PPP模式在我國(guó)扶貧工作中的適用性分析與前景

高馨瑩 李淑婷 陳溢華 蔡鎮(zhèn)聲

摘 要：本文對(duì)PPP模式與政府傳統(tǒng)模式在運(yùn)作效率方面進(jìn)行了比較，同時(shí)分析了國(guó)際上多個(gè)PPP扶貧案例，認(rèn)為PPP模式可以應(yīng)用于我國(guó)扶貧工作并且前景廣闊，最后提出了合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持等六點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 扶貧工作 適用性分析

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）05（a）-171-02

PPP模式，即公私合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。20世紀(jì)70年代，英美國(guó)家為解決經(jīng)濟(jì)蕭條情況下財(cái)政資金不足問題，積極引入社會(huì)資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并為規(guī)范、推進(jìn)該模式出臺(tái)了一系列的政策，極大地促進(jìn)了公私合營(yíng)的發(fā)展。

2015年習(xí)總書記于貴州調(diào)研時(shí)，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)工作“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。扶貧工作是我國(guó)政府當(dāng)前的主要工作之一，但扶貧工作中普遍存在資金不足、項(xiàng)目缺乏的情況。本文就PPP模式在我國(guó)扶貧工作中的適用性問題和發(fā)展前景進(jìn)行研究。

1 PPP模式在我國(guó)扶貧工作中適用性的分析

1.1 理論分析：“政府與私人部門”的博弈模型

國(guó)內(nèi)學(xué)者 湯果等（2007）[1]利用“委托-代理理論和博弈理論”構(gòu)建“政府與私人部門”的博弈模型，如下面公式所示。

根據(jù)他們的研究，對(duì)模型進(jìn)行求解后發(fā)現(xiàn)，在PPP模式中，當(dāng)信息透明、雙方信息充分的時(shí)候，很容易達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，當(dāng)信息不透明，只要私人機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度為0（即在簽訂合同的時(shí)候?qū)⒄娘L(fēng)險(xiǎn)盡可能地轉(zhuǎn)移給私人部門），同樣可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

國(guó)外學(xué)者 Elisabetta Iossa等對(duì)眾多PPP模式文獻(xiàn)資料進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在PPP模式下，將項(xiàng)目建造與運(yùn)營(yíng)捆綁交給一個(gè)私人部門承擔(dān)，私人部門會(huì)內(nèi)化建造階段對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的影響。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果證明了這一觀點(diǎn)， Frédéric Blanc-Brude等（2006）分析了1990年～2005年200多個(gè)歐洲公路項(xiàng)目的成本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)PPP模式下公路的建造成本大約高出24%。PPP模式捆綁特征會(huì)激勵(lì)私人部門加大投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，減少運(yùn)營(yíng)階段的運(yùn)營(yíng)成本[2]。

1.2 國(guó)際上PPP扶貧的案例分析

世界銀行（1999）對(duì)27個(gè)拉美和加勒比海國(guó)家的扶貧項(xiàng)目進(jìn)行分析，指出PPP模式給扶貧工作帶來多方面的新資源：資金、實(shí)物物資（如專業(yè)機(jī)器設(shè)備），還有非物質(zhì)資源如技術(shù)技能、管理經(jīng)驗(yàn)、信息以及其他無形資產(chǎn)。

Brinkerhoff等（2002）認(rèn)為，PPP模式能從多方的合作中給扶貧項(xiàng)目帶來更多的可利用資源，豐富了扶貧的方式與解決方案，從數(shù)量和質(zhì)量上提高扶貧工作的產(chǎn)出效果[3]。例如在委內(nèi)瑞拉馬拉開波市，眾多商業(yè)機(jī)構(gòu)通過贊助、捐贈(zèng)和合作等方式給該市的流動(dòng)健康診所計(jì)劃提供了資金、汽油以及醫(yī)療設(shè)備等資源，為該市的最底層民眾提供醫(yī)療服務(wù)；又如，在哥倫比亞一個(gè)木材生產(chǎn)PPP項(xiàng)目中，一所著名高校為該項(xiàng)目派駐了大量技術(shù)骨干，一些龍頭企業(yè)也為該項(xiàng)目提供管理經(jīng)驗(yàn)和設(shè)備，并共同建立一個(gè)促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)技能培訓(xùn)中心，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┠静纳a(chǎn)和管理的技能培訓(xùn)[4]。國(guó)外將PPP模式應(yīng)用于扶貧工作并已取得較好的成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

研究認(rèn)為，理論上和實(shí)踐上都說明了PPP模式可以適用于扶貧工作，關(guān)鍵的問題是找到兩者結(jié)合的平衡點(diǎn)，相信在我國(guó)政府和學(xué)者的支持和努力下，PPP模式在我國(guó)的扶貧開發(fā)工作中是可以發(fā)揮重要的作用，有廣闊的應(yīng)用前景。

2 PPP模式在扶貧工作中的應(yīng)用前景

如前所述，PPP不僅僅是一種純粹的融資手段，更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式。

（1）緩解巨額扶貧資金的供需缺口。扶貧資金不足是當(dāng)前我國(guó)扶貧工作的一大難題，PPP模式有利于拓寬社會(huì)資本投入途徑，有利于集中融資資本的管理和使用。讓民間資本充分投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，有助于促進(jìn)扶貧工作良性循環(huán)。

（2）提高 公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量。在PPP管理模式中，政府公共部門和民營(yíng)部門在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，民營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目和服務(wù)的具體生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，政府公共部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及經(jīng)營(yíng)過程的監(jiān)督。

（3）能有效地消減項(xiàng)目成本。從國(guó)外研究成果來看，在一些項(xiàng)目中，PPP模式能有效地減少項(xiàng)目成本。M ott MacDonald（2002）統(tǒng)計(jì)英國(guó)的50個(gè)大型項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)僅有1%的PPP模式下的項(xiàng)目存在著成本超支的問題，相反高達(dá)47%的傳統(tǒng)模式下的項(xiàng)目都有成本超支問題。通過消減成本，貧困地區(qū)可以把更多的財(cái)力投入到其他建設(shè)中去。

（4）分散公共設(shè)施供給的整體風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（試行），原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)，從而有效地分散和降低項(xiàng)目和服務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

（5）促進(jìn)政府提升管理水平和管理效率。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率低下是一個(gè)普遍現(xiàn)象，經(jīng)常出現(xiàn)“國(guó)家管理不到、集體管理不好、農(nóng)戶管理不了”的尷尬局面，采用PPP模式建設(shè)并管理，其管理效率則有望得到大幅度的提高[5]。

3 PPP模式在扶貧工作中應(yīng)用面臨的問題和建議

總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究，PPP模式在扶貧工作中應(yīng)用的主要障礙有三個(gè)方面：一是公私合營(yíng)關(guān)系的信任基礎(chǔ)薄弱，交易雙方之間存在不信任的懷疑態(tài)度，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目常出現(xiàn)談判時(shí)間和成本居高不下的現(xiàn)象； 二是繁瑣的行政性決策和復(fù)雜的審批程序，表現(xiàn)在扶貧系統(tǒng)多頭管理，政府部門思想保守、墨守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新等；三是缺乏科學(xué)合理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃不合理、資金被侵占、扶貧效率低下等后果。

因此，PPP模式在扶貧工作中應(yīng)用將會(huì)是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程。研究認(rèn)為，在扶貧工作中應(yīng)用PPP模式應(yīng)抓住兩點(diǎn)：一是PPP模式下的扶貧項(xiàng)目應(yīng)立足PPP項(xiàng)目的本質(zhì)，即PPP項(xiàng)目必須是財(cái)務(wù)邊界清晰、具有一定盈利能力的公用事業(yè)項(xiàng)目，以便進(jìn)行準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)測(cè)算、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，否則無法吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期性也難于保證，更無從談起扶貧工作的長(zhǎng)期效果了；二是PPP扶貧應(yīng)當(dāng)符合習(xí)總書記提出的“六個(gè)精準(zhǔn)”的精神，引入PPP模式不是幫助地方政府解決財(cái)政困難，其主要目的不僅是解決扶貧地區(qū)公共服務(wù)的問題，減輕財(cái)政的壓力，還要帶動(dòng)老百姓走上富裕之路，解決貧困的根源問題。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，PPP模式應(yīng)用于我國(guó)扶貧工作建議如下。

（1）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資的關(guān)鍵因素。由于投資大、周期長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜且設(shè)計(jì)因素眾多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具備較高的風(fēng)險(xiǎn)性。因此項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該綜合考慮雙方參與者的特點(diǎn)、立場(chǎng)和利益，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果的最優(yōu)化。

（2）政策保障。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的公益性特點(diǎn)使其無法完全遵循市場(chǎng)化原則進(jìn)行定價(jià)，同時(shí)面臨較大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，給予基礎(chǔ)設(shè)施投資一些優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、沿線的土地開發(fā)優(yōu)惠等，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。

（3）健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目需要在法律層面上對(duì)政府部門與企業(yè)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)方面所承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，以保護(hù)雙方的利益。

（4）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式運(yùn)作中需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)。一方面要求制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程和相關(guān)的政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)及專業(yè)服務(wù)等。

（5）做好PPP項(xiàng)目規(guī)劃和PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。由于貧困地區(qū)的多方面因素及社會(huì)資本的逐利性，如何吸引社會(huì)資本參與貧困地區(qū)PPP扶貧項(xiàng)目難度很大，在PPP項(xiàng)目的選擇上，要做好前期調(diào)研和規(guī)劃，確保項(xiàng)目的成功。

4 結(jié)語

PPP模式通過政府與私人部門的合作提高了公共品（服務(wù)）的質(zhì)量，達(dá)到了合作各方的共贏。但國(guó)內(nèi)PPP模式在扶貧工作中的應(yīng)用尚無成熟的可借鑒的模式，針對(duì)該工作開展的定量分析幾乎是一片空白，理論研究和實(shí)踐探索有待于進(jìn)一步深入。

參考文獻(xiàn)

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