論土地利用轉型與土地資源管理

侯洪升

摘 要 人類的生存和發(fā)展離不開土地資源，作為人類活動的載體，土地資源為經(jīng)濟的發(fā)展提供了基礎。近年來，隨著土地利用轉型概念的引入，相關的研究逐漸成為人們關注的重點?；诖?，結合土地利用轉型和土地資源管理的概念，分析了土地利用轉型和土地資源管理之間的關系，并從土地利用轉型對土地資源管理的影響和土地資源管理對土地利用轉型的影響兩個方面進行了具體的分析。

關鍵詞 土地利用轉型；土地資源管理；相互影響

中圖分類號：F301 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.14.035

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化進程加快，土地資源的壓力日漸加大。分析土地利用及其相關問題，能夠為土地資源的管理提供解決途徑；同時依據(jù)土地利用的轉型合理地調(diào)整土地資源管理，有效提升土地資源管理的科學性，進一步促進我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及綜合實力；同時也是對土地管理政策的深入貫徹落實，有利于促進我國土地資源的綜合、高效利用。

1 土地利用轉型和土地資源管理

1.1 土地利用轉型概述

土地利用轉型是指同經(jīng)濟社會轉型相適應的土地類型的構成，通過相關的改革，實現(xiàn)土地資源利用形態(tài)的轉變。經(jīng)過土地利用轉型的發(fā)展出現(xiàn)了隱性和顯性兩種形態(tài)，在這兩種形態(tài)的共同引導下，我國土地利用轉型逐步實現(xiàn)健康的發(fā)展。通過對土地利用的合理規(guī)劃，促進利用形態(tài)的轉變從而不斷提升土地資源的利用效率和水平，其中，區(qū)域土地的轉型是土地利用轉型的重要研究方向[1]。最初土地利用形態(tài)是指在某一特定時期國家或地區(qū)土地利用類型的結構，該結構與社會經(jīng)濟發(fā)展的狀態(tài)相對應，且有林地、耕地以及草地組成的空間表現(xiàn)形式以及在國家或地區(qū)中不同土地利用類型所占份額的非空間表現(xiàn)形式。土地利用形態(tài)的變化隨著農(nóng)村宅基地利用轉型不斷變化，隨著社會經(jīng)濟形態(tài)的變化，土地利用的形態(tài)逐漸超出數(shù)量和結構范疇，也擁有了更加深刻的內(nèi)涵。

1.2 土地利用轉型的理論模式

一般來說，不同部門土地利用劣性利益的沖突變現(xiàn)為區(qū)域土地利用轉型，也是區(qū)域土地利用轉型的實質(zhì)，通過時間上形態(tài)的轉變解決此類沖突，在此基礎上，土地利用轉型的理論模式被提出：社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，使得土地利用類型在轉換時形態(tài)的格局由強沖突向弱沖突轉變，使各部門之間土地利用類型出現(xiàn)新的平衡狀態(tài)。進而促進該時期城鄉(xiāng)土地利用系統(tǒng)形態(tài)的轉變。

1.3 土地資源管理概述

土地資源管理是指有關部門采取相關的措施，運用行政手段和法律對土地資源的利用和土地財產(chǎn)制度實施管理制度，實現(xiàn)對土地資源的有效管理，其本質(zhì)是在特定環(huán)境下運用技術、法律、經(jīng)濟和行政等綜合手段，為了提高土地利用的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，維護土地所有制和對土地關系進行調(diào)整，監(jiān)督土地利用而進行的控制、協(xié)調(diào)、組織、計劃和決策等綜合性的活動。中國的土地制度有節(jié)約集約用地制度、土地征收征用制度、土地用途管制制度和耕地保護制度，作為人類生存和發(fā)展的載體，土地資源為經(jīng)濟的發(fā)展提供了巨大的資源。加強對土地資源的有效管理和利用效率，能夠在提升土地利用價值的同時，促進土地利用的可持續(xù)發(fā)展，同時為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及經(jīng)濟的發(fā)展提供了基礎保障。

2 土地資源管理和土地利用轉型之間的關系

2.1 土地利用轉型對土地資源管理的影響

一個國家的土地利用形態(tài)和土地資源管理的措施應與經(jīng)濟發(fā)展的形式相適應，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的具體要求對土地利用存在的問題和管理的措施進行合理的調(diào)整。土地資源的開發(fā)和利用是一個國家的長期發(fā)展戰(zhàn)略，同時也是國家經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎。目前，我國現(xiàn)有的土地利用模式具有滯后性，部分利用形式和我國經(jīng)濟發(fā)展的形態(tài)不相適應。在新的經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)下，中國的建設用地和耕地管理需要進一步的加大改革的離地。在長期的土地盲目開發(fā)、毀林復墾以及水土流失和荒漠化等的影響下，我國的生態(tài)問題日漸突出，長期以來掠奪式的開發(fā)方式，使得土地利用形態(tài)的調(diào)整成為必要[2]。

2.1.1 退耕還林及耕地保護政策

由于長期的不合理開發(fā)，我國生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的破壞，出現(xiàn)風沙危害和水土流失等現(xiàn)象，嚴重危害了國家生態(tài)安全，面對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展造成的耕地面積減少的現(xiàn)象，為了保證國家糧食安全，實現(xiàn)土地資源的再利用，提出了退耕還林及耕地保護政策，通過部分耕地退還林地，使我國的生態(tài)環(huán)境得到恢復，同時有利于我國經(jīng)濟以及用地的可持續(xù)發(fā)展，是對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入貫徹和落實；同時，退耕還林是土地利用轉型的重要體現(xiàn)，對土地資源管理產(chǎn)生重要影響。

2.1.2 土地流轉政策

土地制度得以實施的行為準則和措施體系為土地政策，土地流轉政策主要包括集體性建設用地和農(nóng)地承包經(jīng)營流轉兩方面內(nèi)容。近年來，我國農(nóng)村勞動力大量轉移，進一步加快了農(nóng)地承包經(jīng)營流轉的速度；同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術裝備水平的提高，使得規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營模式成為未來發(fā)展的方向。實踐證明，加強土地流轉市場的規(guī)范性，促進土地流轉的速度和合理的規(guī)?；?jīng)營，有利于促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。當前，我國對規(guī)?；?jīng)營制度和模式的創(chuàng)新，在取得一定成效的同時，也出現(xiàn)了相應的問題，使得農(nóng)地流轉的持續(xù)性受到影響，為了進一步促進引導農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，我國相關部門在2014年12月針對集體經(jīng)營建設用地，發(fā)布了相關的意見并選定了30個左右的地區(qū)（縣市）作為試點。

2.2 土地資源管理對土地利用轉型的影響

2.2.1 受土地資源管理政策的影響

土地資源管理的政策在一定程度上對土地利用方式具有約束作用。為了引導土地利用轉型、提高土地利用效率，結合社會經(jīng)濟發(fā)展以及社會利益進行土地資源管理政策的制定，促進了土地資源總體的合理利用。第一，集約化用地制度。用地的集約化是土地利用的隱性轉型，對土地用地規(guī)模和用地效率的嚴格控制，能夠有效實現(xiàn)土地利用，促進工業(yè)用地向高新區(qū)集中、農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)用地集中。第二，土地資源管理制度的創(chuàng)新。通過對土地資源管理政策的創(chuàng)新，促進土地利用隱性轉型，從而進一步促進土地利用顯性轉型。第三，城鄉(xiāng)二元土地制度?！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權不得出租、轉讓、出讓進行非農(nóng)業(yè)建設，這一政策使得集體土地向國有土地的轉變受到限制，致使農(nóng)村發(fā)展落后的顯性難以擺脫。因此進行農(nóng)村土地改革，促進農(nóng)村用地的流轉，必然會帶來土地利用的轉型[3]。第四，農(nóng)村土地政策。對農(nóng)村土地的政策主要是承包經(jīng)營權流轉的政策，鼓勵農(nóng)民將土地的使用權轉讓給農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場或者專業(yè)大戶，發(fā)展農(nóng)村用地的規(guī)模化使用。這種方式屬于土地產(chǎn)權的變化，有利于土地利用隱性轉型。隨著農(nóng)村用地的不斷規(guī)?；?，以及流轉的完善和規(guī)范，將促進土地利用的轉型。

2.2.2 受土地資源管理經(jīng)濟手段的影響

土地資源管理的經(jīng)濟手段是指為了實現(xiàn)管理職能，土地資源管理者參照相關經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，對土地利用的活動進行引導。常見的土地資源管理經(jīng)濟手段有地價和地租兩個方面，也是管家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的杠桿。通過對土地利用結構的調(diào)整達到管理土地資源的目的，同時促進了土地利用的顯性轉型。例如，國家有關部門利用耕地占用稅來保障耕地的穩(wěn)定性；通過征收耕地占用稅，在對非農(nóng)建設占用耕地的同時穩(wěn)定了耕地的面積，控制耕地用地類型的轉變；此外，利用財政撥款進行土地利用的宏觀調(diào)控，加大財政對用地單位的支持，通過借貸等方式來促進用地單位對土地的投入，提高土地利用的集約化，從而實現(xiàn)土地利用的轉型。

2.2.3 受土地資源工程的影響

土地資源工程的技術涉及較廣，包括土地規(guī)劃、土地整治、系統(tǒng)工程技術，其涉及的學科知識從管理學、工程學到農(nóng)學，內(nèi)容極為廣泛。耕地利用的轉型需要依靠沙化土地綜合治理、溝道土地綜合治理、村莊空廢土地整治以及高標準農(nóng)田建設等工程技術推進。對土地的開發(fā)、復墾等都整治都屬于土地資源工程技術，也是土地利用轉型的重要方式。我國當前土地利用還存在很多不合理的結構，如農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟性不高、城市用地結構失衡等，通過對土地的治理可以有效地解決這些問題，因此未來對土地資源的管理的重點應在對土地的整治方面。土地的整治主要是對土地利用隱性形態(tài)進行優(yōu)化從而實現(xiàn)土地利用轉型，通過調(diào)整農(nóng)地利用結構將零散的地塊進行歸并，實現(xiàn)土地產(chǎn)出率和利用率的優(yōu)化；耕地隱性形態(tài)的變化，進行鹽堿地的改良和田地產(chǎn)量的提高，提升耕地的利用價值和質(zhì)量；通過增加投資整治城市的建設用地，不斷發(fā)掘城市土地利用的內(nèi)涵，提升土地利用效率進而實現(xiàn)土地利用的隱性轉型；同時將促進土地利用結構的合理化、提高有效耕地面積作為工作目標，促進土地利用和經(jīng)濟發(fā)展的結合度[4]。從實質(zhì)上來說，土地整治就是通過優(yōu)化土地利用的隱性形態(tài)，從而實現(xiàn)土地利用的轉型。

3 結語

我國作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，對土地資源的合理利用和土地資源的高效管理是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定的基礎和重要方式。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，不同區(qū)域內(nèi)土地利用的形態(tài)和管理的措施應做出相應的調(diào)整，以更好地適應社會發(fā)展的要求。為了協(xié)調(diào)土地資源保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，相關部門應結合土地利用形態(tài)變化的情況，及時調(diào)整土地資源管理的措施，更好地實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置及高效利用。

參考文獻

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[4]張金龍，陳英，葛勁松，等.1977—2010年青海湖環(huán)湖區(qū)土地利用/覆蓋變化與土地資源管理[J].中國沙漠，2013，33（4）：1256-1266.

（責任編輯：劉昀）