淺析經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)

蔡晶

【摘要】經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)制有著重要的作用，其能夠發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者集中的優(yōu)勢(shì)作用，又能夠規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的一種手段。經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的背后往往有很多參考因素，例如產(chǎn)業(yè)整體類型、市場(chǎng)的特點(diǎn)和狀況、競(jìng)爭(zhēng)的危害性、救濟(jì)措施的效率和有效期限等。我國(guó)在經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)方面還存在很多的不足，因此，文章認(rèn)為，有必要從救濟(jì)的類型和救濟(jì)的方式等方面進(jìn)行完善。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)；結(jié)構(gòu)性方法；行為性方法；委托實(shí)施機(jī)制

經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度指的是不用絕對(duì)的措施禁止不利于競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中現(xiàn)象，而用一些相應(yīng)的限制條件，規(guī)制和消除經(jīng)營(yíng)者集中帶來(lái)的不利后果，具有救濟(jì)的作用，因而又稱為并購(gòu)救濟(jì)制度、集中救濟(jì)制度或者合并救濟(jì)制度。在歐盟法中則體現(xiàn)為，經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)其集中的目的，并且消除委員會(huì)對(duì)于其反競(jìng)爭(zhēng)的憂慮而做出的一種救濟(jì)性的承諾。在我國(guó)《反壟斷法》第十九條規(guī)定：“對(duì)于不予禁止的經(jīng)營(yíng)者集中，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件?！边@個(gè)法條應(yīng)當(dāng)可以看作是我國(guó)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度的一個(gè)總體概括性規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者集中的救濟(jì)形式主要有兩種，分別是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)和行為性救濟(jì)。

一、經(jīng)營(yíng)者集中結(jié)構(gòu)性救濟(jì)

對(duì)于結(jié)構(gòu)性救濟(jì)來(lái)說(shuō)，主要是一個(gè)資產(chǎn)剝離的形式，把經(jīng)營(yíng)者的一部分資產(chǎn)獨(dú)立地剝離出來(lái)，形成新的競(jìng)爭(zhēng)者或者增加原有競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)力，從而增加競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，控制由經(jīng)營(yíng)者集中帶來(lái)的反競(jìng)爭(zhēng)效果。不過(guò)結(jié)構(gòu)性救濟(jì)雖然是一種一次性、永久性的解決方式，實(shí)行起來(lái)卻有很多的問(wèn)題。

首先，對(duì)于資產(chǎn)剝離的程度，過(guò)多或者過(guò)少，都會(huì)對(duì)反競(jìng)爭(zhēng)的效果產(chǎn)生影響。作為被剝離的企業(yè)來(lái)說(shuō)，當(dāng)然希望剝離的是較少的，對(duì)自身影響不大的資產(chǎn)，但反壟斷執(zhí)法部門則希望剝離較多的部分，起到更大的反競(jìng)爭(zhēng)作用。剝離資產(chǎn)不充分的原因有很多：上下游經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)者之間依賴性的影響i地域、規(guī)模的區(qū)別和不充分還有與剝離的資產(chǎn)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的問(wèn)題等。

其次，剝離資產(chǎn)要達(dá)到其效果需要合適的買方，雖然目前世界主要國(guó)家和地區(qū)的反壟斷立法都有對(duì)剝離資產(chǎn)的買方標(biāo)準(zhǔn)作出一定的規(guī)定，反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)也對(duì)剝離資產(chǎn)的買方作出一定的審查，但這些審查都基于一些基本的標(biāo)準(zhǔn)，很難完全達(dá)到一個(gè)合格買方的程度。原因主要是由于本身這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量有限，競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)不成熟，缺乏有興趣和有購(gòu)買力的買方，買方的運(yùn)作能力達(dá)不到要求等。筆者認(rèn)為反壟斷立法和執(zhí)法都應(yīng)該確立更加詳細(xì)的買方審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，這種程度不是只規(guī)定一個(gè)大概的基本標(biāo)準(zhǔn)就足夠了，更多的是要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和程序的詳細(xì)化，每個(gè)不同的行業(yè)，行業(yè)里面不同的發(fā)展階段，不同買方與賣方之間如何找到契合點(diǎn)，這些都需要進(jìn)行考慮。并且對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，對(duì)于買方申請(qǐng)也不能只是做最終的批準(zhǔn)程序，應(yīng)該對(duì)買方的資質(zhì)，對(duì)賣方剝離出的資產(chǎn)的承受能力等做全面的審查，并根據(jù)審查的結(jié)果作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。并且剝離業(yè)務(wù)需要的也不是一個(gè)只有出價(jià)高的買方，其需要的是一個(gè)合適的買方，這種買方可以由多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)，最終由賣方做出選擇，執(zhí)行機(jī)構(gòu)只能是做程序性、違法性方面的審查，而不能直接介入買方選擇，強(qiáng)迫賣方接受買方或者讓買方被迫進(jìn)入交易。

第三，剝離的資產(chǎn)嚴(yán)重貶值也是一個(gè)重要的問(wèn)題。出于被剝離資產(chǎn)的賣方對(duì)于將要?jiǎng)冸x出的資產(chǎn)希望減弱其競(jìng)爭(zhēng)力的私心來(lái)說(shuō)，其所剝離出來(lái)資產(chǎn)很有可能在轉(zhuǎn)移給買方之前就嚴(yán)重貶值，從而失去有效的競(jìng)爭(zhēng)力。主要表現(xiàn)在，賣方方面可能惡意扣留重要知識(shí)產(chǎn)權(quán)、相關(guān)員工或者對(duì)要?jiǎng)冸x出去的資產(chǎn)不加以正常的維護(hù)，買方方面則很有可能因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，不熟悉相關(guān)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作，很難與賣方進(jìn)行有效的競(jìng)爭(zhēng)。

最后，剝離資產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程都需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督②。由于結(jié)構(gòu)性救濟(jì)是一次性的救濟(jì)行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于其監(jiān)督也會(huì)輕松很多。但監(jiān)督也是必不可少的，尤其是對(duì)于買方和賣方方面有可能產(chǎn)生融合和協(xié)調(diào)趨向的監(jiān)督，買方購(gòu)買了賣方的剝離資產(chǎn)，或許會(huì)因?yàn)橘u方方面資產(chǎn)剝離不充分而受制于賣方或者是買方處于一定的考慮選擇與賣方合作等原因會(huì)導(dǎo)致剝離資產(chǎn)這種手段的效果大大減少或者說(shuō)沒(méi)有作用。因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于達(dá)成購(gòu)買協(xié)議的雙方都應(yīng)在一定期限內(nèi)保持關(guān)注和跟蹤，避免其出現(xiàn)一些減弱反競(jìng)爭(zhēng)效果的行為。

二、經(jīng)營(yíng)者集中行為性救濟(jì)

行為性救濟(jì)顧名思義就是通過(guò)控制經(jīng)營(yíng)者的集中行為，達(dá)到控制反競(jìng)爭(zhēng)的效果。行為性救濟(jì)和結(jié)構(gòu)性救濟(jì)之間很大的不同之處在于，行為性救濟(jì)，經(jīng)營(yíng)者付出的代價(jià)較少并且壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的成本也較少。經(jīng)營(yíng)者集中的行為性救濟(jì)，主要通過(guò)橫向的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)控制經(jīng)營(yíng)者集中。由于具有集中性的經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)通過(guò)自身的優(yōu)勢(shì)，獲得更多的信息和資源，利用組成聯(lián)合，掠奪性定價(jià)，使用排他性的、長(zhǎng)期性的合同切斷其他競(jìng)爭(zhēng)者的供貨渠道等手段來(lái)打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的目的就在于用一定的手段，打掃競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓同處于橫向的競(jìng)爭(zhēng)者有較為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。具體措施主要是通過(guò)禁止一部分的經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)行為，例如限制經(jīng)營(yíng)者的聯(lián)合和捆綁行為，禁止長(zhǎng)期性和排他性的合同，反對(duì)掠奪性定價(jià)，還有企業(yè)在垂直關(guān)系上的壟斷和限制行為等。

行為性救濟(jì)和結(jié)構(gòu)性救濟(jì)的一次性和永久性不同，行為性救濟(jì)更為靈活，可以根據(jù)不同的市場(chǎng)情況、不同的政策環(huán)境等因素進(jìn)行調(diào)節(jié)，并且其對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的影響比結(jié)構(gòu)性救濟(jì)小得多，也有更多的補(bǔ)救措施。行為性救濟(jì)可以根據(jù)不同的市場(chǎng)環(huán)境、不同的企業(yè)做出不同的行為性要求，還具有時(shí)限性，也就是說(shuō)對(duì)于某個(gè)企業(yè)或者某個(gè)市場(chǎng)可以在一定的時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行行為性救濟(jì)，過(guò)了這個(gè)時(shí)限可以解除或者更換其他的救濟(jì)形式，這樣行為性救濟(jì)就會(huì)具有強(qiáng)大的適應(yīng)性。不過(guò)這也意味著，壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的監(jiān)督和控制成本大大增加，因?yàn)檫@種行為性救濟(jì)的時(shí)限性和靈活性，要求監(jiān)督機(jī)關(guān)時(shí)時(shí)注意經(jīng)營(yíng)者的集中行為。另外這與結(jié)構(gòu)性救濟(jì)不同，結(jié)柯性救濟(jì)是培養(yǎng)了新的競(jìng)爭(zhēng)者或者說(shuō)是增加了原本較弱競(jìng)爭(zhēng)者的能力來(lái)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，但是行為性救濟(jì)是通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為直接進(jìn)行干預(yù)，人為地限制其經(jīng)營(yíng)發(fā)展的行為，這不符合自主競(jìng)爭(zhēng)的原則和要求。endprint

三、救濟(jì)措施的委托實(shí)施機(jī)制

結(jié)構(gòu)性救濟(jì)和行為性救濟(jì)各有優(yōu)劣，但它們都不可避免地涉及到一個(gè)問(wèn)題，也就是壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和執(zhí)行措施和成本。這也是整個(gè)經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)的一個(gè)核心問(wèn)題，如果沒(méi)有良好的執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和措施，再好的立法設(shè)計(jì)也只能淪為一紙空談。在具體實(shí)踐中總體分為三大類：公共實(shí)施機(jī)制、私人實(shí)施機(jī)制和委托實(shí)施機(jī)制。其中公共實(shí)施機(jī)制和私人實(shí)施機(jī)制可以看做兩種完全相反的模式，一種是依靠國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行行為限制、一種是靠私人自發(fā)的對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為的監(jiān)督模式。而委托實(shí)施機(jī)制是這兩種實(shí)施機(jī)制的結(jié)合體，它是通過(guò)由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的私人，與經(jīng)營(yíng)者集中的相關(guān)方形成委托關(guān)系，監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者集中的行為、甚至于干預(yù)參與到經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)的直接過(guò)程中來(lái)。這種受委托的組織或者個(gè)人，有獨(dú)立于經(jīng)營(yíng)者集中相關(guān)方和壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，筆者認(rèn)為其地位與注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的性質(zhì)類似，獨(dú)立于財(cái)政部門和被審計(jì)方，但又受到財(cái)政部門的監(jiān)管和受審計(jì)方審計(jì)費(fèi)用的約束。

目前實(shí)踐中最主要的受托實(shí)施者主要有三種類型，一是經(jīng)營(yíng)受托人，二是監(jiān)督受托人，三是是剝離受托人，世界多數(shù)國(guó)家和我國(guó)主要是采取后兩種類型。監(jiān)督受托人，美國(guó)認(rèn)為其可以稱為過(guò)渡期受托人或者審計(jì)受托人，歐盟認(rèn)為其是經(jīng)過(guò)委員會(huì)批準(zhǔn)由當(dāng)事人選定的，對(duì)當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)集中救濟(jì)措施實(shí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督的，獨(dú)立于委員會(huì)和當(dāng)事人的獨(dú)立第三人。我國(guó)商務(wù)部將監(jiān)督受托人定義為受申報(bào)方委托并經(jīng)商務(wù)部同意，在自行剝離階段負(fù)責(zé)對(duì)剝離進(jìn)行監(jiān)督的自然人、法人或其他組織。監(jiān)督受托人，對(duì)于救濟(jì)措施的作用就只是監(jiān)督作用，它只是作為經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)過(guò)程中的報(bào)告者和觀察者，并沒(méi)有對(duì)具體的經(jīng)營(yíng)集中救濟(jì)行為進(jìn)行干預(yù)。

我國(guó)商務(wù)部對(duì)剝離受托人的定義是，受集中當(dāng)事方委托并經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)同意，在受托剝離階段負(fù)責(zé)出售剝離業(yè)務(wù)的自然人、法人或者其他組織。也就是說(shuō)與監(jiān)督受托人不同，剝離受托人直接參與了剝離資產(chǎn)的過(guò)程，既監(jiān)督經(jīng)營(yíng)集中相關(guān)方剝離資產(chǎn)情況，又相當(dāng)于賣方的委托代理人。這種受托人的好處在于，可以強(qiáng)行推動(dòng)集中經(jīng)營(yíng)相關(guān)方剝離資產(chǎn)的進(jìn)度和效率以及質(zhì)量。賣方如果沒(méi)有在自行剝離期內(nèi)完成剝離業(yè)務(wù)，就由剝離受托人來(lái)完成，這也可以督促賣方在期限內(nèi)完成剝離業(yè)務(wù)。

委托實(shí)施機(jī)制的基礎(chǔ)法律關(guān)系，學(xué)界對(duì)此主要有三種觀點(diǎn)：民事合同；行政合同；批準(zhǔn)生效合同。委托實(shí)施機(jī)制肯定不同于一般的民事合同，其簽訂的雙方，條件都有嚴(yán)格的程序規(guī)定，也不是平等主體之間基于自愿自由的意志簽訂的合同。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有最終的決定權(quán)，雙方的申請(qǐng)、批準(zhǔn)、監(jiān)督都要受反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的制約。委托實(shí)施機(jī)制的委托合同從性質(zhì)是來(lái)說(shuō)與行政合同比較類似，都有行政機(jī)關(guān)的介入，但是行政合同是行政機(jī)關(guān)和有關(guān)當(dāng)事人簽訂的協(xié)議，這個(gè)委托合同則主要是經(jīng)營(yíng)者集中相關(guān)方和受委托人之間簽訂的合同為主。因此其雖然有行政合同的一些特點(diǎn)④，但仍然不是行政合同。第三種批準(zhǔn)生效合同最接近這種委托合同，委托實(shí)施機(jī)制中的委托合同當(dāng)然受到反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)的審查、批準(zhǔn)和登記。不過(guò)筆者認(rèn)為這種委托合同并不是完全意義上的批準(zhǔn)登記合同，應(yīng)該屬于特殊的批準(zhǔn)登記合同，因?yàn)樵谡麄€(gè)合同從開(kāi)始之前到結(jié)束之后都會(huì)一直受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約，受委托人只是分擔(dān)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一部分職能，并不能完全替代其作用，且一旦在合同實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)及時(shí)處理和調(diào)整。由此，可以看出委托實(shí)施機(jī)制中的委托合同本質(zhì)上是一種特殊的批準(zhǔn)生效合同。

經(jīng)營(yíng)者集中的救濟(jì)機(jī)制在反壟斷實(shí)踐中有著重要的作用，其是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的有效工具，其中委托實(shí)施機(jī)制是經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)的主要手段，其中監(jiān)督受托人適用行為性救濟(jì)，剝離受托人適用結(jié)構(gòu)性救濟(jì)。在我國(guó)，從2008年至今，在24起附條件批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)者集中的救濟(jì)決定中，委托實(shí)施機(jī)制條款就占了其中的21起，由此可以看出在我國(guó)委托實(shí)施機(jī)制的重要性。endprint