大學(xué)治理結(jié)構(gòu)視域下的高校黨風(fēng)廉政制度體系研究

汪保安

摘要 在國(guó)家進(jìn)入制度體系反腐新階段，必須在從嚴(yán)治黨、紀(jì)檢體制改革、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量等角度，深刻理解高校黨風(fēng)廉政制度建設(shè)的意義。按照大學(xué)權(quán)力配置和運(yùn)行，討論高校黨風(fēng)廉政制度體系在決策層面的規(guī)范性、執(zhí)行層面的薄弱環(huán)節(jié)、監(jiān)督層的程序性等方面存在的突出問題。加強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政制度體系建設(shè)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮黨委的主體作用、大學(xué)章程的引領(lǐng)作用、全體師生的參與作用。

關(guān)鍵詞 大學(xué)治理結(jié)構(gòu) 廉政建設(shè) 制度體系

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.06.002

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，全面加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，依靠制度管權(quán)管人管事，是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的治本之策。深化高校黨風(fēng)廉政制度建設(shè)，是推進(jìn)依法治校、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基本保證。在國(guó)家進(jìn)入制度體系反腐的新階段，必須結(jié)合大學(xué)章程建設(shè)，重新審視高校黨風(fēng)廉政制度建設(shè)現(xiàn)狀和存在問題，積極深化高校黨風(fēng)廉政制度建設(shè)，健全權(quán)力決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的制度體系。

1深化高校黨風(fēng)廉政建設(shè)制度的必要性和緊迫性

高校黨風(fēng)廉政制度建設(shè)是加強(qiáng)高校黨建工作的需要，必須貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，把握新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)的特征和任務(wù)，成為推動(dòng)高校全面深化改革的動(dòng)力和源泉。

從嚴(yán)治黨依法治國(guó)的客觀要求。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依法治國(guó)指明了方向。完整的國(guó)家治理體系包括國(guó)家價(jià)值體系、國(guó)家制度體系和國(guó)家廉政體系，而紀(jì)檢體制從屬于國(guó)家廉政體系，是國(guó)家治理的一部分。黨風(fēng)廉政建設(shè)制度是黨內(nèi)法規(guī)體系的有機(jī)組成部分，是落實(shí)依法治國(guó)精神的應(yīng)有之義，也是高校黨委、紀(jì)委必須抓好的重要工作內(nèi)容。

紀(jì)檢體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八屆三中全會(huì)提出了深化黨的紀(jì)律檢查體制改革的重大戰(zhàn)略，明確落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。中央政治局通過的《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，明確2020年要逐步形成切合實(shí)際、有效管用的反腐敗機(jī)制和制度體系。

完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的必然選擇。國(guó)務(wù)院《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，強(qiáng)調(diào)要建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是明確大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、形成高?！皼Q策、執(zhí)行、監(jiān)督”權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制的“憲法”。高校規(guī)章制度是大學(xué)章程的具體化、規(guī)范化與制度化，必須以大學(xué)章程為依據(jù)，保證內(nèi)部規(guī)章制度的完善、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的時(shí)代要求。高校學(xué)生是國(guó)家未來的建設(shè)者和國(guó)家黨政干部的重要來源人群，其廉政素養(yǎng)對(duì)國(guó)家今后的社會(huì)廉政風(fēng)氣具有重大影響。“立德樹人”是教育根本任務(wù)，成為深化教育改革的時(shí)代主題。加強(qiáng)高校廉政制度體系建設(shè)，有序規(guī)范地開展高校學(xué)生的廉政教育和引導(dǎo)工作，是提高學(xué)生廉政素質(zhì)的重要手段，在推動(dòng)廉政建設(shè)中具有戰(zhàn)略意義。

2高校黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系存在的問題

從整體上看，我國(guó)高校已基本形成層次分明、覆蓋面廣、內(nèi)容全面的反腐倡廉制度體系框架，但客觀上仍然還存在一些不容忽視的問題。

決策制度規(guī)范性不夠。宏觀地看，高校的決策層面可分為學(xué)校決策和學(xué)院決策，相對(duì)應(yīng)的制度分別為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、“三重一大”制度和學(xué)院黨政共同負(fù)責(zé)制。通過這3個(gè)決策制度的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校普遍能按照《高等教育法》要求，制定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則，包括黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則。但仍有一些高校缺乏“三重一大”制度和學(xué)院黨政共同負(fù)責(zé)制，在學(xué)院層面的“三重一大”制度嚴(yán)重缺少，反映出高校和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)民主決策、規(guī)范決策的制度不健全。同時(shí)，高校普遍缺少?zèng)Q策監(jiān)督機(jī)制，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門、教授委員會(huì)、教師代表大會(huì)等作為監(jiān)督主體，缺乏參與學(xué)校和學(xué)院重大事項(xiàng)決策和執(zhí)行過程的制度保障。

執(zhí)行制度存在薄弱環(huán)節(jié)。按照高校黨風(fēng)廉政建設(shè)制度功能構(gòu)成情況，可把執(zhí)行層面的制度劃分為四類：即落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面、改進(jìn)作風(fēng)建設(shè)方面、干部和黨員管理方面、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理方面。在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面主要包括3項(xiàng)制度，分別是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、懲治和預(yù)防腐敗體系2012-2017年工作規(guī)劃實(shí)施辦法。在作風(fēng)建設(shè)方面主要包括7項(xiàng)制度，分別是黨務(wù)公開、校務(wù)公開、改進(jìn)作風(fēng)的規(guī)定、三公經(jīng)費(fèi)使用、聯(lián)系群眾、教師職業(yè)道德、校領(lǐng)導(dǎo)接待日等。在干部和黨員管理方面主要包括8項(xiàng)制度，分別是干部選拔任用、教育培訓(xùn)、干部考核、重大事項(xiàng)報(bào)告、民主生活會(huì)、述職述廉、廉政檔案、廉政公示等。在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理方面主要包括10項(xiàng)制度，分別是招生、招標(biāo)、考試、基建項(xiàng)目、新校區(qū)建設(shè)、物資采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠(chéng)信等。從調(diào)查情況來看，大部分高校在執(zhí)行層面的制度存在著以下問題：一是制度缺項(xiàng)，例如，缺少三公經(jīng)費(fèi)使用、教師職業(yè)道德、干廉政檔案、廉政公示、學(xué)術(shù)誠(chéng)信等。二是制度陳舊老化，沒有及時(shí)進(jìn)行修訂完善，仍有不少高校的執(zhí)行制度是10多年前制定的。三是制度沖突，表現(xiàn)在制度可能源自不同的職能部門，口徑不一，導(dǎo)致制度之間缺乏呼應(yīng)、相互沖突。

監(jiān)督制度程序性不強(qiáng)。監(jiān)督權(quán)貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程，從黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)和職能分工來劃分，監(jiān)督層面的制度主要分為三類，即教職工代表大會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。教職工代表大會(huì)制度主要是宏觀制度，包括學(xué)校和學(xué)院兩個(gè)層次。審計(jì)監(jiān)督方面主要包括3項(xiàng)制度，分別是內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)預(yù)決算審計(jì)、干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。紀(jì)檢監(jiān)察方面主要包括11項(xiàng)制度，分別紀(jì)委職責(zé)及議事規(guī)則、廉政文化建設(shè)、黨風(fēng)監(jiān)督員（特約監(jiān)察員）、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、談話誡勉、責(zé)任追究、違紀(jì)處理、申訴處理、信訪工作、招生錄取、招標(biāo)監(jiān)督。調(diào)查結(jié)果顯示，監(jiān)督層面的制度存在著以下主要問題。一是責(zé)任追究制度缺少，只在極個(gè)別高校中能查找到相關(guān)內(nèi)容；二是程序化不夠，規(guī)定太籠統(tǒng)，沒有流程圖，可操作性不強(qiáng)；三是協(xié)作程度不高，缺少多部門監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，無法形成監(jiān)督合力；四是信息化程度不高，一般只公布地點(diǎn)、電話、郵箱等信息，缺乏利用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)。

3深化高校黨風(fēng)廉政制度體系建設(shè)的途徑探索

黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系是一個(gè)集教育、監(jiān)督、預(yù)防和懲治于一體的實(shí)踐體系。按照從嚴(yán)治黨依法治國(guó)的理念、紀(jì)檢體制改革的實(shí)踐和內(nèi)部治理的要求，高校必須重新審視黨風(fēng)廉政建設(shè)制度，加強(qiáng)制度體系頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建制度總體框架，細(xì)化制度分層分類，明確可操作化的程序保障，通過扎實(shí)細(xì)致的廢、改、立、留等工作，進(jìn)一步建立健全高校黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系。

3.1從嚴(yán)治黨，發(fā)揮黨委的主體作用

黨委是推進(jìn)和完善黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系的主體。在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任方面，主要包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制、選好用好干部、抓好作風(fēng)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)和支持查辦案件、深入推進(jìn)源頭治理、強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督、改進(jìn)巡視工作等八項(xiàng)主要責(zé)任。在深入推進(jìn)源頭治理中，要求貫徹落實(shí)中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，深化懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)制度，推進(jìn)廉政文化建設(shè)，形成不想腐、不能腐、不敢腐的長(zhǎng)效機(jī)制。

以落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制為抓手推動(dòng)制度建設(shè)。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子和人員變動(dòng)情況，及時(shí)調(diào)整黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。完善權(quán)力配置、運(yùn)行約束、監(jiān)督懲處系列制度，健全既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和懲防體系工作規(guī)劃的要求，全面梳理黨風(fēng)廉政建設(shè)現(xiàn)有制度，注重查找和彌補(bǔ)人財(cái)物重點(diǎn)崗位與權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面缺失的制度，從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2依法治校，發(fā)揮大學(xué)章程的引領(lǐng)作用

基于權(quán)力運(yùn)行明確重點(diǎn)建設(shè)制度。高校內(nèi)部權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，決策權(quán)處于中心地位，注重科學(xué)和民主；執(zhí)行權(quán)處在中間環(huán)節(jié)，更為關(guān)注效率；監(jiān)督權(quán)貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程，發(fā)揮約束保障作用。一要重點(diǎn)圍繞領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人加強(qiáng)決策制度建設(shè)，抓住制度建設(shè)的“關(guān)鍵點(diǎn)”。應(yīng)該圍繞“黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任”的總部署，按照集體決策、“三重一大”、作風(fēng)建設(shè)、聯(lián)系師生、“一把手”考評(píng)等制度要求，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度建設(shè)。二要重點(diǎn)健全招生、基建項(xiàng)目、物資采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠(chéng)信等高校腐敗易發(fā)多發(fā)“七個(gè)關(guān)口”的制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行中的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，推進(jìn)適合教育規(guī)律與特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。三要重點(diǎn)健全教職工代表大會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)，彌補(bǔ)制度建設(shè)的“薄弱點(diǎn)”。教育法規(guī)明確規(guī)定，“學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工依法參與民主管理和監(jiān)督的基本形式”。要進(jìn)一步明確和落實(shí)教代會(huì)的職權(quán)，完善教職工代表大會(huì)相關(guān)制度，制定教職工代表討論通過學(xué)校有關(guān)規(guī)章制度、民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)督有關(guān)職能部門落實(shí)教代會(huì)決議等程序。

基于目標(biāo)任務(wù)加強(qiáng)制度協(xié)調(diào)配套。推進(jìn)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)制度建設(shè)，必須于法有據(jù)、上下銜接、環(huán)環(huán)相扣，形成完整閉合的鏈條。一要注重制度的系統(tǒng)性，各單項(xiàng)制度的制定與修改，要與其他相關(guān)制度協(xié)調(diào)配合，形成制度體系，發(fā)揮整體效能。二要注重制度的配套性，既重視實(shí)體性制度建設(shè)和程序性制度建設(shè)，又注重制度的層次性建設(shè)，解決好制度的缺位、越位和錯(cuò)位等問題。三要注重制度的約束性，探索建立責(zé)任追究工作機(jī)制，明確責(zé)任追究操作實(shí)施辦法，增強(qiáng)責(zé)任追究的規(guī)范性、嚴(yán)肅性。

3.3監(jiān)督制約，發(fā)揮師生的參與作用

加強(qiáng)宣傳發(fā)揮制度教育作用。制度是人設(shè)計(jì)出來的，落實(shí)制度也要靠人來實(shí)施，要充分理解宣傳教育在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，加強(qiáng)制度的宣傳教育。著力構(gòu)建“大宣教”格局，營(yíng)造校園輿論氛圍，注重運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體，搭建承載制度平臺(tái)，使師生了解制度、熟悉制度、掌握落實(shí)制度流程，增強(qiáng)法制觀念，懂法守法、遵章守紀(jì)，樹立誠(chéng)信意識(shí)，自覺約束自己的言行，形成自覺遵守和執(zhí)行制度的良好風(fēng)氣。

拓寬渠道推進(jìn)制度透明度。實(shí)踐表明，制度運(yùn)行程序越規(guī)范，制度的公開性、透明度就越高，權(quán)力監(jiān)督效能就能得到充分發(fā)揮。把校園網(wǎng)絡(luò)作為提高權(quán)力運(yùn)行透明度的重要監(jiān)督形式，發(fā)揮其傳播速度快、覆蓋面廣、互動(dòng)性強(qiáng)、信息容量大等特點(diǎn)，加大黨務(wù)公開、校務(wù)公開力度。同時(shí)，公開手段要實(shí)現(xiàn)由單一性向多樣化的轉(zhuǎn)變，針對(duì)公開事項(xiàng)的特點(diǎn)，采取不同方式，從不同的角度，通過多種渠道，采取多種手段將權(quán)力運(yùn)行情況公之于眾，如將崗位職責(zé)、辦事程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、處理結(jié)果通過適當(dāng)形式進(jìn)行公開，增強(qiáng)公開監(jiān)督的效果。

嚴(yán)肅查處提高制度約束力。把發(fā)現(xiàn)問題作為監(jiān)督檢查的著力點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督。通過建立問題管理臺(tái)賬，形成監(jiān)督、整改和問責(zé)的完整責(zé)任鏈條。對(duì)腐敗問題零容忍，對(duì)嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律、“四風(fēng)”問題突出、出現(xiàn)腐敗案件的單位，落實(shí)“一案雙查”。強(qiáng)力落實(shí)責(zé)任追究制度，既要追究當(dāng)事人責(zé)任，又要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，以嚴(yán)肅的問責(zé)追究倒逼各級(jí)負(fù)責(zé)人堅(jiān)守“主陣地”，切實(shí)履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任。