以農(nóng)民為本穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

史佳可

[摘 要] 以農(nóng)民為本，是穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的客觀要求。不諱言，我國城鎮(zhèn)化道路存在一些問題：戶籍制度降低農(nóng)民市民化質(zhì)量、土地制度和土地征用制度損害農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)民不能有效享用城市公共服務(wù)等。針對這些偏離以農(nóng)民為本的問題，在時下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，政策應(yīng)適當(dāng)向中小城市傾斜，以加強(qiáng)中小城市的人口吸納能力；應(yīng)改革現(xiàn)行土地制度，保護(hù)農(nóng)民土地自主產(chǎn)權(quán)；應(yīng)擴(kuò)寬城鎮(zhèn)化建設(shè)資料籌集渠道，促進(jìn)農(nóng)民享受平等公關(guān)服務(wù)，使農(nóng)民有效融入城市。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民；以農(nóng)民為本；市民化；新型城鎮(zhèn)化；戶籍制度；土地制度

[中圖分類號] TU982.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）09-0074-05

近年來我國的城鎮(zhèn)化取得了快速發(fā)展，同時也產(chǎn)生了很多社會問題，越來越多學(xué)者對城鎮(zhèn)化各方面展開相關(guān)研究。但大多數(shù)研究是針對全國或地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、路徑、特征和問題等課題展開的，站在城鎮(zhèn)化主體即農(nóng)民的角度的研究相對較少。關(guān)注農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的弱勢地位、維護(hù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的合法權(quán)益，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一個不可回避的課題。

一、以農(nóng)民為本是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求

城鎮(zhèn)化具有聚集效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)結(jié)構(gòu)變化等作用，對社會的經(jīng)濟(jì)增長有很重要的意義[1]。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化研究很注重城鎮(zhèn)化在社會變遷中更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的問題，但忽略了經(jīng)濟(jì)增長的目的是實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的主體和直接推動者，也是這個過程中實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展的核心。我國發(fā)展城鎮(zhèn)化的根本問題就是農(nóng)民問題，根本目的就是把農(nóng)村的數(shù)億農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，解放被束縛在土地上的農(nóng)民，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式，促使農(nóng)民物質(zhì)生活和精神生活的提升，推動社會發(fā)展和進(jìn)步。有關(guān)學(xué)者提出，偏離以農(nóng)民為本是城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的根本原因[2]。

歸根結(jié)底，在城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的歸宿，因此，是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展是評價新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素，以農(nóng)民為本是新型城鎮(zhèn)化的基本點(diǎn)[3]，這是新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在，也是馬克思主義關(guān)于人的發(fā)展理論的集中體現(xiàn)，在新型城鎮(zhèn)化的過程中，我們必須充分尊重農(nóng)民的主體地位，重視農(nóng)民的自身發(fā)展，這是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求。

二、我國城鎮(zhèn)化道路偏離以農(nóng)民為本的表現(xiàn)

有相關(guān)研究指出，農(nóng)民工融入城市面臨戶籍、勞動就業(yè)、工資福利、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、土地、住房等制度障礙、資金障礙、法律障礙、素質(zhì)障礙和觀念障礙[4]。這些障礙都是我國城鎮(zhèn)化道路偏離以農(nóng)民為本的表現(xiàn)，綜合起來，主要表現(xiàn)在戶籍、土地和社會保障三大方面。

1.現(xiàn)行戶籍制度降低了農(nóng)民的市民化質(zhì)量。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，這一決策打破了長期以來將農(nóng)民限制在農(nóng)村的桎梏，在政策上為進(jìn)城農(nóng)民的身份進(jìn)行松綁。但這種松綁只是初步的，進(jìn)城農(nóng)民的社會身份仍然是農(nóng)民，其獲得的待遇仍然是農(nóng)民待遇，很多進(jìn)城農(nóng)民在市民化過程中存在勞動權(quán)益保護(hù)淡薄、社會保障薄弱、民主權(quán)利缺失等問題[5]。而且，長期以來由于政治因素的影響，社會資源大多向省會等大城市集中，致使大城市的產(chǎn)業(yè)支撐相對更加有力，各種公共服務(wù)體系相對更加完善和全面，吸納的進(jìn)城農(nóng)民也相對更多，但大城市的落戶限制更為嚴(yán)格，門檻更高，阻撓了很多進(jìn)城農(nóng)民的落戶需求，使得很多農(nóng)民進(jìn)城多年卻無法獲得正常的市民待遇。

為此，十八屆三中全會后，我國對戶籍制度做出了較大調(diào)整，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但總體來說現(xiàn)行戶籍制度仍然忽視了很多進(jìn)城農(nóng)民的訴求，降低了農(nóng)民的市民化質(zhì)量。

2.土地制度和土地征用制度損害進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益。在我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中，土地歸屬集體所有，農(nóng)民對土地只能享有承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而沒有所有權(quán)，即農(nóng)民對自己耕種的土地?zé)o轉(zhuǎn)讓、交易等權(quán)益，即沒有完全的產(chǎn)權(quán)。這種不完全產(chǎn)權(quán)的制度使得進(jìn)城農(nóng)民對自己擁有使用權(quán)的土地只能以較低價格進(jìn)行流轉(zhuǎn)，或在城鄉(xiāng)兩地兼業(yè)，或直接撂荒?？梢娙狈r(nóng)民退出農(nóng)業(yè)的機(jī)制，這樣的城鎮(zhèn)化不但不是徹底的城鎮(zhèn)化，反而降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，同時也損害了進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益。

另一方面，城市化建設(shè)中的土地征用制度也不利于農(nóng)民擁有合法權(quán)益。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，農(nóng)村集體土地征收制度主要存在土地征收范圍過寬、補(bǔ)償規(guī)定不合理、征收程序不透明、失地農(nóng)民安置方式?jīng)]有保障等缺限[6]，農(nóng)民在土地征用過程中始終處于弱勢地位，其權(quán)益受到極大的損害。相關(guān)研究表明，由于征地補(bǔ)償過程由政府、開發(fā)商和村委會主導(dǎo)，在有的城市建設(shè)征地獲取的補(bǔ)償款中，地方政府占30%左右，投資方約占40%，村級組織占比近20%，而失地農(nóng)民占比卻不到10%[7]，而且政府對失地農(nóng)民也缺乏有效的安置措施，這種土地征收政策顯然極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。

3.進(jìn)城農(nóng)民不能有效享受公共服務(wù)體系便利。我國城鎮(zhèn)化道路偏離以農(nóng)民為本的最直觀表現(xiàn)，就是進(jìn)城農(nóng)民不能有效享受到城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系帶來的便利，這也是跟進(jìn)城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后的生活聯(lián)系最緊密的部分。在我國的城鎮(zhèn)化過程中，有很多農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住和生活，但由于各種原因享受不到與城鎮(zhèn)原有居民同等的醫(yī)療、就業(yè)、住房、生育、教育、養(yǎng)老等城市公共服務(wù)，無法辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房公積金等，出現(xiàn)所謂的半城鎮(zhèn)化和偽城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，說明城鎮(zhèn)化過程中，我們還沒有切實(shí)地解決好城鎮(zhèn)化問題，因而極大地降低了進(jìn)城農(nóng)民的市民化質(zhì)量，無疑這是對進(jìn)城農(nóng)民最嚴(yán)重的不公甚至歧視。

三、深入推進(jìn)以農(nóng)民為本的新型城鎮(zhèn)化的建議

1.產(chǎn)業(yè)政策適當(dāng)向中小城市傾斜，加強(qiáng)中小城市人口吸納能力。有研究提出，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是實(shí)施均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走大都市與中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，不僅要重視中小城市的均衡發(fā)展，還要注意地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。不諱言，目下我國的城鎮(zhèn)化并非完全的內(nèi)生型的，而是受政治因素很大影響逐步發(fā)展起來的粗放過程。一個不爭的事實(shí)是大城市集中了很多的資源，而中小城市的政策支持力度偏弱，導(dǎo)致大城市發(fā)展相對過度而中小城市發(fā)展相對落后，出現(xiàn)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)化失衡現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。另外，大城市承載過多的人口，產(chǎn)生了很多新問題，由此延生了大城市嚴(yán)格的戶籍政策。對此，有學(xué)者提出發(fā)展中小城市是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵[9]。不少學(xué)者建議把中小城市作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，其中產(chǎn)業(yè)政策適度向中小城市傾斜，通過產(chǎn)業(yè)支撐增強(qiáng)中小城市的人口吸納能力，帶動更多農(nóng)民在中小城市落戶，以此在減輕大城市人口壓力的同時，切實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)市民化的過程。