小產(chǎn)權(quán)房面臨的法律困境及其出路探討

摘要：本文主要通過分析小產(chǎn)權(quán)房存在的原因和面臨的法律風險，探求解決小產(chǎn)權(quán)房問題的出路。

關鍵詞：農(nóng)村集體土地 建設用地 小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)房，并不是法律用語，僅是一種現(xiàn)實生活中通俗用語中的一種稱謂。小產(chǎn)權(quán)房指把在農(nóng)村集體土地上開發(fā)并建造的，被城市居民所擁有的房屋群。小產(chǎn)權(quán)房沒有國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證證書，所謂的產(chǎn)權(quán)證是由其所在的鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬，故稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)。①而鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)不是合法有效的產(chǎn)權(quán)證。正因為此，小產(chǎn)權(quán)房存在諸多法律風險，但現(xiàn)實卻是我國目前存在相當數(shù)量的小產(chǎn)權(quán)房，而且一些地方的小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量還在增加，其中不乏城市商品房房價不斷上漲等因素，法律制度的缺陷是其存在的重要原因之一。

一、小產(chǎn)權(quán)房的法律風險

（一）在農(nóng)村集體土地上建設小產(chǎn)權(quán)房的行為不具有合法性

在農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房在建設的過程中未經(jīng)過規(guī)劃部門的審批指建造在集體土地上的“商品房”，是指不符合土地利用規(guī)劃，未辦理（也不可能辦理）用地手續(xù)，公開對外銷售的房屋。在集體土地上的房屋除了小產(chǎn)權(quán)房之外，還有農(nóng)民自己的住宅以及某些安置房，農(nóng)民自己的住宅以及政府部門建設的安置房，都是符合土地規(guī)劃，有合法的用地手續(xù)的，屬于合法建筑，而小產(chǎn)權(quán)房屬于違法建筑。小產(chǎn)權(quán)房是不允許上市交易的，而農(nóng)民自己的住宅以及合法的安置房，在一定范圍內(nèi)（即在本集體經(jīng)濟組織成員之間）是可以自由交易的。

（二）數(shù)量多，涉及眾多利益群體

從小產(chǎn)權(quán)房的開始開發(fā)、施工、交易等過程條件上來看，小產(chǎn)權(quán)房所牽連到的主體關系主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)商、購房者三者之間的這種關系。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集體土地的供應者，開發(fā)商是在集體土地上建造小產(chǎn)權(quán)房的實際建設者，購房者是購買小產(chǎn)權(quán)房的非集體成員。要解決這種問題的關鍵所在就是正確處理好這些農(nóng)民、購房者、開發(fā)商和政府等各方之間的的利益，要求相應的部門理清各種情況，協(xié)調(diào)好各個主體之間的關系，平衡好各個利益主體的關系，只有這樣才能防止各個利益主體產(chǎn)生極大的社會動蕩，穩(wěn)定社會秩序。

（三）小產(chǎn)權(quán)房的流通局限性

小產(chǎn)權(quán)房是在沒有經(jīng)過合法的程序的前提下建立起來的，所以在市場上的流通是受到限制的，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)沒有國家頒發(fā)的房產(chǎn)證，無論是村委會還是鄉(xiāng)政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證都屬于無效證件，在法律上不予承認。還有由于小產(chǎn)權(quán)住房沒有國家認可的房產(chǎn)證明，所以不具備進行房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、處分、收益和繼承等權(quán)利。小產(chǎn)權(quán)房只是具有了房子的使用功能，并不具有法律規(guī)定的所有權(quán)，所以交易、抵押融資、繼承等各方面都是受到法律限制的。

（四）小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量沒法保障維護其權(quán)益更是難上加難

大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房建設是農(nóng)民自已在宅基地上建設的，或者是委托不具備相關建造資質(zhì)的開發(fā)商建造的，所以房屋質(zhì)量問題多，安全隱患大。根據(jù)我國法律關于合同的規(guī)定，無效合同是指合同雖然已經(jīng)成立，但因違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者社會公共利益，自始不能產(chǎn)生法律約束力的合同。由于沒有得到法律的保護，購房者和建房者之間簽訂的買賣合同在法律效率上屬于無效合同，這就存在著極大的安全隱患和法律糾紛。

二、小產(chǎn)權(quán)房存在的現(xiàn)實必然

（一）城市房價居高不下及居民購買力不足

這些年以來，全國各地的房價居高不下，遠遠超過了普通百姓的購買能力。購房者為什么大多數(shù)老百姓去買小產(chǎn)權(quán)房，就是因為小產(chǎn)權(quán)房的價格便宜，老百姓有這個承受的能力。以北京為例，房價持續(xù)大幅度上漲，在樓房買賣中，小產(chǎn)權(quán)房占的面積是待售面積的三分之一。盡管國家規(guī)定讓建設部給予提示風險，但是小產(chǎn)權(quán)房仍是賣的火熱，其中的原因就是價格的優(yōu)勢。

（二）地方政府的“土地財政”

在當前的法律規(guī)定中，國家政府實施統(tǒng)一的征用和出讓土地壟斷了土地供應市場，政府通過將土地出讓的方式收取租金，在開發(fā)商者們的各個環(huán)節(jié)，他們還要向政府、各個部門繳納各種費用，而這樣一來，開發(fā)商們就會為了利益把這些費用全部轉(zhuǎn)嫁給這些購房者。在這種情勢下，商品房上漲價格是在所難免的，由此可見小產(chǎn)房的優(yōu)勢更是顯而易見。

和普通人一樣，政府具有追求自身利益最大化的傾向。③近年來，土地開發(fā)過程中的土地出讓金和各種稅費占據(jù)了地方政府收入相當大的比例，成為政府收入的主要來源。地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，將農(nóng)村集體土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，與此同時，政府對小產(chǎn)權(quán)房監(jiān)督不嚴，一定程度上對小產(chǎn)權(quán)房采取放任的態(tài)度。

（三）缺乏監(jiān)督

目前我國法律并沒有明確來禁止小產(chǎn)權(quán)房，在一定程度上可以說這是法律上的空缺?！秶鴦赵恨k公廳關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》也進一步明確：嚴格控制農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，所涉及的農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。

從我國法律制度對集體土地使用制度的規(guī)定從中可以看出，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)都不具備完整的權(quán)益，從根本上可以看出制定這些法律規(guī)定的本意就是利用農(nóng)村的土地跟更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。這種制度結(jié)構(gòu)使得國家的土地一下兩極化，直接劃分成了集體土地和國有土地兩個權(quán)益不對等的陣營。農(nóng)村的集體土地使用權(quán)就沒有得到國家更好的保護權(quán)益。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題的合理出路

雖然在小產(chǎn)權(quán)房是一種不符合法律規(guī)定的行為，但是考慮到小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上緩解了我國較為嚴重的住房壓力，且存量較大，因此從長遠來看，我們應從法律層面規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房，并完善對其的監(jiān)管。

首先對于占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房應當態(tài)度堅定，必須予以拆除。由于我國人口眾多，雖然我國國土面積遼闊，但是作為耕地的面積就很少，國家糧食的安全可是保障國家根本的重要方式之一。endprint

其次，對于在農(nóng)村集體土地建設的小產(chǎn)權(quán)房并且再符合城鄉(xiāng)規(guī)定的情況下建立類似于大產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定。為什么是“類似”因為當前的情況下，在農(nóng)村集體土地建設用地上進行自由流轉(zhuǎn)的需要很長的一段時間才能得以實現(xiàn)。如果予以拆除這類的小產(chǎn)權(quán)房會造成與我國所提倡的循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不符。

（一）深化土地產(chǎn)權(quán)的改革，給予土地真正完整的產(chǎn)權(quán)

全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權(quán)由國務院代表國家行使。勞動群眾集體所有制的土地采取的是農(nóng)民集體所有制的形式，該種所有制的土地被稱為農(nóng)民集體所有土地，簡稱集體土地。

如何加強農(nóng)村土地改革，首先第一、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。第二、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。第三賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。

讓農(nóng)村集體土地和城市土地在在建設用地上具有同樣的權(quán)利，統(tǒng)一按照公平的市場價格進行定價。讓農(nóng)村集體土地建設用地上享有城市集體建設用地的相同權(quán)益。

（二）改革征收制度，完善補償辦法

政府對農(nóng)村集體土地進行征收以后，給予農(nóng)民的補償標準普遍較低，甚至不能滿足農(nóng)民的最低生活標準，這種做法侵犯了農(nóng)民的合法性權(quán)益。自古以來都有“民以食為天”這句話，也就是說無論何時，人們都是要以填飽肚子為首要任務。而農(nóng)民賴以生存的唯一來源就是種地，種地需要土地。只有擁有土地的農(nóng)民才能夠生存下去，而失去了土地的農(nóng)民就會陷入青黃不接。甚至在饑荒時候餓死也是很正常的。所以土地對農(nóng)民來說非常重要。政府要根據(jù)市場的土地的價格和經(jīng)濟發(fā)展水平來進行評估，提高征收的補償標準。

（三）加強對城市住房的保障

要通過各種方法和手段加強城市住房的保障和建設。加大對廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房等保障性住房的投放力度，這樣既可以增加房屋建設面積，又對抑制房價起到很好的效果。④建立住房保障的標準，制定合理的劃分標準，進一步明確住房保障的對象，并利用多種方法籌集城市住房保障的基金，切實維護低收入者的合法權(quán)益。

對于出租的小產(chǎn)權(quán)房是目前存在最為普遍的一種方式。政府可將已經(jīng)出租的小產(chǎn)權(quán)房納入我國現(xiàn)有的住房保障體系之下，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟適用房和廉價租房，使其合法化，其物盡其用。

四、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房問題的存在是隨著社會的不斷發(fā)展而產(chǎn)生的，對于出現(xiàn)的法律問題當然要求破解法律困境，適應社會的發(fā)展適當?shù)倪M行法律變革，法律是服務于社會的，所以法律就應當順應社會的發(fā)展而不斷變化，使其真正的保護農(nóng)民的合法權(quán)益。我們堅信，通過解決一系列的社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的各種復雜利益關系問題，法律起到的作用是多么重要，為了更好的服務社會，走法治中國的道路是必然的，是越來越寬泛的。

注釋：

①譚啟文：《小產(chǎn)權(quán)房及其法律規(guī)制》，《檢察風云》，2007年，第20期，第32頁。

②石云龍：《科學解決小產(chǎn)權(quán)房問題仁》，《今日國土》，2007年，第8期，第31頁。

③路易斯·享金：《權(quán)利的時代》，信春鷹譯，北京：知識出版社，1997年，第83頁。

④鄭功成：《社會保障學概論》，復旦大學出版社，2005年，第32頁。

參考文獻：

[1]李俊華，龐標.特殊房屋買賣疑難對策[M].北京：中國法制出版社，2010.

[2]劉道遠.集體土地流轉(zhuǎn)法律創(chuàng)新研究[M].北京：北京大學出版社，2011.

[3]鄭功成.社會保障學概論[M].上海：復旦大學出版社，2005.

[4]胡凱.“小產(chǎn)權(quán)房”問題及其對策研究[D].浙江大學，2011.

（作者簡介：黃國芹，曲阜師范大學法學院2015級研究生，研究方向：法學理論。）endprint