由“普惠式扶持”到“分類扶持”：扶貧方式的轉(zhuǎn)型

摘要：精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于分類扶持。我國(guó)長(zhǎng)期推行的普惠式扶持在貧困人口銳減且分布趨于分散的現(xiàn)實(shí)條件下，其弊端日益凸顯。分類扶持由于其根據(jù)貧困戶致貧原因和脫貧需求進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶，故能克服“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的資源浪費(fèi)、精英捕獲等弊端，進(jìn)而提高扶貧精準(zhǔn)度和扶貧成效，有助于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。因此，實(shí)現(xiàn)“普惠式扶持”向“分類扶持”的轉(zhuǎn)型是扶貧工作的歷史必然和理性選擇。為了切實(shí)實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，分類扶持要注重靶向個(gè)人稟賦，體現(xiàn)貧困治療的個(gè)體差異性；要靶向自然地理?xiàng)l件，突出貧困治療的區(qū)域差別性；要靶向貧困原因，提高貧困治療的準(zhǔn)確性；要靶向貧困類型，實(shí)現(xiàn)貧困治療的徹底性。

關(guān)鍵詞：貧困人口；“普惠式扶持”； 分類扶持；精準(zhǔn)扶貧；“靶向治療”

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）08-0072-05

作者簡(jiǎn)介：黃開騰（1981-），男，海南臨高人，貴州民族大學(xué)博士研究生，廣東技術(shù)師范學(xué)院管理學(xué)院副教授，主要從事貧困治理研究。

引言

改革開放后，黨和政府高度重視扶貧工作，農(nóng)村貧困治理成績(jī)舉世矚目，農(nóng)村貧困發(fā)生率和貧困人口數(shù)量急劇下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年時(shí)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤秊?0%，而到了2014年，其下降到42% 。[1]截止到2014年底，按照人均收入2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村還有7017萬人尚未脫貧。[2]相對(duì)于9億多的農(nóng)村人口來說，這部分人的數(shù)量固然不算多，但這是經(jīng)過長(zhǎng)期艱苦卓絕的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后剩下的貧困“釘子戶”，其脫貧難、返貧易的特點(diǎn)尤為突出。面對(duì)這樣的新情況新問題，為了實(shí)現(xiàn)2020年全面小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，扶貧工作思路必須作出相應(yīng)調(diào)整。2013年11月，國(guó)家主席習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)作出指示：“ 要實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧 ?！盵3]“精準(zhǔn)扶貧”政策的戰(zhàn)略構(gòu)想從此橫空出世。2015年十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》作出了“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效”[4]的戰(zhàn)略部署，同年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出要“根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對(duì)貧困人口實(shí)行分類扶持”。[5]

做好分類扶持是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上指出：“要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！盵6]由此進(jìn)一步明確了精準(zhǔn)扶貧中分類扶持的工作思路。近幾年來，隨著我國(guó)貧困人口數(shù)量的下降以及其分布趨于分散，扶貧資源的邊際遞減效益日漸明顯，長(zhǎng)期推行的普惠式扶貧方式弊端凸顯，扶貧績(jī)效日漸式微，這顯然不利于如期全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)此情，筆者認(rèn)為，唯有實(shí)現(xiàn)“普惠式扶持”向“分類扶持”的轉(zhuǎn)型，才能提高扶貧資源的配置效率，最終實(shí)現(xiàn)“真扶貧、扶真貧、真脫貧”的目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于分類扶持。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦2014年5月頒發(fā)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，精準(zhǔn)扶貧是指通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[7]由此闡釋了精準(zhǔn)扶貧的核心思想是由精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等四環(huán)節(jié)構(gòu)成的過程。在精準(zhǔn)扶貧的四環(huán)節(jié)中，精準(zhǔn)幫扶的地位和作用最為重要。因?yàn)椋珳?zhǔn)幫扶在精準(zhǔn)扶貧的各環(huán)節(jié)中起著承上啟下的作用，只有精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)識(shí)別才有價(jià)值，精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核才有意義；同時(shí)，精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)脫貧的手段和保障，只有精準(zhǔn)幫扶，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。依此，把精準(zhǔn)幫扶視為精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容是非常準(zhǔn)確的。而幫扶要做到精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于分類扶持。所謂分類扶持，是指扶貧工作要根據(jù)扶持對(duì)象的致貧原因以及脫貧需求分門別類地進(jìn)行扶持，以提高扶持資源匹配效率，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)。

就相關(guān)問題研究現(xiàn)狀來看，雖然黨和政府明確了精準(zhǔn)扶貧中關(guān)于分類扶持的工作思路，但學(xué)術(shù)界更多的關(guān)注度在于精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵界定、運(yùn)行困境、實(shí)現(xiàn)途徑等，而缺少對(duì)分類扶持問題的專門化研究。這無疑是一種缺憾。鑒此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村貧困人口分類扶持問題的專門化研究十分必要。

一、“普惠式扶持”：傳統(tǒng)扶貧方式的主要弊端

改革開放之后，基于我國(guó)農(nóng)村貧困問題的現(xiàn)實(shí)情況，扶貧工作選擇了普惠式的方式，且取得了舉世矚目的成就，但隨著我國(guó)農(nóng)村貧困進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)普惠式扶持方式的弊端也日益凸顯。

1.普惠性是我國(guó)長(zhǎng)期以來扶貧的主要特征。普惠式扶貧指的是扶貧政策面向一定區(qū)域內(nèi)的全體農(nóng)村人口而非只面向貧困人口，該區(qū)域內(nèi)全體農(nóng)民均是受益者，其旨在提升全體農(nóng)民的收入水平。改革開放后，我國(guó)農(nóng)村貧困治理歷經(jīng)了1978-1985年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)減貧、1986-1993年的區(qū)域開發(fā)式扶貧、1994-2000年的綜合性扶貧攻堅(jiān)、2001-2012年的整村推進(jìn)與“兩輪驅(qū)動(dòng)”扶貧（最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的銜接）等[8]四個(gè)階段的政策實(shí)施，雖然其瞄準(zhǔn)范圍有日趨縮小之勢(shì)，但實(shí)質(zhì)上均具有普惠性的特征：1978-1985年期間的減貧政策其重點(diǎn)在于依靠推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)、推行“以工代賑”等途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民增收致富。顯然，這一政策并非針對(duì)特定區(qū)域，而是面向廣大農(nóng)村地區(qū)，所有農(nóng)民均是政策的受惠者；1986-1993年期間的扶貧政策確定了18個(gè)集中連片貧困帶和貧困縣作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，以期通過發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富。其政策重點(diǎn)在于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，而缺少針對(duì)貧困農(nóng)戶的措施；1994-2000年階段和2001-2012年階段的減貧政策雖然明確提出以貧困縣為重點(diǎn)、以貧困村為基本單位、以貧困戶為主要工作對(duì)象的扶貧方針，但以扶貧貼息貸款、發(fā)展資金和以工代賑等三大項(xiàng)目為主要形式、整村推進(jìn)為主要方式的農(nóng)村扶貧由于貧困識(shí)別不精準(zhǔn)、扶貧工作缺乏監(jiān)督等原因，導(dǎo)致扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)的偏差程度非常高，實(shí)際受益者既有貧困村和貧困戶，又有大量的非貧困村和非貧困戶。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（2001）的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家扶貧貸款的絕大部分（近65%）貸給了非貧困戶。[9]汪三貴等人的研究表明，2001年貧困村瞄準(zhǔn)數(shù)量總?cè)笨谡?2 %到23 %，有大約67%的村本符合貧困村的資格條件但因瞄準(zhǔn)不精準(zhǔn)而未能獲評(píng)。[10]由此可知，我國(guó)歷次扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施中都呈現(xiàn)著扶持對(duì)象過寬、過大的現(xiàn)象，其表面上是瞄準(zhǔn)貧困村和貧困戶的專門扶貧，實(shí)質(zhì)上是面向一定區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)民的普惠式扶貧。

2.普惠式扶貧方式的弊端。普惠式扶貧的長(zhǎng)期推行適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)村當(dāng)時(shí)絕對(duì)貧困人口數(shù)量眾多、分布大量集中且貧困程度普遍非常高的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，且至今為止我國(guó)減貧工作所取得突出成績(jī)的事實(shí)也證明了其存在的歷史合理性，但當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困已進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，絕對(duì)貧困農(nóng)村和貧困人口的數(shù)量大大減少且分布趨于分散，在這樣的背景下，扶貧資源的邊際效益遞減日趨明顯，“大水漫灌”的普惠式扶貧變得不再合時(shí)宜，其弊端日漸呈現(xiàn)：第一，扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏離，扶貧目標(biāo)過大，造成嚴(yán)重的扶貧資源浪費(fèi)。有研究認(rèn)為，在普惠式的扶貧模式下，貧困縣與貧困村當(dāng)中有4/5不是真正的貧困者。[11]2004年1月至10月，國(guó)家審計(jì)署在592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中查出了578億元扶貧款“灰洞”。[10]這意味著大量的扶貧資金并沒有真正用于對(duì)貧困村和貧困戶的扶持。第二，出現(xiàn)“精英捕獲”現(xiàn)象，引起嚴(yán)重的社會(huì)不公平。普惠式扶貧由于其扶貧面過大，加上監(jiān)督機(jī)制不到位，關(guān)系扶貧、人情扶貧的情況就會(huì)層出不窮，甚至有些官員基于扶貧政績(jī)需要，會(huì)選擇條件基礎(chǔ)好的村和農(nóng)戶作為扶持對(duì)象，而不是特別需要幫扶的貧困村和貧困戶，出現(xiàn)“扶富不扶貧”“精英捕獲”等怪現(xiàn)象，造成扶貧功能的本末倒置，不僅不能促進(jìn)貧困戶脫貧，還加劇了貧富分化。有學(xué)者調(diào)研表明，在扶貧項(xiàng)目的受益群體中，富裕戶、中等戶和貧困戶三者受益的比例分別為33%、15%和15%，貧困戶受益的比例最少，且遠(yuǎn)低于中等戶和富裕戶。[12]事實(shí)勝于雄辯。這些事實(shí)證明了普惠性式扶持已難以適應(yīng)當(dāng)前扶貧工作的需要，其退出扶貧工作的歷史舞臺(tái)已是時(shí)代的必然選擇。

二、“分類扶持”：精準(zhǔn)扶貧方式的理性選擇

分類扶持由于其根據(jù)貧困戶致貧原因和脫貧需求進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶，故能克服大而化之、“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的資源浪費(fèi)、“精英捕獲”等弊端，進(jìn)而提高扶貧精準(zhǔn)度和扶貧成效，最終確保在較短的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期限內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。因此，以分類扶持取代普惠式扶持是扶貧方式的理性選擇。

1.致貧原因的差異性要求扶貧工作必須進(jìn)行分類扶持。中國(guó)農(nóng)村貧困人數(shù)數(shù)量眾多，致貧原因千差萬別。一般而言，致貧原因主要有：第一，自然地理?xiàng)l件。農(nóng)村貧困地區(qū)大多位于山區(qū)，可耕種土地少，農(nóng)業(yè)收益少；生態(tài)環(huán)境脆弱，開發(fā)潛力小而風(fēng)險(xiǎn)大；地理位置偏僻，交通不便，市場(chǎng)化程度低，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難。這些相對(duì)較差的自然地理?xiàng)l件是農(nóng)村貧困人口長(zhǎng)期貧困的主要原因。汪三貴等通過分析少數(shù)民族貧困變動(dòng)的趨勢(shì)，認(rèn)為自然生態(tài)條件惡劣因素的制約是導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)貧困的重要原因。[13]陳全功等的實(shí)證研究證明了少數(shù)民族長(zhǎng)期貧困的重要原因在于這些地區(qū)的貧困戶所擁有的地理資本低劣，發(fā)展要素緊張。[14]第二，社會(huì)政策環(huán)境。中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來在社會(huì)保障、社會(huì)福利、教育等方面遭受多維的政策性排斥是致使農(nóng)村貧困人口難以脫貧的重要原因。[15]這種政策性排斥一方面讓農(nóng)村貧困人口無法分享均等化的公共服務(wù)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，從而提高了其生活成本，增加了其因病致貧、因老致貧、因子女教育致貧等方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面其讓農(nóng)民工難以融入城市社會(huì)，從而降低了農(nóng)村貧困人口進(jìn)城務(wù)工賺錢奔小康的積極性。第三，社會(huì)文化因素。貧窮是人們?cè)谏鐣?huì)互動(dòng)交往中形成的一種文化現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)外學(xué)者尤為注重從社會(huì)文化的視角分析致貧原因。美國(guó)社會(huì)學(xué)家與人類學(xué)家奧斯卡·劉易斯認(rèn)為，窮人按照有別于社會(huì)主流文化的生活方式長(zhǎng)期在封閉化、固定化的空間里進(jìn)行互動(dòng)，便形成了一定的社會(huì)亞文化，即貧困文化，每個(gè)人對(duì)這種貧困文化都表現(xiàn)出了自我適應(yīng)，從而導(dǎo)致窮人難以擺脫貧窮的命運(yùn)，[16]甚至出現(xiàn)貧困的代際傳遞。劉龍等國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究也認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期積淀的貧困文化是導(dǎo)致其貧困的重要原因。[17]當(dāng)前部分農(nóng)村貧困人口有“宿命論”的觀念而甘于現(xiàn)狀，既不想外出打工、也不想就地創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象用貧困亞文化理論來解釋是比較恰當(dāng)?shù)摹５谒?，個(gè)人稟賦因素。有些農(nóng)民因自身文化程度低下以及完全或者部分喪失勞動(dòng)能力等個(gè)人稟賦較差會(huì)嚴(yán)重影響其收入水平，以致變得更加貧困?？偠灾?，致貧原因的多樣化要求扶貧工作要精準(zhǔn)分析致貧原因，根據(jù)不同的致貧原因，采取不用的扶持方式和措施。

2.脫貧需求的差異性要求扶貧工作必須進(jìn)行分類扶持。扶貧資源的精準(zhǔn)配置是扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵，而扶貧資源的精準(zhǔn)配置不僅要保證其“能夠真正用于貧困社區(qū)和貧困人群，而且要與貧困社區(qū)和貧困者的基本需求相吻合?！盵18]扶貧資源的精準(zhǔn)配置與扶貧對(duì)象脫貧需求一致之所以有助于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，是因?yàn)椋旱谝?，這樣可以滿足貧困村、貧困戶的真實(shí)需求，讓他們獲得真正有效的幫助，從而提高扶貧資源的使用效率和效果；第二，扶貧項(xiàng)目滿足扶貧村、貧困戶等扶貧對(duì)象的脫貧需求，便能調(diào)動(dòng)其參與積極性，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)其從扶貧對(duì)象向扶貧主體的角色轉(zhuǎn)變，成為扶貧的切實(shí)推動(dòng)者，進(jìn)而提高扶貧成效。就目前的扶貧資源配置而言，扶貧資源的投放往往以實(shí)物的形式在貧困區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)送，即對(duì)于貧困村或者貧困戶，不管其貧困程度如何、需求如何，均能獲得類似的扶持，這樣做“雖然能避免資金挪作他用，但很大程度上忽視了縣域內(nèi)村莊之間的差異和貧困戶自身的情況”，[19]造成了極大的資源浪費(fèi)，影響了扶貧的實(shí)際效果。同時(shí)這種“一刀切”的不切實(shí)際做法也會(huì)讓一些農(nóng)民群體覺得扶貧工作過于隨意和形式化，由此漠視政府的扶貧工作，或者認(rèn)為政府的扶貧資源過于容易獲得，由此滋生和強(qiáng)化了“等、要、靠”的依賴心理。事實(shí)上，由于致貧原因、家庭情況、心理狀況等因素的不同，貧困村和貧困戶脫貧需求的差異性是很大的，有些可能傾向于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有些可能傾向于易地搬遷、有些可能傾向于住房救助或者醫(yī)保救助，等等。因此，扶貧工作要靶向扶貧對(duì)象的脫貧需求，根據(jù)其不同的脫貧需求分別給予個(gè)性化、差異化的扶持，惟有如此，才能提高扶貧資源的精準(zhǔn)匹配，進(jìn)而提高扶貧績(jī)效，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

三、“靶向治療”：農(nóng)村貧困人口分類扶持的基本方略

為了提高分類扶持的實(shí)效性，必須樹立“靶向治療”的核心理念，嚴(yán)格區(qū)分貧困村或者貧困戶的個(gè)人稟賦、自然地理?xiàng)l件、貧困原因和貧困類型，精準(zhǔn)靶向扶持對(duì)象。

1.靶向個(gè)人稟賦，體現(xiàn)貧困治療的個(gè)體差異性。根據(jù)貧困戶個(gè)人稟賦的好壞，可把貧困戶分為具備完全勞動(dòng)能力的貧困戶和完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困戶等兩種類型。基于此，靶向貧困戶個(gè)人稟賦的貧困治療也體現(xiàn)為兩部分。

首先，針對(duì)具有完全勞動(dòng)能力的貧困戶，要發(fā)揮“開發(fā)式”扶貧的作用，通過幫助其發(fā)展生產(chǎn)或者促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)加以扶持。扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，要堅(jiān)持以人為本，根據(jù)貧困戶的不同需求分別扶持不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，確保產(chǎn)業(yè)扶持確實(shí)能提高貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入。因此，要在對(duì)貧困戶建檔立卡的基礎(chǔ)上入戶進(jìn)行調(diào)查，對(duì)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的需求進(jìn)行位序排列，力爭(zhēng)保證產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目能夠滿足其最高階位的需求，以期發(fā)揮產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持的最大功效。扶持貧困戶轉(zhuǎn)移就業(yè)，重點(diǎn)在于推進(jìn)勞務(wù)輸出。而勞務(wù)輸出是否順利以及能否實(shí)現(xiàn)增收致富的目標(biāo)，勞動(dòng)者的能力素質(zhì)起著決定性的作用。因此，政府要依托各職業(yè)院校以貧困農(nóng)民需求為導(dǎo)向免費(fèi)為其提供適宜的職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高其就業(yè)技能，為其成功轉(zhuǎn)移就業(yè)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，針對(duì)目前勞務(wù)輸出過程中農(nóng)民工主體性地位不突出的問題，可進(jìn)行相應(yīng)改革：一是建立全國(guó)性的農(nóng)民工就業(yè)崗位需求管理平臺(tái)，實(shí)行就業(yè)崗位上網(wǎng)發(fā)布；二是推進(jìn)農(nóng)民工組織化建設(shè)，凝聚農(nóng)民工力量；三是推進(jìn)農(nóng)民工組織與企業(yè)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工自主勞務(wù)輸出。

其次，針對(duì)完全或者部分喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，要發(fā)揮“救濟(jì)式”扶貧的作用，通過社保兜底加以扶持。要完善最低生活保障精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，本著“應(yīng)保必?！钡脑瓌t，滿足困難家庭，尤其是老年人或殘疾人家庭享受低保的需求。要提高養(yǎng)老金發(fā)放金額，根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)制定并落實(shí)養(yǎng)老金遞增計(jì)劃，對(duì)于達(dá)到法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡而尚未完成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納任務(wù)的農(nóng)村貧困人口由財(cái)政一次性代為繳納，并及時(shí)足額給予發(fā)放養(yǎng)老金。要設(shè)立農(nóng)村殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助基金，提高對(duì)其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于喪失部分勞動(dòng)能力者要為其提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，助其提高自身人力資本，以便其利用自身尚好的身體機(jī)能勞動(dòng)賺錢。要在繼續(xù)落實(shí)傳統(tǒng)的實(shí)物和資金救助政策的同時(shí)，根據(jù)完全或者部分喪失勞動(dòng)能力者的個(gè)性化需求，推行以生活幫扶、心理疏導(dǎo)、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等為內(nèi)容的差異化、多層次的社會(huì)救助服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)救助體系綜合扶持的作用。[20]

2.靶向自然地理?xiàng)l件，突出貧困治療的區(qū)域差別性。國(guó)務(wù)院2010年頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》把我國(guó)土地劃分為優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)、禁止開發(fā)地區(qū)等四類主體功能區(qū)，為貧困農(nóng)村因地制宜進(jìn)行扶持提供了指導(dǎo)性的參考。

首先，對(duì)位于前兩種類型主體功能區(qū)的貧困戶的扶持，要重點(diǎn)挖掘區(qū)域資源，利用好地區(qū)資源稟賦，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，結(jié)合地方資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行科學(xué)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以“突出特色、突出市場(chǎng)、突出綠色、突出融合”[21]等四突出為理念精準(zhǔn)選定特色產(chǎn)業(yè)。既要用現(xiàn)代化的理念和技術(shù)對(duì)養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、畜牧業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高其產(chǎn)品附加值，又要大力推進(jìn)生態(tài)旅游、傳統(tǒng)工藝品加工等新型產(chǎn)業(yè)，“促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，[21]以尋找貧困地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。既要考慮規(guī)模效應(yīng)，又要注重個(gè)性特征。一方面要在縣域范圍內(nèi)全面推動(dòng)地區(qū)主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大規(guī)模效益，樹立區(qū)域公共品牌，提高產(chǎn)品影響力；另一方面要推進(jìn)“一村一產(chǎn)品”，深挖特色內(nèi)涵，突出個(gè)性化發(fā)展，提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，為了保證貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持久性和競(jìng)爭(zhēng)力，要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成各方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。當(dāng)前構(gòu)建有助于發(fā)揮貧困戶主體性的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尤為重要。比如，地方政府要幫助農(nóng)民把產(chǎn)業(yè)資源投向市場(chǎng)，通過招投標(biāo)的方式尋找投資企業(yè)，進(jìn)而形成農(nóng)戶與企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系并提高農(nóng)戶在與企業(yè)合作中的話語權(quán)；通過技術(shù)培訓(xùn)、資金支持等途徑把貧困戶培養(yǎng)成本土化的職業(yè)農(nóng)民，提高其自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，擴(kuò)大其發(fā)展產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)空間。

其次，對(duì)位于后兩種類型主體功能區(qū)的貧困戶的扶持，要推動(dòng)其轉(zhuǎn)移就業(yè)或者易地搬遷。第一，針對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化的問題，要加大退耕還林的投入力度，全面開展生態(tài)恢復(fù)行動(dòng)，設(shè)置若干與環(huán)境保護(hù)和護(hù)林相關(guān)的工作崗位，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)民進(jìn)行安置，利用生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基金為其發(fā)放工資，保障其收入來源。同時(shí)，要保證退耕還林后農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，以此解除貧困農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而調(diào)動(dòng)其轉(zhuǎn)移就業(yè)的積極性。第二，要科學(xué)制定易地搬遷規(guī)劃，依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、就業(yè)機(jī)會(huì)多的地方安置貧困農(nóng)民，避免搬遷農(nóng)民住新房而無業(yè)可就。第三，要建立健全公共服務(wù)體系，為搬遷農(nóng)民提供優(yōu)于遷出地的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)，保障其與當(dāng)?shù)鼐用裢认碛泄卜?wù)的權(quán)利，為其在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)謀發(fā)展破除制度性壁壘。第四，要解決搬遷戶的持續(xù)性生計(jì)和社會(huì)文化適應(yīng)性的問題。政府要在劃分土地、技能培訓(xùn)、思想教育、產(chǎn)業(yè)培育等方面形成系統(tǒng)完整的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，保障搬遷戶的持續(xù)性及發(fā)展性生計(jì)；提高搬遷戶的文化適應(yīng)性，本著“記得住鄉(xiāng)愁、融得進(jìn)新社區(qū)”的原則，一方面可通過重建祠堂、復(fù)制家鄉(xiāng)標(biāo)識(shí)、以家鄉(xiāng)名命名小區(qū)和道路等形式幫助搬遷戶獲得心靈的寄托；另一方面要通過專業(yè)社會(huì)工作的介入組織形式多樣的社區(qū)活動(dòng)，增加搬遷戶與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鞯臋C(jī)會(huì)，促進(jìn)其盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

3.靶向貧困原因，提高貧困治療的精確性。只有扶貧措施瞄準(zhǔn)貧困原因，才能保證扶貧富有成效。目前，遭遇自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品滯銷、患病、社會(huì)政策排斥等是農(nóng)民貧困的重要原因。為此，要根據(jù)不同的貧困原因，采取不同的扶持對(duì)策。

首先，針對(duì)遭遇自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品滯銷等導(dǎo)致農(nóng)民收入銳減的問題，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和電子商務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)柜，可以減少自然災(zāi)害以及下鄉(xiāng)企業(yè)因產(chǎn)品價(jià)格下跌“跑路”而給農(nóng)民造成的損失，減少農(nóng)民因意外返貧的幾率。因此，要推動(dòng)保險(xiǎn)下鄉(xiāng)，為農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)保駕護(hù)航。針對(duì)規(guī)避自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，可由政府宣傳以提高農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)，并給予補(bǔ)貼一定的保險(xiǎn)費(fèi)；針對(duì)規(guī)避企業(yè)“跑路”的風(fēng)險(xiǎn)，可要求企業(yè)出資成立產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，由作為第三方的保險(xiǎn)公司代為管理。同時(shí)，為了避免農(nóng)民農(nóng)業(yè)豐收卻收入降低的現(xiàn)象的出現(xiàn)，要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，幫助貧困地區(qū)農(nóng)民完善電子商務(wù)平臺(tái)，培育其網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的理念和能力，以助其拓展產(chǎn)品銷售渠道，保障產(chǎn)品銷路。

其次，針對(duì)患病、房屋改造、子女上學(xué)等導(dǎo)致農(nóng)民債臺(tái)高筑的問題，要進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系。要加大財(cái)政在農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)上的投入力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民全覆蓋，全面實(shí)行貧困人口醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由財(cái)政代繳的制度；擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍，提高醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例；建立健全覆蓋全國(guó)的大病醫(yī)保制度，落實(shí)貧困人口大病縣域范圍內(nèi)先診療后付費(fèi)的政策。要推進(jìn)差別化的危房改造制度，給予農(nóng)村貧困人口危房改造更多資金支持，同意其以土地抵押的形式貸款部分建房款項(xiàng)。要全面落實(shí)九年義務(wù)教育制度，建立全縣范圍內(nèi)貧困家庭子女幼兒園、高中和大學(xué)層面教育的資助制度。要建立經(jīng)費(fèi)來自村集體財(cái)產(chǎn)、下鄉(xiāng)企業(yè)和村集體合作公司的股份分紅及社會(huì)各界人士捐款等的專項(xiàng)基金以及村民互助基金，對(duì)因入學(xué)、自然災(zāi)害、疾病等需要特別關(guān)愛的貧困村民給予相應(yīng)的救助，以減輕其經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)和心理上的壓力。

最后，針對(duì)工作難找以及政策性排斥難以促進(jìn)貧困農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)導(dǎo)致其收入低下的問題，要努力擴(kuò)大就業(yè)崗位和加強(qiáng)制度改革。一方面，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧的要求，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育大量中小企業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)容量，增加就業(yè)崗位，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，以優(yōu)良的條件吸收農(nóng)村貧困人員進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；另一方面，要本著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、無差別的原則對(duì)戶籍制度、教育制度、社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，幫助進(jìn)城農(nóng)民工及其子女解決戶口問題，使其享有完善的醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、社會(huì)福利等公共服務(wù)，為其更好融入城市創(chuàng)造條件，為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移掃除制度性障礙，從而激發(fā)貧困農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的熱情。

4.靶向貧困類型，實(shí)現(xiàn)貧困治療的徹底性。根據(jù)貧困程度的不同，貧困可劃分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困等兩種類型。無論是絕對(duì)型貧困還是相對(duì)型貧困，都是精準(zhǔn)扶貧要治療的目標(biāo)對(duì)象。同時(shí)，由于絕對(duì)貧困戶和相對(duì)貧困戶之間在收入上存在著明顯的差距，因此，為了提高貧困治理的效果，必須針對(duì)不同類型的貧困戶采取不同的措施。

第一，區(qū)分貧困類型，動(dòng)態(tài)歸類貧困群體。目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)村貧困戶的識(shí)別主要以固定人均收入為基準(zhǔn)，如農(nóng)民家庭人均收入在其基準(zhǔn)以內(nèi)，則其被認(rèn)定為貧困戶，并為其建檔立卡，否則，則為非貧困戶，不為其建檔立卡。然而，這種做法存在著一定的弊端：其一，多數(shù)家庭的收入難以量化，嚴(yán)格按照固定化的人均收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困認(rèn)定會(huì)難以操作；其二，在村莊內(nèi)部，除了個(gè)別非常貧困的家庭外，絕大多數(shù)的家庭情況差不多，因此，在絕對(duì)規(guī)模數(shù)量的條件下進(jìn)行貧困戶認(rèn)定必然會(huì)讓一部分與其他人情況類似的農(nóng)民不能獲得貧困認(rèn)定資格，從而造成嚴(yán)重的不公平。因此，有必要對(duì)農(nóng)民群體進(jìn)行分類識(shí)別：對(duì)于少數(shù)絕對(duì)貧困的家庭定為A類扶持對(duì)象，對(duì)于多數(shù)相對(duì)貧困的家庭定為B類扶持對(duì)象，并分別為其建檔立卡，分別為其制定扶持方案。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是，為了保證不同類型的貧困戶能夠及時(shí)獲得對(duì)應(yīng)的扶持，要加強(qiáng)對(duì)貧困戶家庭的動(dòng)態(tài)化管理，定期考核其貧困程度，如有變化，則要及時(shí)更新其貧困類型，重新為其建檔立卡。

第二，瞄準(zhǔn)貧困程度，制定差異化扶持措施。以阿瑪?shù)賮啞ど–A-martya. Sen）為代表的多維貧困理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)收入并非是衡量貧困的唯一指標(biāo)，權(quán)利、健康、教育等方面的可行能力也是衡量貧困的重要指標(biāo)。[22]這個(gè)理論對(duì)于區(qū)分貧困類型進(jìn)行扶持具有重要的參考意義。對(duì)于絕對(duì)貧困者而言，由于其絕對(duì)收入非常低下，無法保證基本的生活水平，因此，對(duì)于這部分的貧困群體的扶持要以直接增加其收入為主，改善其可行能力，而對(duì)于相對(duì)貧困者的扶持則要以改善其可行能力為主，加以一般性政策扶持。因此，對(duì)于絕對(duì)貧困者，政府要給予更高標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)貼，給予在危房改造、社會(huì)保障、子女教育、發(fā)展生產(chǎn)等方面更多的優(yōu)惠待遇，比如增加危房改造補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、代繳社會(huì)保障金、子女高中層面教育免學(xué)費(fèi)且受資助、提供無息小額貸款等，同時(shí)鼓勵(lì)其積極提升各種能力。對(duì)于相對(duì)貧困者，除了保障其享受一般性的扶貧政策外，要著力提升其在權(quán)利、健康、教育等方面的可行能力。而教育是提升能力的不二途徑，因此，對(duì)貧困者家庭（包括絕對(duì)貧困者和相對(duì)貧困者）要堅(jiān)持加強(qiáng)教育扶持，全面提升其各方面的素質(zhì)，使其具備自我脫貧的能力。一是政府各扶貧相關(guān)部門要進(jìn)入貧困村莊開展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，幫助貧困戶形成“要我脫貧”向“我要致富”觀念的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)其脫貧內(nèi)生動(dòng)力，努力消除根深蒂固的農(nóng)村貧困亞文化的消極影響；二是要經(jīng)常性地組織各領(lǐng)域的技術(shù)人員進(jìn)入貧困村莊開展科技扶貧活動(dòng)，為貧困農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)提供技術(shù)支持；三是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英、村民自治組織、駐村干部等方面的力量，形成社會(huì)各界協(xié)同互助治理貧困的格局；四是要增強(qiáng)貧困人口的組織化程度，積極培育內(nèi)生型社會(huì)組織，使其成為增進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)團(tuán)結(jié)、治理貧困的重要依靠力量。

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