基層人民調(diào)解制度實(shí)施現(xiàn)狀與問題的探究

陳凱杭

【摘要】人民調(diào)解制度為解決民間糾紛提供了一種簡便、有效的辦法，對維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善社會(huì)生活、構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建成法治社會(huì)有著積極的作用，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展而不斷完善。文章主要闡述了人民調(diào)解制度的概念、特性和優(yōu)越性，總結(jié)分析了廣西馬山縣人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀，并對目前存在的問題提出了相應(yīng)的完善建議。

【關(guān)鍵詞】基層；人民調(diào)解；馬山縣

在中國，“以和為貴”的觀念深入人心，這樣的思想追求的是一個(gè)人與人之間相互協(xié)調(diào)配合的和諧社會(huì)。每個(gè)人都需要與外界來往，每個(gè)人對同一件事的觀點(diǎn)可能會(huì)不同，這就容易產(chǎn)生矛盾糾紛，因此需要尋找解決的途徑。人民調(diào)解在社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制中處于基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮著極其重要的作用。2011年1月1日起，《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）開始實(shí)施，人民調(diào)解得到官方認(rèn)證，人民調(diào)解的發(fā)展方向應(yīng)該是高度的自治和獨(dú)立，不受到其他干擾，但是該法過于原則，缺乏可操作性。人民調(diào)解仍然存在諸多問題，亟需改革與完善。

一、人民調(diào)解概述

（一）人民調(diào)解的概念

人民調(diào)解作為我國一種獨(dú)有的現(xiàn)代調(diào)解形式，不同的學(xué)者對其表述雖然不盡相同，但是內(nèi)涵是一致的，即在依照法律有關(guān)規(guī)定設(shè)置的人民調(diào)解委員會(huì)主持下，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、政策以及不違反現(xiàn)有法律制度的村規(guī)民約和社會(huì)公序良俗，對發(fā)生民間糾紛雙方采取說服和勸導(dǎo)的方式，幫助他們在平等的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成合意，從而將矛盾化解的一種群眾性自治活動(dòng)。

（二）人民調(diào)解的特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)

人民調(diào)解具有自治性、群眾性、平等性和自愿性的特點(diǎn)。人民調(diào)解委員會(huì)的日常事務(wù)由其內(nèi)部工作人員處理，不受其他組織、部門的干涉。如果當(dāng)事人表示不愿繼續(xù)調(diào)解，則調(diào)解停止，體現(xiàn)了意思自治原則。人民調(diào)解員來自基層，在群眾心中有較高的威信，體現(xiàn)了人民調(diào)解的群眾性。人民調(diào)解活動(dòng)在中立的人民調(diào)解員主持之下進(jìn)行，矛盾雙方當(dāng)事人地位平等，《人民調(diào)解法》規(guī)定當(dāng)事人在人民調(diào)解活動(dòng)中，有相互尊重的義務(wù)。調(diào)解的前提是當(dāng)事人自愿，與法院的強(qiáng)制性裁判方式有著本質(zhì)上的區(qū)別，調(diào)解人員不能強(qiáng)制調(diào)解。

人民調(diào)解有利于樹立法制權(quán)威、弘揚(yáng)社會(huì)主義道德、節(jié)約司法資源、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)了依法調(diào)解和依據(jù)社會(huì)道德調(diào)解兩者相結(jié)合，通過讓雙方當(dāng)事人參與調(diào)解過程，了解何為合法、違法，社會(huì)道德如何要求，公民有何權(quán)利義務(wù)。我國司法資源有限，人民調(diào)解制度可以把大部分不復(fù)雜的民事糾紛解決，節(jié)約司法資源。人民調(diào)解不會(huì)破壞當(dāng)事人之間原有的感情，還能以此促使糾紛解決。

二、馬山縣人民調(diào)解制度現(xiàn)狀

（一）馬山縣基本概況

馬山縣隸屬廣西壯族自治區(qū)南寧市，位于廣西中部略偏西，下轄7個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?5萬余人。該縣為多民族聚居地，民族之間一起生活，相互融合，文字以漢字為最通用。

（二）馬山縣人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

馬山縣所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立有人民調(diào)解組織——人民調(diào)解委員會(huì)，但實(shí)際上“人民調(diào)解委員會(huì)”就是司法所，“人民調(diào)解員”實(shí)際上就是司法所工作人員，也就是“一套人馬兩塊牌”，涉及人民調(diào)解的工作由司法所的工作人員負(fù)責(zé)，必要的時(shí)候聯(lián)合其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府機(jī)關(guān)一同參與。在村、屯一級，人民調(diào)解委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級異曲同工，也是“一套人馬兩塊牌”，村委會(huì)就是人民調(diào)解委員會(huì)。

從馬山縣司法局提供的數(shù)據(jù)可知，2015年該縣司法行政部門代表基層人民政府處理民間糾紛489起，調(diào)解成功470起，調(diào)解成功率達(dá)96%；司法所、司法局參與處理社會(huì)矛盾糾紛總共668起，成功調(diào)解的有630起，調(diào)解成功率為94%。在2016年，該縣司法行政部門代表基層人民政府處理民間糾紛274起，調(diào)解成功了251起，調(diào)解成功率約為92%；司法所、司法局參與處理社會(huì)矛盾糾紛共581起，調(diào)解成功的有535起，調(diào)解成功率為92%。

人民調(diào)解委員會(huì)沒有經(jīng)費(fèi)來源，根據(jù)調(diào)解工作人員反映，在工作的過程中難免需要開支，司法所、司法局雖負(fù)責(zé)調(diào)解工作，但其經(jīng)費(fèi)沒有人民調(diào)解工作的部分，只能從業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中劃出部分用于人民調(diào)解工作。

三、當(dāng)前人民調(diào)解存在的問題

（一）人民調(diào)解員隊(duì)伍參差不齊

馬山縣所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯，除了較小的村、屯是多個(gè)共同設(shè)置一個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)之外，其他都有各自的人民調(diào)解委員會(huì)，雖然在形式上，組織結(jié)構(gòu)和相關(guān)人員都完整，但實(shí)際只是“一套人馬兩塊牌”，在調(diào)解民間糾紛的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解委員會(huì)，也就是司法所發(fā)揮作用，村屯一級偶爾起到輔助的作用。村、屯一級的人民調(diào)解員受到知識水平不高、對調(diào)解工作業(yè)務(wù)不熟悉、欠缺言語表達(dá)技巧等條件限制，不能勝任調(diào)解工作。人民調(diào)解委員會(huì)本應(yīng)該是一個(gè)基層群眾性自治組織，司法所取而代之，為其蒙上了行政的色彩。

（二）經(jīng)費(fèi)不足

我國有關(guān)人民調(diào)解的法律法規(guī)都明確規(guī)定人民調(diào)解工作不收費(fèi)，但調(diào)解過程中難免要出行、調(diào)查取證、獲取資料和信息等，需要一定經(jīng)費(fèi)支撐。馬山縣用于人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)是由司法行政部門從其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中劃出的一部分，沒有人民調(diào)解專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)非常有限，工作人員有時(shí)候需要自行墊付交通費(fèi)等費(fèi)用。

（三）定位不清晰

人民調(diào)解在傳統(tǒng)意義上的定位是“基層群眾自治性活動(dòng)”。二十一世紀(jì)初，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)矛盾隨之增多，國家欲通過多種方式和途徑減少、消除各種社會(huì)矛盾，于是出現(xiàn)了“大調(diào)解”。

“大調(diào)解”指的是在地方各級黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府部門履行其責(zé)任，社會(huì)各界廣泛參與其中，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解統(tǒng)籌安排，共同調(diào)解人民內(nèi)部的矛盾的一種機(jī)制，涉及范圍廣泛?！按笳{(diào)解”為人民調(diào)解提供諸多有利資源，有積極意義。然而“大調(diào)解”是由黨政領(lǐng)導(dǎo)和主持，使傳統(tǒng)的人民調(diào)解被“大調(diào)解”替代。

（四）制度滯后

人民調(diào)解制度相關(guān)的法律法規(guī)目前數(shù)量較少，法律過于簡化且存在滯后性，未能與實(shí)際相結(jié)合，制約了人民調(diào)解工作的開展。除2011年頒布的《人民調(diào)解法》外，其他相關(guān)的全國性指導(dǎo)意義的文件只有《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，這些法律法規(guī)與司法解釋最長超過二十年，內(nèi)容已不符合飛速發(fā)展的社會(huì)的需求。endprint

四、完善人民調(diào)解制度的建議

（一）規(guī)范人民調(diào)解隊(duì)伍，堅(jiān)定“民間性”定位

首先，要明確人民調(diào)解委員會(huì)的獨(dú)立性和自治性。人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所，有其有利之處，但是還要在工作上將兩者區(qū)別開，調(diào)解委員會(huì)要有專門的工作人員，司法所的工作人員可以兼職和指導(dǎo)。村委會(huì)要與調(diào)解委員會(huì)區(qū)別開，安排調(diào)解員定期參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，掌握最新的法律法規(guī)政策和調(diào)解技巧，使村、屯一級的人民調(diào)解委員會(huì)發(fā)揮作用。其次，司法行政部門在檢查人民調(diào)解委員會(huì)的工作情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)檢查調(diào)解委員會(huì)的工作，而不是將其納入司法所的年終考核。新時(shí)期的人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定其民間性，不能過多地依賴、受制于政府部門，而失去其本身獨(dú)特的優(yōu)勢。

（二）保障人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)

人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)不足阻礙調(diào)解工作的開展。在經(jīng)費(fèi)充足的條件下，才能把人民調(diào)解工作的隊(duì)伍建設(shè)好。目前的調(diào)解委員會(huì)之所以出現(xiàn)了由司法所、村民委員會(huì)替代的情況，重要的原因就是人民調(diào)解委員會(huì)沒有資金來源，只有靠司法所和村委會(huì)的其他經(jīng)費(fèi)才能開展工作。要想使人民調(diào)解委員會(huì)真正成為一個(gè)獨(dú)立的自治組織，就需要有其獨(dú)立的工作人員，工作人員有相應(yīng)的報(bào)酬。筆者認(rèn)為，可以通過吸納社會(huì)人士的捐贈(zèng)、政府購買公共服務(wù)的形式來保障調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源，還可以在司法行政部門的經(jīng)費(fèi)當(dāng)中增加一項(xiàng)人民調(diào)解專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（三）健全人民調(diào)解制度，完善人民調(diào)解的程序規(guī)則

國家立法機(jī)關(guān)要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展，結(jié)合實(shí)際情況對《人民調(diào)解法》進(jìn)行修改、補(bǔ)充，使其更具體、全面，更加貼近實(shí)際。立法部門的工作人員和相關(guān)的學(xué)者應(yīng)當(dāng)多深入基層了解實(shí)際情況，根據(jù)實(shí)際情況提出修改法律的建議、方案。

2002年由司法部頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》對調(diào)解程序作出了一定的規(guī)范，但簡單籠統(tǒng)，實(shí)際情況中不被重視和運(yùn)用，時(shí)隔十余年，有必要在法規(guī)、國家立法上對人民調(diào)解工作的程序作出新的具體規(guī)定，加以完善。例如，將調(diào)解的案件分門別類，規(guī)范不同的調(diào)解類型，盡可能多地劃分調(diào)解的種類，然后按照每一種類別的調(diào)解案件自身的特點(diǎn)，制定一套詳細(xì)的調(diào)解工作程序。

（四）提高人民調(diào)解協(xié)議的法律效力

人民調(diào)解協(xié)議幾乎不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。人民調(diào)解可以借鑒仲裁，如果當(dāng)事人拒絕執(zhí)行裁決的結(jié)果，對方可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。仲裁機(jī)構(gòu)也屬于民間組織，所以筆者認(rèn)為如果人民調(diào)解協(xié)議簽訂之后，假如一方當(dāng)事人不履行義務(wù)，則另一方當(dāng)事人可以持調(diào)解協(xié)議書到法院申請強(qiáng)制執(zhí)行是可行的，這樣便能提高人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力。endprint