新《行政訴訟法》的進(jìn)步與局限

摘 要 實(shí)施了將近25年的《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，這次修改有很大的標(biāo)志性意義，很多法條有了重大修改和更新。新行訴法的實(shí)施更有利于保障公民權(quán)利，合理限制行政權(quán)力，增加司法的權(quán)威性。

關(guān)鍵詞 《行政訴訟法》 修訂 進(jìn)步 局限

作者簡介：尹曉丹，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.291

公民和法人通過進(jìn)入司法途徑來救濟(jì)自己被行政機(jī)關(guān)侵犯了的合法權(quán)益。立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問題在司法實(shí)踐中像三只老虎擋住了公民及法人的救濟(jì)路徑，這次修訂的《行政訴訟法》有針對這三大難題進(jìn)行了修改和完善。立法宗旨也更貼合行政訴訟的原則。公民權(quán)益能更公平合理得到保護(hù)，行政權(quán)能夠得到合理控制。使司法權(quán)和行政權(quán)像兩條平行線，要做到不交叉。不過雖然在很多問題上新法都有很大的突破，但也存在著很多不完善的地方。

一、概述

立法目的就是立法者通過立法活動來調(diào)整社會關(guān)系，立法者利用立法手段實(shí)現(xiàn)對社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，解決社會產(chǎn)生的矛盾。立法目的和立法宗旨一直是一部法律的靈魂，在修訂后的《行政訴訟法》第一條規(guī)定就準(zhǔn)確的反映了出來。新法規(guī)定的立案登記制度的完善也體現(xiàn)著立法宗旨，起訴權(quán)司法救濟(jì)的前提，修改后，利害關(guān)系人的起訴權(quán)得到了有效而充分的保護(hù)，并且規(guī)定了依法不予受理的案件也應(yīng)當(dāng)作出解釋說明，推動了立案難這一問題的解決。

我國長期的“官本位”思想的存在，很多行政機(jī)關(guān)不愿做被告，甚至阻礙法院受理行政案件，給法院受理案件施加壓力，行政官員非法干預(yù)、阻礙法院受理案件。為此，新法又再一次給司法獨(dú)立性加蓋了強(qiáng)調(diào)性印章，堅(jiān)決徹底清除行政機(jī)關(guān)及其工作人員干預(yù)或者阻礙行政案件的審理。并且新法準(zhǔn)確而強(qiáng)調(diào)性要求行政機(jī)關(guān)的出庭應(yīng)訴，有利于案件公正而快速理結(jié)，減少訴累。

舊法中規(guī)定的“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，這次修法刪去了“維護(hù)”二字，是很科學(xué)的。行政行為一旦由行政機(jī)關(guān)作出，生效以后自然具有約束力，當(dāng)然不需要法院來進(jìn)行“維護(hù)”。而且法院行使司法權(quán)，是公平裁判的地位，公民相對于行政機(jī)關(guān)處于弱勢，而司法權(quán)是用來監(jiān)督和制約行政權(quán)的，這也更好體現(xiàn)立法目的。

證據(jù)制度的完善與否直接關(guān)系著法庭審理的效果和結(jié)果，證據(jù)作為訴訟的核心要素，舉證責(zé)任也是這次修改的一個亮點(diǎn)。行政行為一旦做出了就變?yōu)榧榷ㄊ聦?shí)，就不能再搜集證據(jù)和依據(jù)了。這一修改實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步奉行“證據(jù)在先”原則。

二、受案范圍

新法擴(kuò)大了案件的受理范圍，將“具體行政行為”改為“行政行為”，而且為了適應(yīng)社會發(fā)展和需求，增加了新型案件，面對日益復(fù)雜的社會矛盾，用列舉的形式一目了然，讓當(dāng)事人對自己的訴權(quán)有更明確和清除的認(rèn)識。受案范圍總是和行政訴訟的發(fā)展?fàn)顩r聯(lián)系在一起的。受案范圍太窄，那么行政訴訟發(fā)揮的作用也同樣會受到限制。之前法院可能通過法律無明確規(guī)定不予受理來規(guī)避案件，現(xiàn)在把可訴的具體行政行為一一列舉出來，保障了當(dāng)事人的訴權(quán)。這樣，法院的司法審查權(quán)就更加直接和明確，公民和法人的訴權(quán)能夠順利實(shí)現(xiàn)。

首先，新法所明確規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為屬于被訴行政行為。簡政放權(quán)是大的趨勢，非國家機(jī)關(guān)組織承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)職能的機(jī)會越來越多，因此，將這些社會組織納入可訴對象，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。

其次，以前舊法實(shí)施階段，受案范圍基本就是具體行政行為，排除了抽象行政行為，而新的《行政訴訟法》改變了這一單調(diào)的格局，規(guī)定法院在審理案件時可附帶審查行政機(jī)關(guān)的部分抽象行政行為，例如，規(guī)章以下的政府文件。這樣，行政訴訟中如果法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，就可以進(jìn)行附帶審查。所以在對具體行政行為提起訴訟時，可一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這就一定程度上避免了，某些地方行政機(jī)關(guān)用規(guī)范性文件變相剝奪上位法賦予公民的固有權(quán)利，有效遏制了違背法治精神的社會管理活動。法院并沒有權(quán)力對規(guī)范性文件進(jìn)行撤銷或者廢止。所以，被附帶審查只是部分并不是所有規(guī)范性文件，并且能附帶審查，不能直接提起訴訟?？偠灾?，法院經(jīng)過審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的部分不予適用是一種司法判斷行為，而并不影響其效力。

最后，新法對受案范圍進(jìn)行了概括說明、肯定和否定列舉，還設(shè)置了兜底性條款“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”，第十二條第二款還規(guī)定了：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！卑讶松頇?quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大到合法權(quán)益，這樣公民的知情權(quán)、公平競爭權(quán)等都可以作為訴訟請求，來請求法院來維護(hù)自身合法權(quán)益。法律法規(guī)也可以規(guī)定除了新法所列舉的行政行為以外的其他情形，這就為以后的單行法、特別法或者行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他情形做了鋪墊。

三、 行政訴訟參加人

第二十五條規(guī)定了：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！痹谛姓V訟中，原被告本身的法律地位就是不平等的，原告在訴訟中處于劣勢地位，所以為了保護(hù)原告的合法權(quán)益得到有效救濟(jì)，增加了利害關(guān)系人作為原告的情形。進(jìn)一步保障了原告尋求救濟(jì)的途徑是通暢而有依據(jù)可遵循的。

原告與行政行為存在利害關(guān)系，其實(shí)就是個人或者組織的權(quán)利義務(wù)是否受到了作出的某一個行政行為的實(shí)際影響，這種影響可以是有利的，也可以是不利的，可以是現(xiàn)實(shí)的，也可以是未來必然發(fā)生的。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政訴訟理論和實(shí)踐中的原告資格從相對人資格到法律上利害關(guān)系人資格論的轉(zhuǎn)變，不但是我國行政訴訟在某一環(huán)節(jié)上的變化，更體現(xiàn)了一種觀念的飛躍和發(fā)展。

在實(shí)踐中，利益受到侵害的不是行政行為的直接指向的對象，而是客觀地與做出的行政行為產(chǎn)生了利害關(guān)系，但是并非行政相對人。那么在舊法中利害關(guān)系人就沒有原告資格。新法規(guī)定了行政相關(guān)人也有可能作為行政訴訟的原告，也就是不僅僅行政管理關(guān)系中的被管理者可以成為原告，行政相關(guān)人也可以進(jìn)入到行政訴訟的程序中來捍衛(wèi)自己客觀上遭受的權(quán)益侵害。那么何為行政相關(guān)人呢？因行政行為的作出，對其合法權(quán)利客觀上產(chǎn)生了實(shí)際影響或者侵害，這一類人就是行政相關(guān)人，比如實(shí)踐中的相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人、受害人等，行政相關(guān)人也有原告資格。新修訂的法律明確規(guī)定了這一點(diǎn)，使原告的資格方面更加清晰。把參與訴訟的當(dāng)事人限制放寬了，讓受到了實(shí)際影響的人能夠參與進(jìn)來，促進(jìn)案件審理的公正合理。

“復(fù)議維持共同告”是這次修訂的一個特色，也就是說，復(fù)議機(jī)關(guān)對行政行為做出了維持決定，那么復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)就作為共同的被告。主要針對我國特有的一種情況——較高的維持率而采取的措施。這有利于避免復(fù)議機(jī)關(guān)一直被動維持行政行為的情況發(fā)生。這就影響了行政復(fù)議本該發(fā)揮的作用。但其法理基礎(chǔ)在于，行政行為經(jīng)過復(fù)議程序，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的維持決定改變了行政行為本身的性質(zhì)，使其變?yōu)樾碌男姓袨?。所以?fù)議機(jī)關(guān)理應(yīng)作為共同被告。這一強(qiáng)制性規(guī)定，有的人認(rèn)為侵犯了原告的選擇權(quán)，但是在這里其實(shí)是立法者做出了價(jià)值衡量和制度取舍。這樣，案件的審理與事實(shí)的查清就變得容易了。更為重要的是，這樣行政機(jī)關(guān)在作出原始的行政行為時就會更加認(rèn)真負(fù)責(zé)，減少對復(fù)議機(jī)關(guān)的牽連。而復(fù)議機(jī)關(guān)就不會一味慵懶地維持原機(jī)關(guān)的決定，反而更加主動去改變或者撤銷原行為。

四、 起訴與受理

新法將起訴期限延長至六個月，以前存在這樣的問題，有些法院拒收行政訴訟的起訴狀，或者有的法院雖然收了起訴狀后，但對是否立案不置可否，立案難成了一個大的問題。新《行政訴訟法》明確把案件受理制度確立為立案登記制，切實(shí)保障了公民的法人的訴權(quán)，只要案件符合形式要件就要立案，而不是像以前要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。也就是說只對起訴書進(jìn)行形式審查，只要起訴書符合法律規(guī)定的起訴條件，就準(zhǔn)予登記立案。立案登記制不僅僅保障了公民訴權(quán)的有效行使，增加了一重程序保障，使得案件進(jìn)入司法領(lǐng)域更加順暢，而且對實(shí)體利益的實(shí)現(xiàn)也有著重要意義。結(jié)束了以前一直實(shí)行的立案審查制度，使老百姓的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害后，能更容易進(jìn)入法院的門檻來說理，間接得減少了許多走上訪途徑討說法的情況，側(cè)面有利于社會穩(wěn)定。更進(jìn)一步說，有利于把更多情況都納入到法治的軌道上來。給了公民和法人正確的途徑來表達(dá)和傾訴，來要求自己被侵害的合法權(quán)益。立案登記制不僅為當(dāng)事人能夠順利進(jìn)入法律程序提供便利，更重的是，讓法院有了合理且有力的理由，敢接收以前被作為被告行政機(jī)關(guān)為難的案件。法律明確規(guī)定只要符合形式要件就要立案，所以新法作為法院堅(jiān)強(qiáng)的后盾，敢于面對個行政化地方化較強(qiáng)的案件。

這也從另一個側(cè)面反映了我國的“官本位”影響還是比較大的，所以從立法上來修改，來保證案件至少能否進(jìn)入司法程序，公民和法人能夠更多通過司法途徑來救濟(jì)自己合法權(quán)益。

五、結(jié)語

新法的修訂，有很多進(jìn)步與亮點(diǎn)，但也存在許多局限。新法對行政訴訟的受案范圍的規(guī)定采取概括式標(biāo)準(zhǔn)和列舉式標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合的方式，這樣既概括又詳細(xì)得表述出受案范圍，使得當(dāng)事人能更加明確行使自己的訴權(quán)。列舉式標(biāo)準(zhǔn)包括肯定式列舉和否定式列舉，又進(jìn)一步作出了細(xì)化和分層。概括式使受案范圍更具有包容性，更大保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，但是新法在概括式規(guī)定后又加上詳細(xì)的列舉式的規(guī)定，使得效果大打折扣。

在以往的“民告官”案件中，民告官但一般都見不到官，出庭的基本都是代理人，這會造成案件事實(shí)不清晰，也就增加了行政訴訟案件審理的難度。就這一情況而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴在新法中得到了明確，這樣就倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，有利于使行政機(jī)關(guān)更好履行自己職責(zé)，使自身的行政執(zhí)法行為得到規(guī)范。但是這一條款和相繼出臺的若干問題解釋中又規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)工作人員出庭，使這一條款的威力有所下降，但也起到宣示性作用。

行政公益訴訟是這一次修改《行政訴訟法》中的一個熱點(diǎn)問題，同時也引來各方的爭議與討論。不過最終法律修改并沒有對此作出規(guī)定，究其原因，一些相關(guān)的法理和制度還需要進(jìn)一步研究。

但是，此次修改依舊有一定的局限性。不過不可否認(rèn)，修改就是一大進(jìn)步。現(xiàn)實(shí)生活中，由于地位的不平等，行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政訴訟的問題越加突出，公民迫于壓力而不敢起訴或者撤回起訴的現(xiàn)象仍然存在。和國外相比還有很多明顯的不足之前。《行政訴訟法》的這一次修訂，就是法治進(jìn)程的一次很大進(jìn)展，盡管可能還有一些問題沒有完全得到解決，但法律也是在實(shí)踐中不斷完善的，逐漸適應(yīng)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況，期待新法能起到富有成效的作用。

注釋：

沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識及其發(fā)展.華東政法學(xué)院學(xué)報(bào).2000（5）.

童衛(wèi)東.進(jìn)步與妥協(xié)：《行政訴訟法》修改回顧.行政法學(xué)研究.2015（4）.22-32.