困擾農(nóng)村宅基地有效騰退的三個(gè)體制性問(wèn)題

方文+陳英

摘要：農(nóng)村宅基地的騰退涉及的是農(nóng)戶(hù)已經(jīng)取得的存量宅基地的退出，農(nóng)戶(hù)做出騰退宅基地的行為決策是基于各種因素綜合考量的自覺(jué)理性的表現(xiàn)。雖然影響農(nóng)戶(hù)宅基地騰退的因素存在區(qū)域差異性和農(nóng)戶(hù)特征的異質(zhì)性，但目前農(nóng)村宅基地的取得和使用上的體制性因素成為阻礙宅基地有效騰退的根本原因。提出以戶(hù)籍和社會(huì)保障號(hào)相結(jié)合的申請(qǐng)制度，宅基地申請(qǐng)和使用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照戶(hù)和人均面積相結(jié)合的原則，建立人地掛鉤制度，實(shí)現(xiàn)宅基地的異地騰退。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；宅基地騰退；體制性問(wèn)題；機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）15-2963-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.041

Abstract： Rural homestead leases involved in exit of farmers stock of homestead have achieved， farmers make decisions to vacate the house site is obviously performance of rational consciousness based on the comprehensive consideration of various factors. Although the influencing factors of rural residential land will be different due to the regional differences and the heterogeneity of household characteristics but the institutional factors of current rural land acquisition and use become the fundamental reason to hinder effective exit of residential land. So it must start from the problems of land acquisition and use then can provide reference basis for the policy formulation and legal changes of effective exit of residential land.

Key words： Urban and rural integration；residential land exit；institutional issues；mechanism innovation

1 農(nóng)村宅基地騰退現(xiàn)狀

城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)與土地資源稀缺導(dǎo)致的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾已成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頸瓶。隨著農(nóng)村大量人口外出打工和向城鎮(zhèn)的流動(dòng)和遷徙，使得目前中國(guó)農(nóng)村宅基地的使用中呈現(xiàn)兩個(gè)突出的矛盾：一方面農(nóng)村宅基地的增加與農(nóng)村常住人口減少的現(xiàn)象同時(shí)并存。統(tǒng)計(jì)表明， 1978～2011年中國(guó)農(nóng)村人口減少了1.34億，但同期農(nóng)村集體建設(shè)用地總量不減反增。僅1996～2006年農(nóng)村新增建設(shè)用地6.67萬(wàn)hm2，其中5.3萬(wàn)hm2為農(nóng)民住宅用地，農(nóng)村居民人均宅基地面積從193.43 m2上升到226.78 m2[1]，另一方面大量農(nóng)村宅基地的閑置低效利用甚至“空心村”的存在，與城市建設(shè)用地需求擴(kuò)張、地價(jià)不斷上漲的現(xiàn)象并存。據(jù)測(cè)算，中國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率約為10%～15%，按下限計(jì)算，全國(guó)就有高達(dá)133.33萬(wàn)hm2的農(nóng)村閑置宅基地[2]。因此，農(nóng)村宅基地的整理與優(yōu)化利用，成為解決中國(guó)當(dāng)前建設(shè)用地供需矛盾、有效保護(hù)耕地資源、發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)性功能等的重要途徑和舉措。

合理配置農(nóng)村宅基地資源和充分利用存量宅基地資源，成為近年來(lái)國(guó)家政策和相關(guān)管理部門(mén)以及學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。在政策和管理層面，國(guó)家政府和土地管理部門(mén)對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和騰退進(jìn)行了立法的規(guī)范和政策的試點(diǎn)，先后出臺(tái)和修訂了《土地管理法》（1998年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年）、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)辦法》（2008年）、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（2015年）。在實(shí)踐操作層面，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策試點(diǎn)框架內(nèi)，各地開(kāi)展了一系列因地制宜的有益的實(shí)踐探索和試點(diǎn)，創(chuàng)造出了各具地方特色并取得一定成效的宅基地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤模式。典型的如重慶的“地票交易”模式，天津的“宅基地?fù)Q房”模式，浙江嘉興的“兩分兩換”模式等。專(zhuān)家學(xué)者從不同角度和領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛而深入的研究，形成了一系列的研究成果。但從文獻(xiàn)資料來(lái)看，在對(duì)農(nóng)村宅基地問(wèn)題的研究中專(zhuān)家學(xué)者大多使用的是宅基地的流轉(zhuǎn)而很少使用宅基地騰退的提法。有些盡管講宅基地的流轉(zhuǎn)和騰退但并沒(méi)有更多地區(qū)分兩者的差異與聯(lián)系。在各地的實(shí)踐模式中，有些是使用宅基地置換，有些使用宅基地交易等類(lèi)似的提法和概念。本研究所指的宅基地騰退是指在政策引導(dǎo)下，政府或集體通過(guò)支付一定的對(duì)價(jià)或另行安置等兩種方法使農(nóng)戶(hù)放棄原有宅基地的使用權(quán)，在獲得貨幣補(bǔ)償或房屋安置后不再享有重新申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。而宅基地的流轉(zhuǎn)（主要是指使用權(quán)的流轉(zhuǎn)）是指通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)主體的交易過(guò)程和行為。雖然宅基地的騰退在一定意義上是宅基地流轉(zhuǎn)的一個(gè)方面，但是在中國(guó)目前法律和政策仍然禁止農(nóng)村宅基地完全自由流轉(zhuǎn)的背景下（理論上存在爭(zhēng)議），出于宅基地使用者理性決策和主觀意愿的宅基地騰退更應(yīng)成為合理規(guī)劃村莊整治，優(yōu)化宅基地配置，節(jié)約集約使用農(nóng)村建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤切實(shí)保護(hù)耕地資源的重要途徑。endprint

學(xué)者們通過(guò)大量的調(diào)研和實(shí)證研究對(duì)宅基地騰退的現(xiàn)狀和影響因素進(jìn)行了綜合分析，比較了不同地區(qū)宅基地騰退的區(qū)域差異和農(nóng)戶(hù)特征，為進(jìn)一步研究和各地相關(guān)管理部門(mén)的政策制定及實(shí)踐操作提供了重要依據(jù)和參考。如楊玉珍[3]通過(guò)對(duì)河南新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽(yáng)3個(gè)地級(jí)市17個(gè)自然村871戶(hù)農(nóng)戶(hù)的問(wèn)卷調(diào)查，在設(shè)定農(nóng)戶(hù)宅基地騰退行為決策的6個(gè)理論假設(shè)前提下，通過(guò)建立Logistic回歸模型對(duì)影響農(nóng)戶(hù)宅基地騰退行為決策的因素進(jìn)行了檢驗(yàn)。魏鳳等[4]通過(guò)對(duì)天津?qū)氎鎱^(qū)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)24個(gè)自然村373個(gè)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查，利用因子分析和結(jié)構(gòu)方程模型對(duì)影響農(nóng)戶(hù)宅基地?fù)Q房意愿的因素進(jìn)行了系統(tǒng)分析?；谡仳v退的區(qū)域差異和地區(qū)特征，周婧等[5]分析了貧困山區(qū)不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知與響應(yīng)。張秀智等[6]采用案例研究和定性分析方法，研究了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機(jī)制。楊玉珍[7]選取河南省新鄉(xiāng)、安陽(yáng)、鶴壁市邊緣區(qū)27個(gè)自然村751戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)研數(shù)據(jù)，采用Logistic回歸模型，對(duì)城市邊緣區(qū)農(nóng)戶(hù)宅基地騰退、置換行為的影響因素進(jìn)行了研究。已有研究大多是在農(nóng)戶(hù)現(xiàn)有宅基地的取得成為事實(shí)的前提下進(jìn)行分析和探討影響其騰退的因素和利益訴求并提出相關(guān)的對(duì)策建議。雖然影響農(nóng)戶(hù)宅基地騰退的因素會(huì)因區(qū)域差異性和農(nóng)戶(hù)特征的異質(zhì)性而有所不同，但是由于目前中國(guó)農(nóng)村宅基地的取得途徑和機(jī)制尚不完善，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地實(shí)行的是一戶(hù)一宅、法定面積、無(wú)償取得、限制流轉(zhuǎn)[8]，農(nóng)村宅基地的取得和使用制度存在體制因素上的同一性，因此要研究農(nóng)村宅基地的有效騰退，必須從宅基地取得和使用等源頭問(wèn)題入手，結(jié)合農(nóng)村宅基地分配和使用的政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)，才能為農(nóng)村宅基地有效騰退的政策制定和法律修改提供參考的依據(jù)。

2 困擾中國(guó)農(nóng)村宅基地騰退的三個(gè)體制性問(wèn)題

2.1 以戶(hù)籍為依據(jù)的宅基地取得和使用制度成為宅基地有效騰退的制度性約束前提

由于宅基地的騰退涉及的是農(nóng)戶(hù)已經(jīng)占用的存量宅基地，農(nóng)戶(hù)做出騰退宅基地的行為決策顯然是基于各種因素綜合考量的自覺(jué)理性的表現(xiàn)。但是由于中國(guó)農(nóng)村宅基地的取得和分配是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物即以戶(hù)籍為依據(jù)的農(nóng)村居民才有資格和權(quán)利享受所在集體組織分配的宅基地使用權(quán)，而且這種使用權(quán)具有永久性、無(wú)償性和不可逆性，即一旦申請(qǐng)人獲取，即使其死亡，宅基地使用權(quán)也不會(huì)被收回或自動(dòng)滅失。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革，戶(hù)籍已不再是區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份的主要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)宅基地使用權(quán)取得和分配制度的路徑依賴(lài)，就成為宅基地有效騰退的制度性約束前提。因各種原因（外出經(jīng)商、參軍、求學(xué)、工作等）常年生活在城市而戶(hù)籍仍在原地或因婚喪嫁娶而原有戶(hù)籍沒(méi)有相應(yīng)遷移的村民，是否仍享有宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格成為困擾宅基地騰退中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾，尤其是在寸土寸金的各地城郊結(jié)合部甚至出現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍的“逆向遷移”也就不足為奇了。

2.2 以戶(hù)為單位的宅基地申請(qǐng)和使用制度成為困擾宅基地騰退的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

農(nóng)戶(hù)是宅基地申請(qǐng)和使用的基本單位?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于法律沒(méi)有對(duì)戶(hù)的內(nèi)涵作出具體的闡述，而戶(hù)的內(nèi)涵界定又直接關(guān)系到法律的適應(yīng)性。因此，如何處理因繼承等合法途徑形成的一戶(hù)多宅或通過(guò)夫妻突擊離婚分戶(hù)、父子突擊分家立戶(hù)等，尤其是涉及房屋拆遷補(bǔ)償時(shí)，來(lái)規(guī)避超面積占用宅基地等現(xiàn)象成為困擾宅基地騰退的又一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.3 人口流動(dòng)性和宅基地區(qū)位固定性的矛盾成為制約宅基地異地騰退的主要障礙

自2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，各地開(kāi)展了形式多樣的試點(diǎn)并取得了一定的成效。其中農(nóng)村宅基地的整治和騰退成為試點(diǎn)地區(qū)掛鉤的重要指標(biāo)來(lái)源。而各地大多將宅基地整理和騰退后的指標(biāo)主要用于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)各種園區(qū)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。目前，中國(guó)有近2.7億農(nóng)民工，其中跨省務(wù)工經(jīng)商的就超過(guò)1億。一方面城市高昂的房?jī)r(jià)加之城鄉(xiāng)二元體制的障礙（如購(gòu)房貸款、廉租房、經(jīng)適房的申請(qǐng)等）成為橫在農(nóng)民工面前的一道屏障，另一方面由于農(nóng)村宅基地使用的無(wú)償性和福利性使得許多農(nóng)村住房（其中不乏造價(jià)高昂裝修豪華的婚房）常年閑置或候鳥(niǎo)式的居住，造成資源的極大浪費(fèi)。因此，如何解決人口的流動(dòng)性和農(nóng)村宅基地區(qū)位固定性的矛盾，賦予宅基地所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益伴隨權(quán)利人遷徙的可置換性成為宅基地騰退中需要解決的又一個(gè)問(wèn)題。

3 農(nóng)村宅基地有效騰退的對(duì)策和機(jī)制創(chuàng)新

3.1 改變現(xiàn)有的以戶(hù)籍為主要依據(jù)的農(nóng)村宅基地申請(qǐng)和使用制度

針對(duì)問(wèn)題一，對(duì)于新增宅基地的申請(qǐng)，把現(xiàn)有的以戶(hù)籍為主要依據(jù)的制度變?yōu)橐詰?hù)籍和社會(huì)保障號(hào)相結(jié)合的申請(qǐng)制度。因?yàn)橐环矫骐S著農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立，農(nóng)民大多也享有醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)的社會(huì)保障，另一方面，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村與其所在地區(qū)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差別（某種程度上可能正是基于農(nóng)民享有無(wú)償?shù)耐恋厥褂脵?quán)）。因此，在中國(guó)目前尚不具備農(nóng)村宅基地實(shí)行有償使用的背景下（理論界尚有爭(zhēng)議），通過(guò)戶(hù)籍和社會(huì)保障號(hào)的結(jié)合作為享有宅基地使用權(quán)的依據(jù)，可以較好地杜絕各種投機(jī)性行為。對(duì)于因合法繼承等原因而享有的存量宅基地，在原申請(qǐng)使用人亡故后可以依法收回或?qū)ζ淅^承人征收宅基地使用費(fèi)以增加宅基地持有成本，從而避免繼承人因占有的無(wú)償性而降低其騰退的意愿。

3.2 確立宅基地的申請(qǐng)和使用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照戶(hù)和人均面積相結(jié)合的原則

針對(duì)問(wèn)題二，宅基地申請(qǐng)和使用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照戶(hù)和人均面積相結(jié)合的原則。一般情況下，子女在未成年和結(jié)婚之前大多都與父母共處一宅，結(jié)婚后往往與父母分戶(hù)居住。按照農(nóng)村的習(xí)俗，年輕人結(jié)婚，大多把是否擁有獨(dú)立的婚房作為結(jié)婚的重要前提條件之一，尤其是男方?？紤]到農(nóng)村的這一習(xí)俗，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，設(shè)定在子女達(dá)到法定結(jié)婚年齡后的某一個(gè)點(diǎn)可依法申請(qǐng)宅基地，同時(shí)結(jié)合人均住房面積作為重要參考。如果原來(lái)家庭的宅基地人均面積已經(jīng)超過(guò)了所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，則不予申請(qǐng)或要求騰退超面部分，主要針對(duì)的是可以分割處置的那部分，例如農(nóng)戶(hù)已經(jīng)擁有一處以上獨(dú)立成房的老宅及其附屬房屋，現(xiàn)在想要申請(qǐng)位置較好的新宅基地，則老宅必須予以騰退。對(duì)于不能分割的超面積部分（例如作為獨(dú)立的一棟房子）則可收取超面積的宅基地使用費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)可參考當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)商品房的價(jià)格。這一政策類(lèi)似于城市經(jīng)濟(jì)適用房的操作，對(duì)于申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房的城市居民在規(guī)定可享受的面積之內(nèi)按核定的經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格購(gòu)買(mǎi)超面部分，則參考同類(lèi)地段商品房的價(jià)格。endprint