有關(guān)撤回、撤銷、注銷、吊銷四種行政行為的理解與辨析

摘 要：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可、行政處罰職權(quán)的過(guò)程中，往往會(huì)涉及對(duì)某一行政許可進(jìn)行撤回、撤銷；亦或是作出吊銷、注銷許可證照等行政決定。行政機(jī)關(guān)實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中往往容易因概念模糊進(jìn)而導(dǎo)致行政違法。本文主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的撤回、撤銷、注銷、吊銷四種行政決定從現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行探討并加以辨析。

關(guān)鍵詞：行政行為；撤銷；吊銷；注銷；撤回

行政機(jī)關(guān)在行使行政許可或行政處罰職權(quán)的過(guò)程中，常常需要作出撤回、撤銷、注銷、吊銷等行政決定，但由于該四種行政行為之間相互關(guān)聯(lián)且名稱類似，實(shí)際中極易混淆進(jìn)而導(dǎo)致行政違法。筆者在本文中將從行政機(jī)關(guān)如何合法行使相應(yīng)職權(quán)的角度，對(duì)撤回、撤銷、注銷、吊銷等四種行政行為進(jìn)行法律上的辨析和厘清。

一、撤回、撤銷、注銷、吊銷的法律概念

（一）撤回

撤回主要是指行政機(jī)關(guān)基于公共利益和客觀情況發(fā)生變更，將已經(jīng)頒發(fā)的但期限尚未屆滿的行政許可收回。根據(jù)《行政許可法》第八條的規(guī)定，當(dāng)作出許可的依據(jù)被修改或廢止，或作出許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以合法地收回已生效的被許可人合法取得的行政許可，如因此造成被許可人損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予其一定的補(bǔ)償。

（二）撤銷

撤銷是行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查過(guò)程中實(shí)施的糾正措施，主要是指在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政許可的實(shí)施過(guò)程中存在法律規(guī)定的違法情形時(shí)，撤銷許可期限尚未屆滿的行政許可。

《行政許可法》第六十九條規(guī)定，如有下列情形之一，行政機(jī)關(guān)可以撤銷行政許可：（1）工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守的；（2）超越法定職權(quán)的；（3）違反法定程序的；（4）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；（5）如被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

（三）注銷

注銷主要是指在某些特定情形下，由行政機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力。根據(jù)《行政許可法》第七十條規(guī)定，上述所指的“特定事實(shí)”主要指的是行政許可已經(jīng)失去法律效力或者在事實(shí)上行使不能的情況，主要包括：（1）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（2）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（3）法人或者其他組織依法終止的；（4）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（5）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無(wú)法實(shí)施的。

（四）吊銷

與撤銷、撤回、注銷不同的是，《行政處罰法》第八條明確規(guī)定，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰的一種類型。吊銷是指因被許可人在從事許可事項(xiàng)的活動(dòng)中存在嚴(yán)重違法情形，行政機(jī)關(guān)作出剝奪其從事許可事項(xiàng)資格的行政行為。

二、撤回、撤銷、注銷、吊銷的性質(zhì)及辨析

在向讀者介紹上述行政行為的概念后，筆者將從上述行政行為的性質(zhì)入手，將容易混淆的行政行為進(jìn)行對(duì)比，以便讀者準(zhǔn)確理解和辨析該四種行政行為。

（一）撤銷與吊銷

在實(shí)踐中，存在許多將吊銷與撤銷相混淆的情況，甚至誤認(rèn)為撤銷屬于行政處罰。但根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，吊銷明確屬于行政處罰。而從《行政許可法》的規(guī)定上看，撤銷被規(guī)定在“第六章監(jiān)督檢查”，而不是“第七章法律責(zé)任”，由此可知，行政機(jī)關(guān)作出撤銷決定，不是行政處罰，而是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可進(jìn)行監(jiān)督檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法因素所進(jìn)行的糾正。

2017年2月23日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)就公司法第一百九十八條“撤銷公司登記”法律性質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行答復(fù)，答復(fù)內(nèi)容也持上述觀點(diǎn)，“行政許可法第六章監(jiān)督檢查第六十九條第一款對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)而準(zhǔn)予行政許可的撤銷作了規(guī)定，第二款對(duì)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的撤銷作了規(guī)定。第七章法律責(zé)任第七十九條規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。依照行政許可法的上述規(guī)定，撤銷被許可人以欺騙等不正當(dāng)手段取得的行政許可，是對(duì)違法行為的糾正，不屬于行政處罰?！?/p>

此外，《行政許可法》第七十九條明確規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。在被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的情況下，撤銷和作為行政處罰的吊銷將存在重疊。

（二）注銷與吊銷

首先，從性質(zhì)上說(shuō)，注銷實(shí)際上是一種程序性行為，主要是指在許可證到期、被許可人事實(shí)上不能繼續(xù)從事許可事項(xiàng)的、行政許可已經(jīng)被終止的情況下，行政機(jī)關(guān)將該失去效力的行政許可進(jìn)行登記消滅的行為，更類似于一種行政管理行為。而吊銷則是針對(duì)行政相對(duì)人在從事許可事項(xiàng)的嚴(yán)重違法行為所作出的帶有懲罰性的行政行為，吊銷的對(duì)象是正在生效但期限尚未屆滿的許可證或執(zhí)照。

此外，《行政許可法》第七十條明確規(guī)定，“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的”。由此可知，注銷與撤銷、撤回、吊銷在時(shí)間順序上有明顯區(qū)分，即撤銷、撤回、吊銷在前，注銷在后，注銷是撤銷、撤回、吊銷行政行為作出后的程序性行為。

（三）撤回與撤銷、吊銷

與撤銷和吊銷相比，撤回最大的特點(diǎn)是行為的合法性，即行政機(jī)關(guān)與被許可人均不存在過(guò)錯(cuò)，只因客觀情況發(fā)生變化，所以行政機(jī)關(guān)需要收回已經(jīng)頒發(fā)的許可。而撤銷的主要事由是行政許可的實(shí)施存在違法因素，吊銷則是在被許可人合法取得行政許可后，因在從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)中存在嚴(yán)重違法行為而被剝奪從事許可事項(xiàng)的資格。

三、撤回、撤銷、注銷、吊銷的程序

（一）吊銷

吊銷作為行政處罰的一種類型，其實(shí)施程序必須按照《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行，且涉及到行政相對(duì)人的切身利益，因此法律賦予了行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出吊銷許可證或執(zhí)照的行政處罰決定時(shí)，需要經(jīng)過(guò)下列程序：（1）在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)；（3）行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；（4）當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。

（二）撤回、撤銷、注銷

《行政許可法》的第四章第四節(jié)明確規(guī)定了聽(tīng)證的適用情形，分別是：（1）法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的；（2）行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)；（3）行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的。

盡管《行政許可法》并沒(méi)有明確作出撤回、撤銷、注銷等行政行為前是否需要聽(tīng)證，但如果行政機(jī)關(guān)作出撤回、撤銷、注銷的行政行為符合上述適用情形時(shí)，從程序正當(dāng)?shù)慕嵌瓤?，行政機(jī)關(guān)在作出撤銷、撤回、注銷等行政行為之前，應(yīng)當(dāng)告知被許可人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利，否則將有可能構(gòu)成程序違法。

除此以外，《行政許可法》沒(méi)有規(guī)定撤回、撤銷、注銷的具體操作流程。因此，在實(shí)踐中，撤回、撤銷、注銷的具體操作流程一般由主管行政機(jī)關(guān)制定，例如國(guó)家工商總局發(fā)布的有關(guān)企業(yè)注銷程序的一系列文件。但從合法行政、規(guī)范行政行為的角度上看，作出撤回、撤銷、注銷的行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)或有關(guān)部門都應(yīng)當(dāng)出具書面文件，告知行政相對(duì)人作出該行政行為的法律依據(jù)和事實(shí)基礎(chǔ)。

綜上所述，撤回、撤銷、注銷、吊銷等四種行政行為彼此之間既存在一定的聯(lián)系，也有根本區(qū)別。只有厘清和辨析撤回、撤銷、注銷、吊銷行政行為，行政機(jī)關(guān)才能正確理解和適用法律規(guī)定，做到依法行政、合法行政。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐曉明.行政許可撤銷制度研究.行政法學(xué)研究，2008（4）.

[2]楊曉玲.終止性行政許可行為.中國(guó)碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)，2005.

作者簡(jiǎn)介：

段燕山（1980～），男，律師，湖北竹山縣人，現(xiàn)居住地廣東省東莞市，民族：漢，學(xué)歷：研究生。研究方向：民商事法律、行政法學(xué)。