紀(jì)委實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的路徑研究

摘 要 紀(jì)委是當(dāng)前反腐敗的核心力量，但紀(jì)委也出現(xiàn)了一些“燈下黑”現(xiàn)象，要想使紀(jì)委反腐更加得民心，必須解決自身的權(quán)力制約問(wèn)題，即“打鐵先需自身硬”。構(gòu)建紀(jì)委自我監(jiān)督的科學(xué)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)紀(jì)委權(quán)力制約的重要路徑。紀(jì)委需要提升干部的政治、法律和道德素養(yǎng)，建立嚴(yán)格規(guī)范的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室運(yùn)行機(jī)制，設(shè)定紀(jì)委（監(jiān)察委員會(huì)）執(zhí)紀(jì)處理案件公正透明、合法合規(guī)的程序，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委立案監(jiān)督，健全集體議決制度來(lái)實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督與約束。

關(guān)鍵詞 紀(jì)委 自我監(jiān)督 路徑

基金項(xiàng)目：本文是2016年河南省政府決策研究招標(biāo)課題《紀(jì)委實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的路徑研究》的階段性成果，課題編號(hào)：2016 B314。

作者簡(jiǎn)介：劉用軍，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、司法制度。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.363

中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)委對(duì)于扭轉(zhuǎn)和遏制目前社會(huì)中存在的綱紀(jì)松弛、道德敗壞、貪腐成風(fēng)的不良現(xiàn)象具有不可替代的重要作用。然而“打鐵還需自身硬”，如何保障紀(jì)委自身不被腐敗拉下水，這無(wú)疑是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急是在其他監(jiān)督之外再構(gòu)建一套紀(jì)委自我監(jiān)督約束機(jī)制。

一、培育紀(jì)檢監(jiān)察干部高水平的政治、法律和道德素養(yǎng)

（一）紀(jì)檢監(jiān)察干部的政治素養(yǎng)

紀(jì)檢干部的政治立場(chǎng)必須堅(jiān)定，政治觀念必須正確，紀(jì)檢干部就像黨肌體的“啄木鳥”、“醫(yī)生”，黨的各級(jí)組織和成員是否健康，能否保持純潔，很大程度上就取決于他們能否治蟲去病?？傮w而言，紀(jì)檢干部保有正確的政治觀念須在三個(gè)方面做到自律。

1.忠誠(chéng)黨、國(guó)家與人民。紀(jì)檢干部是黨的優(yōu)秀兒女，從事紀(jì)檢工作就是要維護(hù)黨的紀(jì)律，實(shí)現(xiàn)黨的宗旨，因此，紀(jì)檢干部必須忠誠(chéng)，自覺(jué)履行黨員的義務(wù)，努力為黨的事業(yè)恪盡職守。紀(jì)檢干部對(duì)黨的忠誠(chéng)和對(duì)國(guó)家、人民的愛(ài)戴是一體的，對(duì)黨認(rèn)真履行職責(zé)也是為了國(guó)家和人民。假如紀(jì)檢干部對(duì)國(guó)家、人民忠誠(chéng)，而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家發(fā)展的黨不忠誠(chéng)，必將陷入自相矛盾的地步，因此，在我國(guó)，執(zhí)紀(jì)者對(duì)國(guó)家、人民的感情和對(duì)黨的感情絕不可能分離存在，而應(yīng)是復(fù)合為一的。

2.堅(jiān)持黨規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一。紀(jì)檢干部辦理案件首先依據(jù)的是黨紀(jì)黨規(guī)，而不能在黨紀(jì)黨規(guī)外辦案，這是紀(jì)檢干部執(zhí)紀(jì)的生命線，但是紀(jì)檢干部還必須有黨的政策和國(guó)家政策意識(shí)，黨的紀(jì)律和黨的政策是統(tǒng)一的?，F(xiàn)實(shí)中在絕大多數(shù)情況下，黨的紀(jì)律和黨的政策是一致的，但是，也存在黨紀(jì)黨規(guī)與最新的黨的政策發(fā)生沖突的情形，這時(shí)應(yīng)當(dāng)遵照黨的政策辦案。

3.堅(jiān)守政治紀(jì)律與政治規(guī)矩。對(duì)于黨的紀(jì)檢干部而言，不論在何種情形下都應(yīng)當(dāng)擁護(hù)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極貫徹黨紀(jì)黨規(guī)和黨的政策。對(duì)此，要求其清廉公正自不待言，重要的是對(duì)于其肩負(fù)的神圣職責(zé)而言，對(duì)于其代表的黨的形象而言，都應(yīng)在執(zhí)紀(jì)內(nèi)外受到嚴(yán)格的約束，不能隨意發(fā)表詆毀黨和黨的政策的言論，更不能參加違背黨的宗旨的活動(dòng)，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，這是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部提出的必須具備的超越于一般黨員的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩要求。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察干部的法律素養(yǎng)

紀(jì)檢干部當(dāng)然是對(duì)黨紀(jì)黨規(guī)非常熟悉的人，并熟知黨的執(zhí)紀(jì)政策。但是，國(guó)家法還對(duì)黨內(nèi)“法”產(chǎn)生一種制約性，即黨內(nèi)黨紀(jì)黨規(guī)不能有違基本人權(quán)，不能違背憲法、法律賦予的基本權(quán)利。這就是國(guó)家法對(duì)黨內(nèi)“法”的滲透和約束，也是黨內(nèi)“法”的不斷發(fā)展的結(jié)果。例如2010年中紀(jì)委就曾頒發(fā)《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案的意見(jiàn)》，該規(guī)定明確提到紀(jì)委辦案也要依照法律。鑒于此，紀(jì)檢干部不能只掌握黨內(nèi)“法”即可，紀(jì)檢干部只有在兩者都精通基礎(chǔ)上，才能更精準(zhǔn)的理解、運(yùn)用黨紀(jì)黨規(guī)，特別是在黨紀(jì)黨規(guī)和現(xiàn)行國(guó)家法在銜接中如何處理，發(fā)生沖突時(shí)如何處理，就有了更加全面合理地認(rèn)識(shí)。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察干部的道德素養(yǎng)

紀(jì)檢監(jiān)察干部乃黨規(guī)黨紀(jì)適用之官員，行使的執(zhí)紀(jì)權(quán)乃廣義的政治權(quán)之一支，將紀(jì)檢官員作為官員來(lái)要求并遵循相應(yīng)的為官之道是由其權(quán)力屬性決定的。為官之道與為官之德具有很多共性，但前者包含后者，德只是為官之道之一部分。習(xí)近平同志曾明確提出為官四要，就包含為官之本、為官之理、為官之德和為官之義，顯然習(xí)近平同志所講的四要就是為官之道。紀(jì)檢官員的為官之道除了遵循一般官員的基本準(zhǔn)則外，還應(yīng)保有相對(duì)獨(dú)立性。紀(jì)檢官員作為黨員也必須服從黨組織決定，因此，在這個(gè)意義上，紀(jì)檢官員沒(méi)有獨(dú)立性，不可以自作主張?zhí)幚戆讣枰狞h的政策和政治的大局，這是黨章對(duì)黨員提出的要求。另一方面，紀(jì)檢官員作為黨內(nèi)的“法官”在處理案件過(guò)程中，又和普通機(jī)構(gòu)的黨員職權(quán)有所不同。紀(jì)檢干部應(yīng)該按照黨紀(jì)黨規(guī)辦理案件，不受其他人員利用各種公權(quán)力的不正當(dāng)干擾，以保證紀(jì)委辦案的公正性。在這一點(diǎn)上，紀(jì)委官員又具有相對(duì)的獨(dú)立性。

二、建立嚴(yán)格規(guī)范的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室運(yùn)行機(jī)制

紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室是為了解決紀(jì)委“燈下黑”現(xiàn)象而設(shè)立的新的紀(jì)委專司監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。但是，這一機(jī)構(gòu)設(shè)立是一回事，運(yùn)行是一回事。保障紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室良好運(yùn)行需要做好以下幾方面的考慮：

第一，獨(dú)立性是保證紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室充分發(fā)揮效用的前提。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室雖然設(shè)立于紀(jì)委內(nèi)部，但如果要其發(fā)揮監(jiān)督紀(jì)委的作用，就必須讓其獨(dú)立于紀(jì)委，就如現(xiàn)在大力將紀(jì)委獨(dú)立于黨委一樣。為加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的獨(dú)立性，也需要將其人事權(quán)賦予上級(jí)紀(jì)委，讓紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室成為獨(dú)立于本級(jí)紀(jì)委的機(jī)構(gòu)，以發(fā)揮其該有的監(jiān)督功能。具體應(yīng)該是監(jiān)督室人員由上級(jí)紀(jì)委任命，對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)，和本級(jí)紀(jì)委具有業(yè)務(wù)上的管理關(guān)系，行政級(jí)別上也低于本級(jí)紀(jì)委，相當(dāng)于其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)的人事權(quán)不由本級(jí)紀(jì)委管理。

第二，制定紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督辦法，讓紀(jì)檢干部監(jiān)督室的監(jiān)督有章可循，依規(guī)監(jiān)督，按程序監(jiān)督。其目的在于首先要保障監(jiān)督的經(jīng)常性，其次實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的規(guī)范性、有序性。

第三，對(duì)不監(jiān)督、選擇性監(jiān)督等違規(guī)違紀(jì)要實(shí)行責(zé)任追究。紀(jì)檢干部本身是監(jiān)督者，紀(jì)檢檢察監(jiān)督室則負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)督者，那么這些特定的監(jiān)督者會(huì)否產(chǎn)生被監(jiān)督對(duì)象的問(wèn)題呢？譬如不作為不監(jiān)督，選擇性監(jiān)督等。有些時(shí)候，還可能利用監(jiān)督權(quán)來(lái)干擾辦案。為解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)設(shè)立對(duì)監(jiān)督者的問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于監(jiān)督室干部濫用監(jiān)督權(quán)或不正確監(jiān)督的，根據(jù)事后查實(shí)情況予以調(diào)離崗位、記過(guò)等行政處理，情節(jié)嚴(yán)重的則應(yīng)追究刑事責(zé)任。

三、設(shè)定紀(jì)委（監(jiān)察委員會(huì)）執(zhí)紀(jì)處理案件公正透明、合法合規(guī)的程序

目前紀(jì)委辦案雖有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》及《實(shí)施細(xì)則》和《監(jiān)察法》等黨規(guī)黨紀(jì)和法律，但也存在一些根本缺陷，即辦案程序設(shè)計(jì)沒(méi)有充分體現(xiàn)出分權(quán)和制約，對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)制也不完善，單方向的行政性過(guò)強(qiáng)，抗辯性過(guò)弱。譬如“雙規(guī)”期間，接受審查人員如何保障人身權(quán)利、如何申訴、如何保障辯護(hù)權(quán)等均未作出規(guī)定，實(shí)際上就是紀(jì)委行政化的單方辦案。

目前試點(diǎn)中的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部已經(jīng)設(shè)立了留置這一措施來(lái)替代“雙規(guī)”，但仍然不能改變上述程序意義上的缺陷。例如浙江、山西和北京監(jiān)察委員會(huì)在試點(diǎn)期間都采用了留置這一最新措施，留置的批準(zhǔn)較為嚴(yán)格，留置的期間一般為3個(gè)月，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或備案程序后可以延長(zhǎng)3個(gè)月，留置的地點(diǎn)更能保障安全與基本生活需求。留置措施存在的問(wèn)題依然很明顯：被留置的對(duì)象是涉嫌職務(wù)犯罪的官員，按照改革前的刑事訴訟法規(guī)定，除重大賄賂犯罪須經(jīng)批準(zhǔn)外，其他犯罪嫌疑人可以自被第一次訊問(wèn)或采取留置措施時(shí)聘請(qǐng)律師擔(dān)任辯護(hù)人，辯護(hù)律師有權(quán)隨時(shí)會(huì)見(jiàn)、了解涉案罪名、提供法律咨詢，但改革后的留置措施中，這些權(quán)利均沒(méi)有體現(xiàn)。這樣一來(lái)，留置取代“雙規(guī)”的進(jìn)步意義將大打折扣，紀(jì)委調(diào)查中的不文明、不安全行為將仍然缺乏有效制約。

為此，應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的《國(guó)家監(jiān)察法》立法中，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)執(zhí)法程序中的律師介入，保障涉案當(dāng)事人聘請(qǐng)律師申辯的權(quán)利。只有如此，人權(quán)才能有更好的保障，紀(jì)檢監(jiān)察干部的辦案水平才能提升，黨內(nèi)的民主才會(huì)更上一層樓。

四、強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)

上級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)紀(jì)委的業(yè)務(wù)監(jiān)督在過(guò)去是比較弱的，也就是說(shuō)，紀(jì)委內(nèi)部的這一監(jiān)督渠道沒(méi)有很好的發(fā)揮作用，導(dǎo)致了紀(jì)委辦案一定程度上受制于地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的意志，存在選擇性辦案現(xiàn)象。為了改變這一局面，黨的十八屆三中全會(huì)決定明確指出，要強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是在查處腐敗案件時(shí)要以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，下級(jí)紀(jì)委的紀(jì)委書記、副書記的提名權(quán)和具體考察實(shí)行上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)政府組織部門共同負(fù)責(zé)制度。這一改革精神的落實(shí)，將下級(jí)紀(jì)委的部門主要領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)放在了上級(jí)紀(jì)委，的確有利于下級(jí)紀(jì)委敢于甩開膀子對(duì)本級(jí)政府和黨委進(jìn)行監(jiān)督，這是一種保障紀(jì)委辦案獨(dú)立性，同時(shí)也是加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)委工作進(jìn)行監(jiān)督的很有效的措施。因此，我們還需要一種常態(tài)性監(jiān)督，這一常態(tài)性業(yè)務(wù)監(jiān)督就只能來(lái)自于上級(jí)，上級(jí)紀(jì)委要通過(guò)大案領(lǐng)導(dǎo)、定期業(yè)務(wù)檢查、受理申訴信訪等途徑對(duì)下級(jí)紀(jì)委開展機(jī)制性監(jiān)督。

五、強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委立案監(jiān)督，健全集體議決制度

（一）要強(qiáng)化上級(jí)對(duì)立案的監(jiān)督

十八屆三中全會(huì)后中央對(duì)紀(jì)委查辦案件時(shí)的立案做出了調(diào)整，規(guī)定地方各級(jí)紀(jì)委對(duì)所發(fā)現(xiàn)的重大案件線索或者需要查辦的重大腐敗案件，在直接向同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。這樣的規(guī)定，至少就可以牽制地方黨委可能存在的壓案不報(bào)和瞞案不查等問(wèn)題，從而建立了一種機(jī)制化的立案監(jiān)督制度，減少了腐敗分子借助腐敗或特殊渠道不受追究的可能。

然而，這一方案也不是有百利而無(wú)一害的，其仍然存在地方紀(jì)委是否報(bào)告案件線索或匯報(bào)案件的問(wèn)題。對(duì)于這種問(wèn)題，可以通過(guò)前述的上級(jí)紀(jì)委檢查工作、巡視等制度來(lái)解決，將諸種措施復(fù)合起來(lái)看，就可以大大增強(qiáng)紀(jì)委自我監(jiān)督的能力和實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的效果。

（二）應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全紀(jì)委集體議決制度

在紀(jì)委辦理案件的全部流程中，如是否進(jìn)行調(diào)查、是否立案、是否定案都需要做出決策，如果是誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，就很容易出現(xiàn)個(gè)人說(shuō)了算，個(gè)人也很容易被腐蝕。實(shí)行集體決策，既堅(jiān)守了黨內(nèi)的民主集中制，又可以很好的避免腐敗，提升案件審查的質(zhì)量。因此，紀(jì)委內(nèi)部的集體決策是實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的不可或缺的途徑。集體決策過(guò)程中，嚴(yán)格推行一人一票，避免紀(jì)委“一把手”先定，其他人附議的走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象。集體決策也允許個(gè)人持保留意見(jiàn)，但仍然要服從組織，且不對(duì)外散布有損集體組織形象的觀點(diǎn)。