dòng)人口在城市中生活會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題，其中住房問(wèn)題是最基本、最嚴(yán)峻的問(wèn)題。宅者，人之本，人以宅為家。住房是人們最基礎(chǔ)的需求，住房權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，良好的居住環(huán)境是人們愉快幸福的前提。當(dāng)前，一方面，我國(guó)流動(dòng)人口在城市中的住房狀況不容樂(lè)觀；另一方面，盡管從1998年開(kāi)始，中國(guó)已經(jīng)形成了以廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造等為主要內(nèi)容的住房保障制度，但該制度對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋度極低。市場(chǎng)支配的住房供給價(jià)格日益高昂和國(guó)家住房保障政策的不足加劇了流動(dòng)人口住房質(zhì)量的降低。解決流動(dòng)人口的住房問(wèn)題不僅是促進(jìn)農(nóng)民工市民化的先決條件，也是城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的內(nèi)在要求，更是緩解社會(huì)矛盾和促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段。

1 文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對(duì)流動(dòng)人口住房保障制度改革十分關(guān)注。近年來(lái)，很多學(xué)者對(duì)農(nóng)民工的住房問(wèn)題進(jìn)行了研究，并提出了諸多有見(jiàn)地的政策建議。齊慧峰基于人口流動(dòng)的視角，從財(cái)政學(xué)的角度呼吁改革住房保障制度，她指出的政府國(guó)民收入再分配職能和住房保障責(zé)任主體的錯(cuò)位，對(duì)本文有重大的指導(dǎo)意義。但從全面宏觀的視角來(lái)看，齊慧峰的分析并不全面，忽視了流動(dòng)人口的自身特征。王麗梅分析了流動(dòng)人口住房保障的供需兩個(gè)方面，指出完善住房保障制度是解決城市人口住房問(wèn)題的重要途徑，只是其對(duì)政策變革缺乏可實(shí)踐性的建議。謝寶富則分析了中低收入流動(dòng)人口的現(xiàn)行居住模式，并理清了住房保障制度的學(xué)術(shù)研究中存在的一些誤區(qū)，但他所闡述的只是思維上的阻力，也陷入了微觀和不全面的誤區(qū)。目前，很少有學(xué)者研究流動(dòng)人口的住房政策改善阻力，本文基于以上學(xué)者的貢獻(xiàn)，在吸收前人研究成果的基礎(chǔ)上，研究流動(dòng)人口的住房保障政策的阻力。

2 三大政策阻力

如前所述，流動(dòng)人口住房保障政策的變革有諸多阻力，這些阻力有來(lái)自市場(chǎng)的，也有來(lái)自政府的，也有來(lái)自流動(dòng)人口本身的。流動(dòng)人口的住房保障政策改善之所以緩慢，就是因?yàn)檫@些政策阻力在發(fā)揮作用。

2.1 城鄉(xiāng)之間的利益沖突是政策改善的阻力之一

在一定時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)二元制在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域都將一直存在。雖然以戶籍為依據(jù)的城鄉(xiāng)劃分一直被認(rèn)為是中國(guó)發(fā)展的最大隱患之一，但戶籍對(duì)人口流動(dòng)的限制在某種程度上保證了我國(guó)有序發(fā)展。戶籍制度是我國(guó)最基本的一項(xiàng)行政制度，是我國(guó)最重要的人口管理方式和社會(huì)管理方式。在戶籍制度的管理下，中國(guó)的人口被分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩類，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的進(jìn)程中形成了被人們廣為詬病的城鄉(xiāng)二元制，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口代表著不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇和在國(guó)家福利政策中的不同地位，造成了城鄉(xiāng)之間的差距和不平等。因此，農(nóng)村人口在經(jīng)濟(jì)的引力下向城市集中，由此形成了龐大的農(nóng)民工群體?！?016年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2016年，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到28 171萬(wàn)人，比2015年增加424萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)1.5%。農(nóng)村人口向城市的遷移對(duì)城市發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但也在一定程度上擠占了原本的城鎮(zhèn)人口資源。原有的住房保障政策一旦做出擴(kuò)容性的變革，龐大的流動(dòng)人口將會(huì)極大減少城鎮(zhèn)人口的住房福利，因此，現(xiàn)有的住房保障制度大多數(shù)都是以當(dāng)?shù)貞艏疄榍疤釛l件，對(duì)流動(dòng)人口要求較為嚴(yán)格。以北京市2017年保障房申請(qǐng)條件為例，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具有本市城鎮(zhèn)戶籍，外省市來(lái)京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限，家庭收入符合上款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會(huì)保險(xiǎn)證明，本人及家庭成員在本市均無(wú)住房的人員。而在房?jī)r(jià)越來(lái)越高的形勢(shì)下，城鎮(zhèn)人口對(duì)保障房的需求會(huì)越來(lái)越大。2013年，鄭州市城市公租房需求調(diào)查結(jié)果表明，受訪市民對(duì)于公租房的需求率達(dá)到73%。在各地的保障房建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足城鎮(zhèn)人口住房需求的情況下，流動(dòng)人口的住房問(wèn)題將得不到有效解決。部分學(xué)者認(rèn)為，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的表現(xiàn)之一，認(rèn)為隨著地方政府收入的提高和城市居民生活質(zhì)量的改善，流動(dòng)人口的住房問(wèn)題能夠得到解決。事實(shí)上，如果不彌補(bǔ)城鄉(xiāng)差距、調(diào)和城鄉(xiāng)利益矛盾，該問(wèn)題將會(huì)一直存在。

2.2 政策執(zhí)行過(guò)程中的央地矛盾阻礙流動(dòng)人口住房保障政策改善

盡管住建部已經(jīng)規(guī)定可以將流動(dòng)人口納入保障房覆蓋范圍，但地方政府在執(zhí)行中普遍存在熱情不高的問(wèn)題。據(jù)了解，目前，只有東南沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，如天津、上海和深圳已經(jīng)建立了一些集體安置的廉租住房、流動(dòng)人口住房、藍(lán)領(lǐng)公寓，其他大部分地區(qū)的保障房不以流動(dòng)人口為政策對(duì)象。中央與地方政府在職責(zé)分配和資金劃撥之間的矛盾在一定程度上需要對(duì)此負(fù)責(zé)。根據(jù)我國(guó)的《廉租住房管理辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》《公共租賃住房管理辦法》可知，住房保障工作由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部主管，縣級(jí)以上地方人民政府住建部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的住房政策負(fù)責(zé)。2007年頒布的《中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū)新建廉租住房項(xiàng)目的支持辦法》第三條明確規(guī)定，廉租住房建設(shè)是地方事權(quán)，投資以地方為主，中央予以適當(dāng)補(bǔ)貼。上述規(guī)章反映了中央和地方政府在住房保障工作中的事權(quán)劃分，也就是說(shuō)，地方政府承擔(dān)對(duì)住房保障的主體責(zé)任和主要支出，中央政府僅負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任，并在適當(dāng)時(shí)期給予一定補(bǔ)貼。這樣的劃分顯然是不合理的。一方面，從理論上來(lái)講，住房保障在一定程度上屬于國(guó)民收入再分配，更適合中央政府事權(quán)。國(guó)民收入再分配的實(shí)質(zhì)是將一部分富人的錢(qián)分給窮人，如果由地方政府行使再分配職權(quán)，公共財(cái)政理論認(rèn)為人口的流動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致人們用腳投票，從而減少地方政府的努力。另一方面，地方政府對(duì)保障房的投入包括兩塊：資金和土地。對(duì)于原本財(cái)政就很緊張，依靠土地收入的地方政府而言，這無(wú)疑是一筆很大的負(fù)擔(dān)。自1992年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行財(cái)政分稅制改革將大部分的稅收收歸中央，導(dǎo)致強(qiáng)干弱枝的局面和地方政府不得不依靠賣(mài)地收入和借入外債來(lái)完成職責(zé)。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)可知，截至2016年底，中國(guó)地方政府債務(wù)達(dá)到15.32萬(wàn)億元人民幣，地方政府債務(wù)率為80.5%。地方政府尚且債臺(tái)高筑，各地地方政府制定出基本的、低水平的保障房政策也就不足為奇了。endprint

2.3 流動(dòng)人口的自身特性也會(huì)阻礙保障房政策改革

流動(dòng)人口的特性可以分為兩個(gè)部分論述。第一，其固有的流動(dòng)性，即流動(dòng)人口往往是在各個(gè)地區(qū)之間流動(dòng)，沒(méi)有固定的生活地域。以農(nóng)民工為例，大多數(shù)建筑工人都是農(nóng)民工，他們傾向去經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)闆](méi)有固定的工作約束，往往是哪里有活干就往哪兒跑。如前所述，一旦某地方政府的住房保障政策發(fā)生變化，人口的流動(dòng)性可能造成泰伯特模型式的人口再遷移，即在其他條件相同的情況下，流動(dòng)人口會(huì)優(yōu)先向政策優(yōu)化地區(qū)遷移，從而導(dǎo)致政策優(yōu)化地區(qū)人口再度膨脹、環(huán)境惡化、政府政策資金入不敷出，進(jìn)一步使當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)鼐用竦睦媸軗p。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，這是政策改善的可能結(jié)果，但這些可能結(jié)果是政府進(jìn)行決策時(shí)需要考慮的因素，因此也會(huì)成為政策改善的阻力。第二，流動(dòng)人口住房的臨時(shí)性，即大部分流動(dòng)人口的住房消費(fèi)都存在臨時(shí)傾向，因?yàn)樗麄兌急е诙虝r(shí)期內(nèi)獲得足夠收入來(lái)改善老家住房情況的目的，例如，很多農(nóng)民工都傾向于在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市賺了錢(qián)之后回家鄉(xiāng)買(mǎi)房或自建房，這種臨時(shí)性在一定程度上也形成了其獨(dú)有的過(guò)客心理。城市的隔閡、陌生強(qiáng)化了其住房的短期預(yù)期，而住房是一種長(zhǎng)期消費(fèi)品，各地保障房的設(shè)計(jì)使用期限都長(zhǎng)達(dá)幾十年。流動(dòng)人口住房的臨時(shí)性無(wú)疑增加了保障房的管理成本，并且會(huì)使保障房在若干年后面臨空置的窘境。城鎮(zhèn)化的過(guò)程就是要將流動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為常住人口，利用保障房消除流動(dòng)性，住房保障政策變革的目的是讓流動(dòng)人口在城市安居。

3 結(jié) 語(yǔ)

政府只有從根本上消除三大政策阻力，才能徹底解決流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題。由于很多阻礙因素都是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)要素，要消除這些阻力并非一朝一夕的事情，有些改革都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，如戶籍制度。改善我國(guó)流動(dòng)人口住房保障政策，要從這些阻力著手，但要采用一種漸進(jìn)的方式逐步改善。第一，我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步改革戶籍制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距和東西部差距，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化的大背景?；谖覈?guó)復(fù)雜的國(guó)情，戶籍改革和城鄉(xiāng)融合應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，切不可急于求成。我國(guó)住房保障制度應(yīng)當(dāng)取消以收入或居住年限為基本條件的戶口區(qū)分，逐步增加對(duì)流動(dòng)人口的容納。政府在短期內(nèi)可以考慮，在地方城市承載能力允許的前提下，給流動(dòng)人口提供本地戶籍落戶，將流動(dòng)人口本地化。第二，要明確住房保障的中央和地方事權(quán)，保障房資金應(yīng)以中央劃撥為主，地方政府提供土地支持和管理執(zhí)行。對(duì)保障房也要進(jìn)行分類，廉租房和棚戶區(qū)改造應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家救助和再分配的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)由中央政府全額劃撥資金，根據(jù)地區(qū)的差異進(jìn)行微調(diào)，公租房和經(jīng)濟(jì)適用房則可視為地方政府提供的公共物品，由地方政府全額或部分負(fù)擔(dān)。

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