綜合施策 切實提升基層干部法治素養(yǎng)

趙迎菊

摘要：基層干部是基層工作的領導者、組織者和協(xié)調(diào)者，他們法治素養(yǎng)的高低直接關系到基層民主法治建設的進程，關系到農(nóng)村改革發(fā)展和全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。目前，基層干部法治素養(yǎng)的總體狀況是好的，但也存在一定問題。提升基層干部的法治素養(yǎng)受歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)行體制機制和干部自身修養(yǎng)的影響，必須通過強化教育培訓、完善體制機制和培育法治文化，為基層干部提升法治素養(yǎng)奠定堅實基礎、提供有力保障、創(chuàng)造良好環(huán)境。

關鍵詞：基層干部 法治素養(yǎng) 提升 制約因素 著力方向

法治是人類發(fā)展歷史上一個激動人心的概念，承載著千百年來人們對美好生活的期盼，是人類政治文明的重要成果，也是當代中國社會建設的理想圖景?！叭嫱七M依法治國”是新一屆中央領導集體提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。十八屆四中全會《決定》明確提出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”、“提高法治理念和法治素養(yǎng)”、“推進基層治理法治化”、“建設社會主義法治國家”。習近平總書記也多次強調(diào)領導干部必須學會運用法治思維法治方式履職用權(quán)，依法治國必須抓領導干部這個關鍵少數(shù)，要將“法治素養(yǎng)”作為干部德才的重要內(nèi)容。

身處農(nóng)村工作一線、與農(nóng)民群眾密切接觸的鄉(xiāng)村干部是基層工作的領導者、組織者和協(xié)調(diào)者，他們法治素養(yǎng)的高低直接關系到基層民主法治建設的進程，關系到農(nóng)村改革發(fā)展和全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。特別是在當前農(nóng)村發(fā)展任務繁重、基層矛盾突出的情況下，提升基層干部的法治素養(yǎng)尤為重要。

一、農(nóng)村基層干部法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀

法治素養(yǎng)就是一個人認識法治和運用法治的素質(zhì)和修養(yǎng)，包括對法治的認知、觀念、信仰和能力等。農(nóng)村基層干部的法治素養(yǎng)就是他們的法治知識、法治信仰、法治思維和實踐中運用法治方式處理問題能力的總和。

隨著我國經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，我國實現(xiàn)了從人治向法治的歷史性轉(zhuǎn)變，對國家權(quán)力與公民權(quán)利關系的認識在不斷深化。針對農(nóng)村基層干部的法治素養(yǎng)，筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯進行了走訪調(diào)查，對鄉(xiāng)村干部的法治素養(yǎng)狀況進行了了解和分析，得出以下結(jié)論。

（一）多數(shù)基層干部具備了基本的法治素養(yǎng)

一是掌握基本法律知識。大多數(shù)基層干部重視法律和法治學習，通過黨校干部培訓以及書刊、報紙、電視、手機等信息平臺了解和學習法治知識，對自身業(yè)務范圍涉及的法律常識有基本的把握，最大限度減少了用權(quán)的隨意性和工作偏差。

二是具有法治紅線意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上腦海里都有法治這根弦兒，懂得手中的權(quán)力是受到限制和約束的，處理任何問題都必須遵守法律法規(guī)，履職用權(quán)時也必須以法律為準繩。工作中遇到涉法問題，基層干部會有針對性的進行法律咨詢，最大限度保證依法行政、依法用權(quán)。

三是對法治具有較高認同?；鶎痈刹科毡榘逊ㄖ巫鳛楫斀裆鐣睦硐胱非?，認為法治是治國安邦的根本之一，法律法規(guī)是每個人都必須遵守的，有必要把是否具備法律素養(yǎng)作為領導干部考核任用的基本條件。他們對目前法治社會建設給予充分肯定，認為現(xiàn)實社會的法治能夠帶來公平和正義，建設法治國家的目標也一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

四是善于借助法律專家力量。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請了律師或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所長擔任法律顧問，代理涉法涉訴案件，提供決策法律咨詢，為領導干部依法履職、為黨委政府科學決策提供有力支撐。

（二）基層干部法治素養(yǎng)的提升還有很大空間

基層干部在法治理論和實踐上存在著“知”與“不知”并存、“感性”與“理性”沖突、“實然”與“應然”脫節(jié)的矛盾心態(tài)和猶疑心理。

一是對法治內(nèi)涵缺乏全面深刻認知。首先是基礎知識儲備不足。法治知識是法治素養(yǎng)的基礎，領導干部掌握法治知識的多寡，對其法治觀念、法治信仰的形成具有重要的決定作用。盡管改革開放30多年來黨和國家花了很大氣力推進法治進程，依法治國早已寫入基本國策，建設法治社會也已成為人們普遍認同的理念，但可以肯定地說，大多數(shù)人仍不知道法治究竟為何物，基層干部迫切需要法律和法治知識的學習和補充；其次是法治觀念模糊。對法治的內(nèi)涵、對“法律至上”的看法、國家權(quán)力與公民權(quán)利的關系等問題缺乏準確的把握?，F(xiàn)代意義上的法治即“法的統(tǒng)治”，是指根據(jù)法律治理國家，與人治相對立。在“法治是與人治、官治還是民治相對應”的問題時，只有不足一半的干部認為“法治與人治相對應”，而超過一半的干部認為“法治與官治、民治相對應”；法治的基本特征是“法律至上”，核心價值是“保障權(quán)利”和“制約權(quán)力”。法治要解決的核心問題是領導權(quán)力與公民權(quán)利的沖突，法治的精髓就在于限制權(quán)力、保護權(quán)利。對于國家權(quán)力而言，“法無授權(quán)即禁止”；對于公民權(quán)利而言，“法無禁止即自由”。在面臨“法治是治民還是治官”的選擇時，有近一半的人選擇了“治民”而非“治官”；在國家權(quán)力“法無授權(quán)即禁止”和公民權(quán)利“法無禁止即自由”的判斷中，近四分之一的人給出了錯誤的結(jié)論；法治與法制雖然緊密相聯(lián)，但法制只是形式意義上的法治，是實現(xiàn)法治的前提和基礎，兩者有根本性的區(qū)別。有部分基層干部認為“法治與法制”是一樣的。對于上述最基本、最簡單問題的回答反映了基層干部對法治的認識還是十分粗淺的。

二是法治的理念與行為存在矛盾。法治知識和法治信仰只有落實到法治實踐中才會有切實的意義，但基層干部法治的理念和行為卻存在著“應然”與“實然”的矛盾和沖突，處在糾結(jié)的狀態(tài)之下。在“法與黨、法與權(quán)的關系”方面，絕大多數(shù)干部認為法大于黨、法大于權(quán)，但卻有五分之一的基層干部認為“解決當前農(nóng)村的矛盾和問題最有效的手段”行政手段；近三分之一的基層干部認為“信訪”而非“訴訟”是公民解決訴求和矛盾最有效的手段。這種理論與實踐、理想與現(xiàn)實的矛盾和糾結(jié)，使基層干部在運用法治方式時會產(chǎn)生很大的心理和行為上的障礙，影響他們法治的信仰和推進法治進程的信心。

三是法治原則易受外界干擾。多數(shù)基層干部能夠?qū)⑹欠窈戏ㄗ鳛樾惺箼?quán)力時考慮的重要因素，但在具體行為時往往容易受到外界因素的干擾而喪失法治原則，理性認識與實踐原則存在較大落差，一些干部對法治往往是“講起來重要、做起來次要、遇到問題不要或者沒法要”的狀態(tài)。 在面臨“當黨的方針政策與法律發(fā)生矛盾時”，有近五分之一的基層干部選擇“按黨的方針政策執(zhí)行”。大多數(shù)“贊成依法辦事”，但在遇到“上級說情”時，表示繼續(xù)依法辦事的比例卻有大幅下降。在情與法、權(quán)與法、政策與法、權(quán)與法發(fā)生沖突時，很容易動搖而放棄法治原則。endprint

四是依法履職能力仍有待提升。法治的核心價值是“限制公權(quán)力”和“保障私權(quán)利”。盡管絕大多數(shù)基層干部能夠認識到依法行政的重要性，堅持規(guī)范用權(quán)、謹慎用權(quán)，但由于他們對法治知識和法律法規(guī)的掌握不夠精準，公權(quán)力行使存在一定的隨意性，違法違規(guī)用權(quán)引發(fā)矛盾糾紛甚至是上訪事件的事例也時有發(fā)生。

農(nóng)村基層干部的法治素養(yǎng)既與歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行體制機制密切相聯(lián)，也與干部自身修養(yǎng)直接相關。中國傳統(tǒng)的“人治”思想使領導干部更易于形成“治民”的“官本位”思維，現(xiàn)實的“人情”社會也使民眾的社會認知和選擇會更容易傾向于“人情”；在體制機制方面，權(quán)力運行監(jiān)督不力，基層干部濫用職權(quán)或自由裁量權(quán)，甚至利用手中權(quán)力進行腐敗尋租的情況也并不鮮見。法律體系仍不夠完善，司法公信力不足，基層群眾普遍信奉和認可信訪途徑來解決矛盾糾紛或利益訴求，信訪處理考核體制機制使信訪這一反映利益訴求的渠道被濫用，即使基層干部引導群眾走司法途徑解決問題，群眾也不予理會，動輒群體訪、越級訪、進京訪，甚至形成職業(yè)上訪人員和維穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈，給基層政府和基層干部造成極大困擾，嚴重影響了基層干部的法治思維，動搖了他們對法治的信心和信仰，影響法治思維的樹立、法治方式的運用和法治素養(yǎng)的提升。

提升基層干部的法治素養(yǎng)是當前推進農(nóng)村工作的迫切需要，也是一項長期的系統(tǒng)工程，必須立足長遠，精心謀劃，協(xié)調(diào)布局，找準切入點，以扎扎實實的工作取得實實在在效果。

二、提升基層干部法治素養(yǎng)的著力方向

（一）強化培訓和法治教育，為基層干部提升法治素養(yǎng)奠定堅實基礎

學習教育是提升基層干部法治素養(yǎng)的首要途徑，方式主要有領導干部自學、單位培訓、黨校培訓和媒體宣傳等，其中黨校培訓是最重要、最有效的方式?？h級黨校要在培訓中增加法治教學課程比重，也可開設法治專門培訓班或?qū)ｎ}研討班，充分發(fā)揮黨校在提升基層干部法治素養(yǎng)方面的作用。

一是夯實法治知識基礎。通過培訓幫助基層干部正確認識和理解法治的概念本質(zhì)，深刻剖析法治的價值內(nèi)涵以及與法制的聯(lián)系和區(qū)別，澄清對法治認識的模糊觀念，克服矛盾和猶疑心理。引導基層干部認真學習憲法、民法、刑法、行政法等法律法規(guī)，在農(nóng)村基層干部中法律知識，提高學法用法的積極性和主動性。

二是強化法治理念。通過培訓強化法治理念，培育法治精神，引導基層干部自覺尊法敬法，樹立依法行政、公平正義、尊法守法的理念，真正把法治觀念內(nèi)化于心、外化于行。

三是提升法治能力。通過具體的正面的典型事例、反面的案例分析，引導基層干部用法治思維想事，用法治方式做事，鍛煉提升基層干部運用法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

（二）完善相關體制和機制，為基層干部提升法治素養(yǎng)提供有力保障

一是強化公權(quán)力監(jiān)督機制。規(guī)范權(quán)力行使，將公權(quán)力運行置于嚴格而全面的監(jiān)督之下，對違法違規(guī)用權(quán)及時糾正問責。

二是完善司法體制機制。提高司法公信力，暢通法治維權(quán)渠道，推進法治社會建設，為基層干部提升法治素養(yǎng)營造良好環(huán)境。筆者認為，暢通司法渠道是解決當前農(nóng)村社會矛盾的長遠之策，也是治本之策。

三是改革信訪處理和考核機制。信訪亂相不但增加了基層政府的行政成本，也讓法治的理念和信仰在基層受到了嚴峻挑戰(zhàn)，與法治中國建設的目標相去甚遠，也阻礙了基層治理法治化的進程。必須完善信訪的處理和考核機制，依法對無理訪、纏訪、鬧訪行為打擊處理到位，遏制目前信訪事件處理的負面效應，引導群眾增強對法治的信心，正確表達利益訴求，依法維權(quán)，為基層干部樹立法治思維、運用法治方式創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，也使基層黨委政府從處理信訪的壓力下解脫出來，把時間和精力用于謀地方發(fā)展、謀百姓福祉。

四是健全法律咨詢服務機制。借助法律專家的力量保證基層干部依法履職，依法處理基層矛盾，杜絕和減少違法行為發(fā)生。

（三）培育和弘揚法治文化，為基層干部提升法治素養(yǎng)營造良好環(huán)境

法治行為不僅受到法治觀念的影響，更會受到法治環(huán)境和文化的影響。如果掌握權(quán)力的領導干部不崇尚法治、不敬畏法律，不可能實現(xiàn)法治；如果廣大民眾不尊崇法律，隨意踐踏法律，勢必影響領導干部法治素養(yǎng)的提高。法治文化的培育和建設對領導干部法治素養(yǎng)的提升具有重要的促進作用。

一是教育黨員干部崇尚法治。黨員干部是法治的倡導者、執(zhí)行者和維護者，是推進基層法治建設的主力軍。要通過宣傳教育，使黨員干部以法治的思維和理念武裝頭腦，發(fā)揮他們的示范帶頭作用，形成崇尚法治的良好風氣和氛圍，使他們以良好的法治素養(yǎng)贏得群眾的信賴和支持。

二是引導基層群眾信仰法治。深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。通過法律下鄉(xiāng)、法庭下鄉(xiāng)等扎實有效的法治教育活動，在基層群眾中普及法律知識，弘揚法治理念，弘揚法治文化，讓他們看到法治的力量，看到法治帶來的公平正義和良好的秩序，營造積極向上、尊法敬法、全社會共同推進基層法治化進程的氛圍和環(huán)境。

（作者單位：中共勃利縣委黨校）endprint