上海市國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布機(jī)制研究

張 瑋

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

上海市國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布機(jī)制研究

張 瑋1,2

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

國有建設(shè)用地價(jià)格體系是地價(jià)管理工作的核心。本文綜述了當(dāng)前我國地價(jià)體系信息發(fā)布基本情況，分析了上海市國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布情況和存在的問題，提出了健全本市國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布機(jī)制的相關(guān)建議，以期為上海市提高地價(jià)管理工作水平服務(wù)。

城市土地經(jīng)濟(jì)；國有建設(shè)用地；地價(jià)管理；價(jià)格體系；信息發(fā)布

當(dāng)前我國地價(jià)體系主要由三大部分組成，第一類主要是政府公示地價(jià)，包括基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，以及在此基礎(chǔ)上制定的協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，反映政府管理和調(diào)控需求。第二類主要是由買方、賣方或雙方針對某一宗或多宗土地在交易過程中所形成的宗地價(jià)格，包括評估價(jià)格、交易（成交）價(jià)格、抵押價(jià)格、租賃價(jià)格等，反映土地市場參與各方需求。第三類主要是城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測形成的監(jiān)測地價(jià)等，反映地價(jià)的時(shí)間變化態(tài)勢[1～3]。

本文從地價(jià)管理角度出發(fā)，主要討論地價(jià)體系中政府公示地價(jià)和城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測成果信息發(fā)布情況，以期為上海市地價(jià)管理工作提出優(yōu)化建議。

1 當(dāng)前我國地價(jià)體系信息發(fā)布基本情況

1.1 法律法規(guī)相關(guān)要求

針對政府公示地價(jià)和城市地價(jià)監(jiān)測，我國已經(jīng)建立了較為完備的信息公示制度。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和各類房屋的重置價(jià)格應(yīng)當(dāng)定期確定并公布。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）要求：“市、縣人民政府要依法定期確定、公布當(dāng)?shù)氐幕鶞?zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，切實(shí)加強(qiáng)地價(jià)管理”。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）要求：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準(zhǔn)地價(jià)制定并公布協(xié)議出讓土地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）要求：“建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度。國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。

國土資源部《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》明確：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)定第五條的規(guī)定擬定協(xié)議出讓最低價(jià)，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)后公布，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門實(shí)施”。國土資源部《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》（國土資發(fā)[2001]174號）要求：“建立基準(zhǔn)地價(jià)定期更新和公布制度。各級土地行政主管部門要依照法律規(guī)定，建立和及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地價(jià)原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。基準(zhǔn)地價(jià)的基本內(nèi)容要以適當(dāng)形式在指定場所或媒體上公布，并接受查詢”。國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測工作的通知》（國土資發(fā)[2008]51號）要求：“對全國重點(diǎn)地區(qū)和主要城市地價(jià)水平的變動情況的實(shí)時(shí)監(jiān)測，成果要按時(shí)上報(bào)并適時(shí)公布”。國土資源部《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策的通知》（國土資發(fā)[2009]56號）要求：“各省國土資源管理部門要根據(jù)本地實(shí)際情況盡快制定公布本省的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。國土資源部辦公廳《關(guān)于實(shí)施＜城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程＞和＜城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程＞有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)[2015]12號）要求：“基準(zhǔn)地價(jià)以及全面更新成果應(yīng)由省級國土資源主管部門組織驗(yàn)收后報(bào)部備案，然后由市、縣國土資源主管部門及時(shí)向社會公開?！?/p>

從上述各項(xiàng)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定中可以看出，一是政府公示地價(jià)，其發(fā)布主體不同?；鶞?zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，具體可以由市、縣國土資源主管部門將成果向社會公開。工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是由全國統(tǒng)一制定，具體由國土資源部發(fā)布。國土資源部同時(shí)也明確提出，各省可以在不低于《標(biāo)準(zhǔn)》的前提下，制訂工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測中，國家級地價(jià)監(jiān)測成果由國土資源部、中國土地勘測規(guī)劃院負(fù)責(zé)發(fā)布；各省地價(jià)監(jiān)測成果由各省負(fù)責(zé)發(fā)布（見圖1）。

圖1 國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布情況示意Fig.1 The diffusion of state-owned construction value system

二是基準(zhǔn)地價(jià)發(fā)布可以視作協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布。按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第五條規(guī)定：“有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價(jià)的70%”。目前各主要城市均已發(fā)布了基準(zhǔn)地價(jià)，可以視為發(fā)布了該地區(qū)的協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 當(dāng)前公示地價(jià)和地價(jià)監(jiān)測成果發(fā)布基本情況

（1）國內(nèi)主要城市基準(zhǔn)地價(jià)發(fā)布情況

目前，北京、廣州、深圳等全國一線城市均已發(fā)布了基準(zhǔn)地價(jià)更新。其中，北京市政府以京政發(fā)[2014]26號文《關(guān)于更新出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的通知》，施行基準(zhǔn)日為2014年1月1日的基準(zhǔn)地價(jià)。北京市基準(zhǔn)地價(jià)成果內(nèi)容主要包括級別基準(zhǔn)地價(jià)、區(qū)片基準(zhǔn)地價(jià)、使用說明以及基準(zhǔn)地價(jià)級別（區(qū)片）范圍說明及示意圖等。該成果可在北京市政府網(wǎng)站上下載。廣州市國土資源和規(guī)劃委員會以穗國房字[2015]579號文發(fā)布《關(guān)于公布廣州市國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的通告》，施行基準(zhǔn)日為2015年1 月1日的基準(zhǔn)地價(jià)。廣州市基準(zhǔn)地價(jià)成果內(nèi)容主要包括土地級別范圍和價(jià)格等。該成果可在廣州市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站上下載，并且網(wǎng)上還可以查閱到具體基準(zhǔn)地價(jià)圖件。深圳市目前施行基準(zhǔn)日為2013年1月1日的基準(zhǔn)地價(jià)。深圳市基準(zhǔn)地價(jià)以網(wǎng)格價(jià)格表示，可以在深圳市規(guī)劃和國土資源委員會網(wǎng)站上下載。

（2）標(biāo)定地價(jià)發(fā)布情況

國土資源部于2012年開始探索建立標(biāo)定地價(jià)公示制度，并選擇在上海、長沙和唐山三個(gè)城市進(jìn)行標(biāo)定地價(jià)公示試點(diǎn)。在2014年進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，將武漢等9個(gè)城市納入試點(diǎn)范圍。2015年又增加了青島等5個(gè)城市，從而將標(biāo)定地價(jià)試點(diǎn)城市擴(kuò)大到17個(gè)。經(jīng)過3年左右時(shí)間，基本建立了標(biāo)定地價(jià)公示技術(shù)體系。

（3）工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布情況

2006年，國土資源部以國土資發(fā)[2006]307號文《關(guān)于發(fā)布實(shí)施＜全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)＞的通知》，將全國所有縣級行政單位進(jìn)行了土地分等，明確了各等別的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2009年《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策的通知》（國土資發(fā)[2009]56號）中，對部分地區(qū)等別進(jìn)行了調(diào)整。目前，許多城市依托基準(zhǔn)地價(jià)制定和更新，在實(shí)際工作中優(yōu)化完善了本地區(qū)的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測發(fā)布情況

目前，國土資源部已建立了覆蓋全國105個(gè)重點(diǎn)城市的地價(jià)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)上信息發(fā)布機(jī)制。105個(gè)重點(diǎn)城市通過每季度采集地價(jià)監(jiān)測信息并計(jì)算地價(jià)監(jiān)測指標(biāo)，匯總上報(bào)后在中國地價(jià)監(jiān)測網(wǎng)上發(fā)布。城市地價(jià)監(jiān)測發(fā)布的信息主要包括地價(jià)水平值及其變化情況、地價(jià)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布設(shè)情況和地價(jià)監(jiān)測報(bào)告等三個(gè)方面。

地價(jià)水平值及其變化情況是核心內(nèi)容，主要包括各城市的綜合、商服、住宅和工業(yè)地價(jià)水平值、每季度環(huán)比的地價(jià)增長率和季度和年度地價(jià)定比指數(shù)等。地價(jià)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布設(shè)情況主要包括監(jiān)測區(qū)域、地價(jià)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)宗地和交易樣點(diǎn)情況。地價(jià)監(jiān)測報(bào)告主要包括全國、三大區(qū)域（長三角、珠三角和環(huán)渤海）和105個(gè)重點(diǎn)城市各用途地價(jià)情況。

2 上海國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布情況

經(jīng)過多年建設(shè)，上海已形成以基準(zhǔn)地價(jià)、區(qū)段地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和地價(jià)指數(shù)為核心，相互銜接、各有側(cè)重的國有建設(shè)用地價(jià)格成果體系和更新機(jī)制，簡稱“三價(jià)格一指數(shù)”國有建設(shè)用地價(jià)格體系。

2.1 公示地價(jià)發(fā)布情況

（1）基準(zhǔn)地價(jià)發(fā)布情況

上海于1998 年首次發(fā)布基準(zhǔn)地價(jià)成果，隨后分別于2003年、2010年和2013年對基準(zhǔn)地價(jià)成果進(jìn)行了更新。2014年1月，上海市規(guī)劃和國土資源管理局以滬規(guī)土資地[2014]1號文《關(guān)于印發(fā)＜上海市2013年基準(zhǔn)地價(jià)更新成果＞的通知》，施行基準(zhǔn)日為2013年1月1日的基準(zhǔn)地價(jià)。目前，上海市規(guī)劃和國土資源管理局網(wǎng)站上發(fā)布了現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)成果，主要內(nèi)容是各級別的基準(zhǔn)地價(jià)[4]。

（2）標(biāo)定地價(jià)發(fā)布情況

目前，上海標(biāo)定地價(jià)仍然處于技術(shù)探索與完善階段。通過劃分均質(zhì)區(qū)域、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)宗地、開展地價(jià)評估、專家驗(yàn)收等步驟，初步建立了涵蓋中心城區(qū)和各郊區(qū)新城，由商業(yè)、住宅、辦公和工業(yè)四類用途構(gòu)成的總數(shù)約600宗標(biāo)定地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)宗地的標(biāo)定地價(jià)體系，并按年度實(shí)施價(jià)格更新。

2.2 城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測成果發(fā)布情況

上海作為全國105個(gè)重點(diǎn)城市之一，自2001年起實(shí)施城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測。經(jīng)過多年連續(xù)工作，在全市范圍內(nèi)已設(shè)立了820宗地價(jià)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)宗地（其中，國家級監(jiān)測點(diǎn)約300宗），建立健全覆蓋全市的地價(jià)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。目前，國家級監(jiān)測成果按照國土資源部要求逐季度上報(bào)匯總，統(tǒng)一在“中國城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)”上發(fā)布。

2.3 國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布存在的主要問題

（1）公示地價(jià)信息發(fā)布有待進(jìn)一步優(yōu)化

一是基準(zhǔn)地價(jià)信息發(fā)布內(nèi)容有所不足。雖然上海2013年基準(zhǔn)地價(jià)成果已經(jīng)正式發(fā)布，但是主要在土地管理工作和土地估價(jià)行業(yè)內(nèi)部使用，在上海市規(guī)劃和國土資源管理局網(wǎng)站上僅能查到各級別的基準(zhǔn)地價(jià)，缺少級別范圍描述和對應(yīng)的圖件。相比北京、廣州和深圳等城市國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的發(fā)布內(nèi)容有所不足。二是區(qū)段地價(jià)易用但法定地位缺失。區(qū)段地價(jià)雖然沒有出現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)中，但是部分城市在地價(jià)管理實(shí)踐中進(jìn)行了優(yōu)化。如北京市在基準(zhǔn)地價(jià)編制中融入了區(qū)段地價(jià)，形成了區(qū)片式的基準(zhǔn)地價(jià)，細(xì)化并豐富了基準(zhǔn)地價(jià)成果。北京市在實(shí)際使用中以區(qū)片式的基準(zhǔn)地價(jià)代替了傳統(tǒng)級別基準(zhǔn)地價(jià)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)段地價(jià)與基準(zhǔn)地價(jià)的共存。這為區(qū)段地價(jià)確立法定地位指明了方向。三是標(biāo)定地價(jià)應(yīng)用方向不明，造成信息發(fā)布困難。上海雖然是標(biāo)定地價(jià)試點(diǎn)城市之一，但是由于頂層設(shè)計(jì)不足，在地價(jià)管理工作中應(yīng)用方向不明確，成果始終處于探索階段，未對外發(fā)布。

（2）城市地價(jià)監(jiān)測信息發(fā)布亟需完善

城市地價(jià)監(jiān)測成果用途較為廣泛。其中，地價(jià)監(jiān)測水平值可以為各類土地出讓工作提供市場價(jià)格的參考；地價(jià)增長率可以反映出區(qū)域地價(jià)變化水平，有助于研判土地市場變化態(tài)勢；地價(jià)指數(shù)是土地估價(jià)工作不可或缺的參數(shù)，直接應(yīng)用于評估地價(jià)的日期修正。上海城市地價(jià)監(jiān)測中，中心城區(qū)地價(jià)監(jiān)測成果（國家級地價(jià)監(jiān)測成果）由中國土地勘測規(guī)劃院統(tǒng)一在“中國城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)”上發(fā)布，而全市域地價(jià)監(jiān)測成果一直未發(fā)布。

3 健全上海國有建設(shè)用地價(jià)格體系信息發(fā)布機(jī)制的建議

3.1 進(jìn)一步優(yōu)化上海國有建設(shè)用地價(jià)格體系

健全的國有建設(shè)用地價(jià)格體系是信息發(fā)布的前提條件。以政府公示地價(jià)為核心，按照“多層次、精細(xì)化”的原則，進(jìn)一步優(yōu)化上海國有建設(shè)用地價(jià)格體系。一是融合基準(zhǔn)地價(jià)與區(qū)段地價(jià)，推動地價(jià)精細(xì)化管理。按照統(tǒng)一的價(jià)格內(nèi)涵，以區(qū)段地價(jià)作為基準(zhǔn)地價(jià)的延伸，整合形成區(qū)段式的基準(zhǔn)地價(jià)，可以克服基準(zhǔn)地價(jià)級別范圍廣、價(jià)格水平不精準(zhǔn)等缺點(diǎn)，顯著提升地價(jià)精細(xì)化管理水平。二是依托標(biāo)定地價(jià)公示，引導(dǎo)形成正常土地市場價(jià)格。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確標(biāo)定地價(jià)應(yīng)用方向，推動成果信息發(fā)布。基準(zhǔn)地價(jià)目前已經(jīng)成為上海地價(jià)管理的重要依據(jù)，基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)如果應(yīng)用方向重合將帶來地價(jià)管理的混亂。因此，面對當(dāng)前土地市場波動以及土地交易量區(qū)域不均等情況，建議在中心城區(qū)等完全城市化、土地市場成交量不大的地區(qū)，均勻布設(shè)標(biāo)定地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)宗地并開展地價(jià)評估，促使標(biāo)定地價(jià)的價(jià)格水平貼近正常土地市場條件下的成交價(jià)水平。通過發(fā)布標(biāo)定地價(jià)并實(shí)施年度更新，逐步引導(dǎo)并完善土地市場價(jià)格形成機(jī)制。

3.2 進(jìn)一步優(yōu)化信息發(fā)布機(jī)制

一是全面公布基準(zhǔn)地價(jià)成果。基準(zhǔn)地價(jià)不僅是地價(jià)管理工作者和土地估價(jià)行業(yè)的工具，也是大眾了解地價(jià)的重要渠道。建議參考北京市做法，在政府網(wǎng)站或國土資源主管部門網(wǎng)站上全文公布基準(zhǔn)地價(jià)成果。二是逐步公布全市域地價(jià)監(jiān)測成果。借鑒國家級地價(jià)監(jiān)測成果發(fā)布方式和內(nèi)容，以互聯(lián)網(wǎng)或地價(jià)藍(lán)皮書等形式，依托城市地價(jià)監(jiān)測組織實(shí)施單位或上海市土地估價(jià)師協(xié)會，逐步發(fā)布全市地價(jià)監(jiān)測信息。

References)

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Researching the state-owned construction land value system and its diffusion in Shanghai

ZHANG Wei1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resource Survey, Shanghai 200072, China)

s: Land value management in China is based on the state-owned construction land value system. This paper reviews the status and diffusion of this system in Shanghai and provides recommendations on improving the same.

urban land economy; state-owned construction land; land value management; land value system; information diffusion

F293.27

：A

：2095-1329(2017)02-0070-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.017

2017-05-10

修回日期: 2017-05-31

張瑋(1979-),男,博士,高級工程師,主要從事土地規(guī)劃與國有建設(shè)用地價(jià)格體系等研究.

電子郵箱: zwcarlos06@126.com

聯(lián)系電話: 021-56618121基金項(xiàng)目: 上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項(xiàng)目“上海市國有土地價(jià)格動態(tài)監(jiān)測

研判與地價(jià)體系更新”