北京市民族工作與服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新

包路芳

摘 要：北京是全國(guó)民族成分齊全的散雜居城市，其特殊的地位和作用，使北京市的民族工作在全國(guó)影響顯著。北京市針對(duì)民族工作和民族關(guān)系出現(xiàn)的新形勢(shì)新情況，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新首都民族工作的社會(huì)服務(wù)和管理機(jī)制，這對(duì)全國(guó)的民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大的示范意義。

關(guān)鍵詞：北京 民族工作 服務(wù)管理 機(jī)制創(chuàng)新

我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，北京作為首都，是全國(guó)的政治、文化、國(guó)際交流和科技創(chuàng)新中心，是全國(guó)民族成分齊全的散雜居城市，全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族都有人在京工作、學(xué)習(xí)和生活。根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，北京市有少數(shù)民族人口80.1萬(wàn)人，約占全市總?cè)丝诘?.1%。少數(shù)民族人口比例雖小，但具有民族成份全、分布面寬、聯(lián)系面廣、人才薈萃、影響力大、國(guó)內(nèi)外交往頻繁等特點(diǎn)。少數(shù)民族在北京的良好發(fā)展，對(duì)全國(guó)民族工作起著示范和輻射的作用。尤其是在京少數(shù)民族流動(dòng)人口的生存和發(fā)展?fàn)顩r，將對(duì)全國(guó)民族地區(qū)特別是邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生較大的影響。

一、北京市民族工作面臨的新情況

當(dāng)前，大量少數(shù)民族人口的到來(lái)豐富了北京市的多元文化氛圍，少數(shù)民族城市化、城市多民族化和文化多元化趨勢(shì)日益明顯。北京市的少數(shù)民族和民族關(guān)系出現(xiàn)了一系列新形勢(shì)新情況，城市民族工作正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）北京市少數(shù)民族人口特別是流動(dòng)人口持續(xù)增長(zhǎng)，城市民族工作重點(diǎn)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變

北京是我國(guó)第一個(gè)齊聚56個(gè)民族的城市。2010年“六普”時(shí)，北京市少數(shù)民族流動(dòng)人口有29.56萬(wàn)人。如果按照中央統(tǒng)戰(zhàn)部的相關(guān)推算，流動(dòng)人口中大約有1/10以上是少數(shù)民族人口，當(dāng)前北京市少數(shù)民族流動(dòng)人口估計(jì)超過80萬(wàn)人。他們主要來(lái)自河北、吉林、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)，呈大分散、小聚居分布。隨著城市化的迅速發(fā)展，北京市少數(shù)民族流動(dòng)人口也將以更快的速度增加。

雖然北京市少數(shù)民族流動(dòng)人口所占比例不大，但民族成分較全且結(jié)構(gòu)復(fù)雜。其融入城市社會(huì)面臨著“三多三難三缺少”，即：困難多、就業(yè)難、缺少利益訴求渠道；矛盾多、化解難、缺少調(diào)節(jié)機(jī)制；差異多、溝通難、缺少交流平臺(tái)。由于政府部門條塊分割的管理體制，城市民族工作在協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、教育、治安、醫(yī)療等糾紛上，缺少有效手段，往往依靠民族干部和少數(shù)民族代表人士進(jìn)行調(diào)解，難以形成規(guī)范和高效的工作機(jī)制。

隨著北京市少數(shù)民族流動(dòng)人口持續(xù)增長(zhǎng)，城市民族工作正在發(fā)生“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：即從封閉的工作體系向更加多樣開放轉(zhuǎn)變；從常住人口向流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變；從臨時(shí)應(yīng)對(duì)向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變；從單純?yōu)橥鈦?lái)少數(shù)民族排憂解難向引導(dǎo)外來(lái)少數(shù)民族融入城市社會(huì)轉(zhuǎn)變；從單純的服務(wù)管理向重引導(dǎo)、求平衡轉(zhuǎn)變。過去的民族工作主要圍繞少數(shù)民族常住人口展開，伴隨城市化的進(jìn)程和人口流動(dòng)的加劇，少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作已成為城市民族工作新的重點(diǎn)和難點(diǎn)，成為影響城市民族關(guān)系的重要方面。城市民族工作的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大，工作任務(wù)更加繁重。

（二）城市化進(jìn)程加快和多元化的利益訴求，對(duì)城市民族工作提出了新的要求

社區(qū)是城市民族工作的基礎(chǔ)，拆遷改造后的少數(shù)民族聚居社區(qū)正在重組，城區(qū)大多數(shù)新聚居點(diǎn)和聚居區(qū)仍主要是回族聚居區(qū)。拆遷改造帶來(lái)的少數(shù)民族就業(yè)、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、特需商品供應(yīng)、子女入學(xué)等問題還需要一個(gè)完善和適應(yīng)的過程。當(dāng)前北京市有近30萬(wàn)的回、維吾爾、哈薩克、烏孜別克、塔吉克、柯爾克孜、塔塔爾、保安、撒拉、東鄉(xiāng)等10個(gè)信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族人口，約占全市信教總?cè)藬?shù)的一半。與之日常生活密切相關(guān)的清真飲食網(wǎng)點(diǎn)、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和喪葬墓地的需求也日益增加。隨著少數(shù)民族物質(zhì)和精神生活的提高，平等意識(shí)、自我意識(shí)、發(fā)展意識(shí)正在逐步增強(qiáng)，要求尊重本民族的風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳承和宗教信仰?？梢哉f，北京市的少數(shù)民族關(guān)注本民族的地位和民族自我意識(shí)的程度比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈。

隨著北京市少數(shù)民族流動(dòng)人口成分增多，分散聚居，不同民族之間因經(jīng)濟(jì)利益、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異導(dǎo)致的矛盾糾紛也必將會(huì)有所增多。因此，針對(duì)民族關(guān)系的協(xié)調(diào)事務(wù)將更加復(fù)雜，針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)和管理任務(wù)將越來(lái)越重，這給城市民族工作提出了新的更高的要求。

（三）城市管理與民族宗教問題交織，增加了城市民族工作的復(fù)雜性和不確定性

大批少數(shù)民族來(lái)北京務(wù)工經(jīng)商，隨之而來(lái)的還有本民族的宗教習(xí)俗。少數(shù)民族在生活習(xí)俗與宗教信仰方面的特殊性，使其在增加首都民族文化多樣性的同時(shí)，也因差異性而容易產(chǎn)生糾紛。民族關(guān)系如果出現(xiàn)問題，就容易與宗教問題一起集中爆發(fā)，甚至迅速蔓延，引起連鎖反應(yīng)，成為極端事件的“導(dǎo)火索”。尤其是北京作為一個(gè)國(guó)際化大都市，民族和宗教方面的對(duì)外交往活躍，各種民族宗教問題容易被境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力所利用，利用首都的“放大效應(yīng)”制造事端。當(dāng)出現(xiàn)涉及少數(shù)民族的矛盾和摩擦?xí)r，有可能把本是一般的社會(huì)問題放大升級(jí)，轉(zhuǎn)化成“民族問題”，造成一般問題的“泛民族化”，使得民族和宗教問題更加復(fù)雜多變。

另一方面，有些少數(shù)民族不適應(yīng)城市生活和城市管理，與市場(chǎng)管理規(guī)則產(chǎn)生矛盾，給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理帶來(lái)困難。隨著北京市少數(shù)民族分布面廣、分散、雜居的特點(diǎn)日益突出，少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市管理的磨擦、沖突和文化、宗教等方面的差異，增加了民族關(guān)系的復(fù)雜性和城市民族工作的不確定性，對(duì)民族團(tuán)結(jié)提出了更高的要求。

（四）民族工作社會(huì)化參與程度不高，城市民族工作法制建設(shè)滯后

隨著北京市各民族交往聯(lián)系更加緊密，民族關(guān)系日益成為一種全社會(huì)范圍的關(guān)系，深入到首都生活的方方面面，由此帶來(lái)影響民族關(guān)系的因素也越來(lái)越多樣化、日?；蛷?fù)雜化。城市民族工作已不再僅僅是民族工作部門的事，民族工作已成為城市管理工作的一個(gè)組成部分。當(dāng)前，北京市的民族工作社會(huì)化參與程度不高，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)黨的民族工作方針政策、民族知識(shí)的宣傳力度，提升效果，形成全社會(huì)共同參與的局面。

此外，城市民族工作法制建設(shè)滯后。1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《城市民族工作條例》已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變化，對(duì)城市民族工作的管理缺乏可操作的法律法規(guī)，不能適應(yīng)新時(shí)期北京市少數(shù)民族人口管理服務(wù)的新情況新變化。1999年施行的《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》也應(yīng)加緊修訂，以適應(yīng)民族工作的新形勢(shì)和新要求。

二、創(chuàng)新首都民族工作社會(huì)服務(wù)和管理機(jī)制

北京的特殊地位和作用，使北京市的民族關(guān)系對(duì)我國(guó)民族關(guān)系的影響日益顯著，北京市的民族工作在城市工作和我國(guó)民族工作中的地位與作用越來(lái)越突出。面對(duì)新時(shí)期北京市民族工作的新形勢(shì)新任務(wù)，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新民族工作的社會(huì)服務(wù)和管理機(jī)制，做好北京市少數(shù)民族的工作，這對(duì)全國(guó)的民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性的重要意義。

（一）充分發(fā)揮北京政治中心、文化中心優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造民族團(tuán)結(jié)氛圍，構(gòu)建和諧的民族關(guān)系

北京歷史上就是一個(gè)多民族共同居住的城市，各民族文化在此匯聚交融。持續(xù)增長(zhǎng)的少數(shù)民族人口作為寶貴的人力資源和多元文化的承載者，帶來(lái)了豐富多樣、異彩紛呈的民族文化，為首都文化事業(yè)的大發(fā)展大繁榮源源不斷地注入活力。

在民族政策的宣傳上，要充分發(fā)揮北京市政治、文化中心的優(yōu)勢(shì)，大力營(yíng)造各民族“共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展”的輿論氛圍和文化包容的社會(huì)環(huán)境，貫徹“漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、少數(shù)民族之間相互離不開”的思想；積極引導(dǎo)北京廣大市民和少數(shù)民族常住人口、流動(dòng)人口樹立“北京是全國(guó)人民的首都”意識(shí)，發(fā)揚(yáng)包容厚德的北京精神，充實(shí)人文北京的內(nèi)涵；深入開展平等、尊重、關(guān)愛、融入的城市民族工作宣傳教育活動(dòng)，宣傳少數(shù)民族在京創(chuàng)業(yè)的典型事跡。通過民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建典型的培育和宣傳，營(yíng)造各族人民互相尊重、互相學(xué)習(xí)、互相幫助，共享城市文明的良好氛圍，不斷鞏固和發(fā)展“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”的社會(huì)主義民族關(guān)系。

（二）保障和改善少數(shù)民族生產(chǎn)生活，提高服務(wù)管理水平

保障和改善少數(shù)民族生產(chǎn)生活是城市民族工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家民族政策的具體體現(xiàn)。首先，北京市要加快發(fā)展城市民族經(jīng)濟(jì)，將其納入地方總體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。通過出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，加大對(duì)城市民族貿(mào)易和少數(shù)民族用品生產(chǎn)定點(diǎn)企業(yè)的扶持力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各民族群眾從事民族特需品供應(yīng)、民族餐飲業(yè)等具有民族特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推進(jìn)民族企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

其次，要積極保障城市化過程中土地被征用、居住地進(jìn)行重組的少數(shù)民族群體的合法權(quán)益，尊重他們的生活習(xí)俗，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的民族特色服務(wù)體系，把少數(shù)民族權(quán)益保障落到實(shí)處。特別是對(duì)有特殊需求的群體，重點(diǎn)解決好“入口”（清真飲食）、“入土”（殯葬）、“入院”（看病治療）、“入寺”（宗教活動(dòng)）“四入”服務(wù)。隨著傳統(tǒng)的世居少數(shù)民族聚居格局被打破，少數(shù)民族社區(qū)的雜居程度進(jìn)一步提高，在征地和拆遷改造過程中，需要和城市規(guī)劃建設(shè)部門一同考慮少數(shù)民族的特殊性和宗教因素，使新形成的民族聚居區(qū)更為合理。同時(shí)，注重保障被征地少數(shù)民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題，關(guān)注少數(shù)民族下崗職工和特困人口的實(shí)際困難，在解決其基本生活保障的同時(shí)，設(shè)法通過技能培訓(xùn)等途徑為其創(chuàng)造再就業(yè)的機(jī)會(huì)。

最后，對(duì)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口堅(jiān)持以屬地管理為主，重視社區(qū)在城市管理中的基礎(chǔ)平臺(tái)作用，通過“屬地化管理、市民化服務(wù)”等方式，完善政策保障措施，充分發(fā)揮社會(huì)組織在城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理中的作用和功能。加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)的“綠色通道”建設(shè)，保障少數(shù)民族基于風(fēng)俗習(xí)慣的特殊需求。在履行市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理職能時(shí)對(duì)各少數(shù)民族一視同仁，堅(jiān)決制止在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)、用工等環(huán)節(jié)上的歧視行為。此外，在社會(huì)管理和公共服務(wù)部門應(yīng)適當(dāng)配備少數(shù)民族干部，切實(shí)維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益。

（三）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)城市民族工作社會(huì)化

必須充分認(rèn)識(shí)城市民族工作的重要性，徹底轉(zhuǎn)變忽視城市民族工作、將民族問題邊緣化的觀念。統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、形成合力，是及時(shí)化解涉及少數(shù)民族突發(fā)矛盾糾紛的保障。深化流入地與流出地政府之間的良性互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化首都與邊疆民族地區(qū)的信息溝通與協(xié)調(diào)配合。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)孛褡遄诮滩块T作用，有效地協(xié)調(diào)與合作，共同處置少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)和管理中遇到的各類問題；總結(jié)以往涉及少數(shù)民族流動(dòng)人口突發(fā)事件處理的成功經(jīng)驗(yàn)，形成更加成熟的工作機(jī)制。要充分發(fā)揮北京市民族工作部門的牽頭作用，建立健全公安、城管、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門密切配合、齊抓共管的長(zhǎng)效機(jī)制。充分發(fā)揮多部門“信息共享、任務(wù)明確、各司其職、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)行動(dòng)”的整體優(yōu)勢(shì)，形成城市民族工作的合力；建立涉及少數(shù)民族的突發(fā)事件預(yù)防和處置機(jī)制，及時(shí)妥善處理群體性事件，防止“消防隊(duì)”式的處理模式。

做好散雜居城市的民族工作要致力于提高民族工作社會(huì)化的程度。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)各民族交往處于歷史上最為活躍的時(shí)期，眾多領(lǐng)域出現(xiàn)新的民族族際組合態(tài)勢(shì)，民族間直接經(jīng)濟(jì)利益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，民族工作部門已無(wú)法僅靠自身力量去應(yīng)對(duì)點(diǎn)多面廣的復(fù)雜局面。從傳統(tǒng)的職能定位中跳出來(lái)，借政府之力，聚社會(huì)之能，把散雜居城市民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)進(jìn)行科學(xué)的“分解”和“轉(zhuǎn)移”，在“分解”和“轉(zhuǎn)移”中，建立起一個(gè)關(guān)于民族工作的社會(huì)協(xié)作機(jī)制。

（四）強(qiáng)化法制建設(shè)，提高城市民族工作法治化和規(guī)范化水平

必須加快城市民族工作法制建設(shè)。原有的相關(guān)條例尚未上升到法律層面，而且許多內(nèi)容與當(dāng)前城市民族工作的實(shí)際已經(jīng)很不相稱，對(duì)于城市少數(shù)民族的各種權(quán)益保護(hù)更多使用“可以、適當(dāng)、傾斜”等主觀概念，缺乏可操作性標(biāo)準(zhǔn)。要加快城市民族政策法規(guī)的“立、留、改、廢”進(jìn)程，結(jié)合城市民族工作的新變化、新情況，抓緊修訂1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《城市民族工作條例》，切實(shí)增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性，如增加對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的規(guī)定規(guī)范。盡快出臺(tái)國(guó)家《清真食品管理?xiàng)l例》《散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，為城市民族工作提供有力的法律保障，確保新時(shí)期散雜居城市民族工作在一個(gè)更高的層面展開。

當(dāng)前，北京市正逐步健全“地方性法規(guī)—市政府規(guī)章—各部門規(guī)章制度”的民族法制體系，使民族政策法規(guī)為各級(jí)黨委政府和社會(huì)各界所熟悉，以規(guī)范民族關(guān)系，推動(dòng)民族工作制度化、規(guī)范化。加緊修訂1999年施行的《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》，并與流動(dòng)人口服務(wù)管理的法規(guī)相銜接、相配套。同時(shí)，建立和完善民族政策法規(guī)執(zhí)行情況的督促檢查監(jiān)督機(jī)制，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。在法律規(guī)范下，保證城市民族關(guān)系的鞏固與發(fā)展。

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（作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所）

責(zé)任編輯：代建明